Полная версия

Главная arrow Экономика arrow Бюджетное устройство Российской Федерации

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Участники бюджетного процесса

Участниками бюджетного процесса являются такие субъекты финансового права, которые осуществляют составление проекта бюджета, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение бюджета, составление, внешнюю проверку, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Бюджетное право, являясь подотраслью финансового права, регулирует бюджетные отношения, участниками которых выступают субъекты бюджетного права. Участники бюджетного процесса соотносятся с субъектами бюджетного права или участниками бюджетных правоотношений, реализовывающими свои права и обязанности в конкретных правоотношениях, как частное и общее, т. е. все участники бюджетного процесса являются субъектами бюджетного права, но не все субъекты бюджетного права являются участниками бюджетного процесса. К примеру, НИУ ВШЭ, заключая соглашение с органом, выполняющим функции учредителя, и получая субсидию на обучение студентов на бюджетной основе, вступает тем самым в бюджетные правоотношения, однако при этом не является участником бюджетного процесса, так как на НИУ ВШЭ не возложены полномочия по исполнению федерального бюджета.

Это важно понимать!

Все участники бюджетного процесса являются субъектами бюджетного права, но не все субъекты бюджетного права являются участниками бюджетного процесса.

В случае если организация является государственным учреждением и функционирует через лицевой счет в органе Федерального казначейства, данная организация выступает участником бюджетных правоотношений, но не участником бюджетного процесса, а в нормативных документах Федерального казначейства именуется «неучастником бюджетного процесса».

На каждом уровне бюджетной системы государства формируется соответствующий состав участников бюджетного процесса (см. рис. 11 приложения 1).

На федеральном уровне:

  • Президент РФ — орган выработки политических решений. Ежегодно президент обращается к Федеральному Собранию с Посланием, в котором излагает основные направления бюджетной и налоговой политики государства. В силу принципа единства финансовой политики учет ориентиров и задач, поставленных президентом в Послании, является обязательным на всех уровнях бюджетной системы, а не только в отношении федерального бюджета;
  • Федеральное Собрание РФ — орган утверждения федерального бюджета. В современных государствах рассмотрение и утверждение бюджета правительства является исключительным полномочием парламента. В России реализуется принцип единства бюджета, что означает сосредоточение в одном документе и доходной, и расходной частей, что не характерно для стран англосаксонской правовой семьи, где закон о бюджете представляет собой свод законодательных актов о поступлениях в бюджет и их расходовании. Основными поступлениями в бюджет являются налоги, что означает формирование бюджетной системы за счет доходов налогоплательщиков. Интересы налогоплательщиков представляет парламент, который путем рассмотрения и утверждения бюджета санкционирует те расходы, которые предлагает правительство в своем проекте бюджета. Через утверждение бюджета парламентом налогоплательщики реализуют свое право определения направлений расходования части своих доходов, аккумулируемых в бюджетной системе посредством налоговых платежей (рис. 6.2).

В целях контроля за исполнением федерального бюджета Федеральное Собрание РФ формирует Счетную палату РФ как орган специальной компетенции в области государственного аудита (внешнего финансового контроля);

  • Счетная палата РФ — является органом государственного аудита на федеральном (общенациональном) уровне, деятельность которого позволяет реализовать полномочие Федерального Собрания РФ на осуществление контроля за исполнением федерального бюджета. Полномочия Счетной палаты РФ значительно шире осуществления просто государственного финансового контроля: ее деятельность направлена на всю систему управления бюджетными средствами на федеральном уровне (более подробно правовой статус Счетной палаты РФ раскрывается в следующей главе);
  • Правительство РФ — обладает исключительным полномочием составления проекта федерального бюджета и организации его исполнения, а также полномочием по выработке и реализации основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики государства. Федеральное правительство реализует данные полномочия преимущественно через деятельность Минфина России, однако только правительство имеет право внесения проекта федерального бюджета в законодательное собрание государства. Это вовсе не означает, что Правительство РФ и его Аппарат отстраняются от составления и исполнения федерального бюджета, фактически Правительство РФ тесно работает с Минфином России как на стадии составления проекта федерального бюджета, так и на стадии его исполнения. К примеру, на стадии составления проекта федерального бюджета Правительство РФ формирует Правительственную комиссию по бюджетным проектировкам в целях одобрения промежуточных показателей проекта бюджета, непосредственно составляемого Минфином России. В целях исполнения федерального бюджета Правительство РФ принимает постановление об исполнении федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период (см. рис. 15а приложения 1);

Это интересно!

Исключительное полномочие правительства по составлению проекта бюджета соответствующего публично-правового образования может отражаться в юридической терминологии. Если в России термин «федеральный бюджет» указывает на общенациональный характер данного бюджета, на верхний уровень бюджетной системы, то в США такой бюджет именуется «The U. S. Government’s budget», указывая на то, что бюджет составлен и исполняется общенациональным правительством. В отличие от США, общенациональный бюджет Великобритании именуется «State budget».

Минфин России — непосредственно составляет и исполняет федеральный бюджет, разрабатывает основные направления налоговой, бюджетной и таможенно-тарифной политики, которые одобряются Правительством РФ. При составлении проекта федерального бюджета Минфин России активно сотрудничает с иными федеральными органами исполнительной власти, которые формируют бюджетные заявки и обоснования бюджетных ассигнований, а также прогнозируют поступления в бюджет. Проще говоря, проект федерального бюджета, как и любого другого бюджета, составляется путем сведения планов и прогнозов по бюджетным выплатам и поступлениям иных участников бюджетного процесса, непосредственно администрирующих расходы и доходы бюджета. В целях исполнения федерального бюджета Минфин России как федеральный финансовый орган составляет сводную бюджетную роспись, которая содержит информацию обо всех планируемых выплатах в тот или иной период (см. рис. 15а приложения 1);

Это важно понимать1.

Бюджетное планирование может пониматься различно:

  • 1) как первые две стадии бюджетного процесса — составление проекта бюджета, рассмотрение и утверждение бюджета;
  • 2) как разработка различных плановых документов в бюджетном процессе, начиная от самого бюджета как основного финансово-планового документа государства до разработки бюджетных росписей и бюджетных смет, на основании которых непосредственно осуществляется исполнение бюджета;
  • 3) как формирование бюджетных проектировок на краткосрочную (на 1 год) и среднесрочную перспективу (на 3 года). И в этом смысле бюджетное планирование противопоставляется бюджетному прогнозированию, которое представляет собой прогнозирование бюджетных проектировок на долгосрочную перспективу (на 6 и более лет).

Федеральное казначейство — орган, осуществляющий кассовое исполнение бюджета. Если Правительство РФ организует исполнение федерального бюджета, Минфин России непосредственно участвует в исполнении бюджета, формируя сводную бюджетную роспись, то Федеральное казначейство проводит кассовые операции, осуществляет учет бюджетных платежей по поступлениям и выплатам. Проще говоря, Федеральное казначейство в бюджетном процессе выступает кассиром и на федеральном уровне формирует кассовый план. Каждое публично-правовое образование самостоятельно осуществляет бюджетный процесс, между тем в бюджетной системе в целом реализуется принцип единства казначейского исполнения бюджетов, что означает обслуживание всех бюджетов бюджетной системы Федеральным казначейством. Субъекты и муниципальные образования, согласно действующему бюджетному законодательству, не учреждают своих казначейств, а все единые счета бюджетов (в общей сложности более 20 тыс.) открыты Федеральным казначейством в учреждениях Банка России.

Таким образом, Федеральное казначейство через свои территориальные органы проводит кассовые операции федерального, региональных, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществляя при этом учет проводимых им финансовых операций. Помимо этого, Федеральное казначейство распределяет все платежи, поступающие первоначально на его счета, между едиными счетами бюджетов (см. рис. 16 приложения 1). Это два основных полномочия Федерального казначейства в бюджетной системе в целом — кассовое исполнение бюджетов и распределение поступлений между бюджетами. При этом возможно выделить отдельно полномочия Казначейства России на федеральном уровне. Основным полномочием Федерального казначейства на федеральном уровне является осуществление внутреннего государственного финансового контроля. Причем на сегодняшний день в отношении федерального бюджета Казначейство России осуществляет как предварительный, так и последующий государственный финансовый контроль. Предварительный контроль «предваряет» финансовую операцию по выплате денежных средств из бюджета и осуществляется путем документальной проверки представленной заявки на кассовый расход и санкционированием финансовой операции при положительном результате.

Последующий контроль осуществляется после совершения финансовой операции путем проведения преимущественно выездных проверок и ревизий на объектах контроля.

Федеральное казначейство обслуживает всех участников бюджетного процесса, исполняющих федеральный бюджет, через лицевые счета. Лицевой счет не является расчетным счетом, на него не зачисляются и с него не расходуются бюджетные средства, он является регистром аналитического учета, на котором отражаются операции по бюджетным платежам, совершаемые участниками бюджетного процесса. Финансовые операции по зачислению и расходованию средств производятся Федеральным казначейством на едином счете бюджета. Обслуживание Казначейством России через лицевые счета участников бюджетного процесса позволяет осуществлять учет бюджетных поступлений и выплат, а также внутренний государственный финансовый контроль. Таким образом, ни один федеральный орган государственной власти не вправе напрямую произвести выплату с единого счета бюджета (см. рис. 15а приложения 1).

В отношении иных уровней бюджетной системы Федеральное казначейство лишь обслуживает единые счета бюджетов, осуществляя учет финансовых операций, но не производя внутренний государственный финансовый контроль. В силу принципа самостоятельности бюджетов каждое публичноправовое образование вправе самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, включая определение направлений расходования бюджетных средств и осуществление финансового контроля. По общему правилу органы государственной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления открывают лицевые счета не в органах Федерального казначейства, а в соответствующих финансовых органах субъектов РФ или муниципальных образований. Таким образом, обслуживание лицевых счетов соответствующих органов власти и санкционирование финансовых операций регионы и муниципалитеты осуществляют самостоятельно, учреждая финансовые органы и наделяя их соответствующей компетенцией (см. рис. 156 и 15в приложения 1).

Между тем регионы и муниципалитеты вправе на добровольной основе заключить соглашение с Федеральным казначейством и передать ему бюджетные полномочия своих финансовых органов в части обслуживания соответствующих органов власти через лицевые счета, включая осуществление внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Переход на обслуживание региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления возможен не только в добровольном порядке, но и в принудительном. Такой переход предусмотрен положениями БК РФ в отношении высокодотационных субъектов РФ — субъектов Федерации, получающих большой объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, а именно более 40 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в течение двух из трех последних финансовых лет.

На региональном и местном уровнях распределение полномочий в бюджетном процессе между органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления осуществлено аналогично федеральному уровню. При этом необходимо учитывать принцип единства финансовой политики и принцип единства казначейского исполнения бюджетов. Главы регионов и муниципалитетов вправе определять свои направления бюджетной и налоговой политики, но исключительно в рамках собственной компетенции региона или муниципалитета и с учетом основных направлений бюджетной и налоговой политики, выработанных на федеральном уровне. Так, глава региона либо высший орган исполнительной власти вправе разработать основные направления налоговой политики в отношении региональных налогов и основные направления бюджетной политики относительно соответствующего регионального бюджета, например по вопросам долговой нагрузки субъекта, межбюджетных отношений с муниципальными образованиями, входящими в состав субъекта, или по вопросам осуществления внутреннего государственного финансового контроля в отношении средств регионального бюджета (см. рис. 156 и 15в приложения 1).

На всех уровнях бюджетной системы участниками бюджетного процесса выступают главные администраторы и администраторы бюджетных средств — органы, осуществляющие управление бюджетными платежами. Главные администраторы бюджетных средств выполняют организационные функции, а администраторы бюджетных средств — операционные. Каждой части бюджета соответствуют свои главные администраторы и администраторы бюджетных средств.

В доходной части бюджета функционируют главные администраторы и администраторы доходов бюджетов; в расходной части — главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств; в части источников финансирования дефицита бюджета — главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета.

В круг полномочий главных администраторов доходов бюджетов входит формирование перечня подведомственных им администраторов доходов бюджетов, прогнозирование доходов при составлении проекта бюджета, формирование отчетности о поступлениях в доходную часть бюджета. Перечень главных администраторов с указанием администрируемых ими доходов бюджетов формируется ежегодно применительно к конкретному бюджетному периоду и утверждается законом (решением) о бюджете.

Полномочиями администраторов доходов бюджетов являются начисление и учет платежей в бюджет, осуществление контроля за полнотой и своевременностью уплаты платежа, начисление пени и штрафов за несвоевременную и неполную уплату платежей, осуществление зачетов и возвратов излишне уплаченных и излишне взысканных платежей. В отличие от главного администратора администратор доходов бюджета непосредственно вступает в правоотношения с плательщиками. Крупнейшими администраторами доходов федерального бюджета выступают налоговые и таможенные органы. Главными администраторами доходов федерального бюджета являются федеральные органы государственной власти (государственные органы), а также иные субъекты публичного права. К примеру, главным администратором доходов федерального бюджета является Банк России, который администрирует доходы в виде штрафов, начисляемых коммерческим банкам за нарушения банковского законодательства и нормативных актов Банка России.

Главный администратор доходов бюджета может совмещать функции администратора. Например, ФНС России является главным администратором и одновременно администратором налоговых доходов федерального бюджета. Только ФНС России проводит особого рода проверки, которые не осуществляют территориальные налоговые органы, — проверки цен в сделках между взаимозависимыми лицами. По итогам данных проверок ФНС России вправе доначислить налоги, пени и привлечь к налоговой ответственности за неуплату налогов (начислить штрафы). Исполнение принятого решения также будет произведено ФНС России. Все перечисленные процедуры осуществляются ФНС России исключительно в рамках бюджетных полномочий администратора доходов бюджета (см. рис. 12 приложения 1).

Полномочиями главных распорядителей бюджетных средств являются формирование перечня распорядителей и получателей бюджетных средств, планирование бюджетных ассигнований, формирование отчетности по расходованию бюджетных средств. Перечень главных распорядителей бюджетных средств формируется финансовым органом ежегодно применительно к конкретному бюджетному периоду и утверждается законом (решением) о бюджете. Каждый главный распорядитель бюджетных средств ведет бюджетную роспись в своей части, а финансовый орган уже сводит бюджетные росписи главных распорядителей в одну общую, так называемую сводную, бюджетную роспись.

Бюджетная роспись представляет собой документ, в котором отражены суммы планируемых выплат и соответствующий им период в рамках текущего финансового года. Только лишь ориентируясь на закон (решение) о бюджете, невозможно исполнить бюджет, необходимо расписать выплаты в текущем финансовом году и спрогнозировать остаток бюджетных средств на едином счете бюджета. Для этого и необходимы такие документы, как бюджетная роспись и кассовый план. Последний составляется финансовым органом соответствующего публично-правового образования, а на федеральном уровне — Федеральным казначейством. Если в кассовом плане отражены и выплаты, и поступления, то в бюджетной росписи только выплаты.

Важнейшим бюджетным полномочием главных распорядителей является доведение до распорядителей и получателей бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств, которые представляют собой предельные объемы прав, выраженные в денежной форме, на заключение соглашений, контрактов и договоров, в соответствии с которыми у получателей возникают денежные обязательства, т. е. обязательства непосредственно осуществить выплату в пользу другой стороны соглашения, контракта или договора. Это означает, что цена договора, контракта или сумма, указанная в соглашении (к примеру, в соглашении о предоставлении межбюджетной субсидии), не может превышать лимиты бюджетных обязательств, доведенные главным распорядителем (распорядителем) на соответствующие цели. Лимиты бюджетных обязательств должны соответствовать показателям в бюджетных росписях, которые ведут главные распорядители, и показателям в бюджетных сметах получателей бюджетных средств.

Функцию главного распорядителя бюджетных средств могут выполнять не только органы государственной власти, органы местного самоуправления и органы управления государственными внебюджетными фондами, но и наиболее значимые учреждения науки, культуры, образования и здравоохранения. Например, главными распорядителями средств федерального бюджета выступают МГУ имени М. В. Ломоносова, Российская академия наук, Большой театр. В перечень главных распорядителей бюджетных средств могут быть включены государственные корпорации, государственные компании и публично-правовые компании.

Главные распорядители бюджетных средств непосредственно выплаты не осуществляют, они лишь доводят лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ассигнования до распорядителей и получателей бюджетных средств, которые и осуществляют выплаты средств из бюджетов (см. рис. 13 приложения 1).

Получателями бюджетных средств являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственными внебюджетными фондами, а также казенные учреждения. Все получатели бюджетных средств функционируют через единые счета бюджетов, производя выплаты средств из соответствующих бюджетов. Важнейшим полномочием получателя бюджетных средств является обеспечение целевого и результативного использования бюджетных средств. Производя выплату из бюджета, получатель бюджетных средств вправе осуществлять контроль за использованием целевых средств конечными получателями (организациями, в том числе бюджетными и автономными учреждениями, индивидуальными предпринимателями, физическими лицами — производителями товаров, работ, услуг). Цели и условия предоставления средств из бюджета, а также порядок контроля за использованием средств определяются в соглашениях (контрактах, договорах), заключаемых между получателем бюджетных средств, с одной стороны, и организацией, индивидуальным предпринимателем, физическим лицом — производителем товаров, работ, услуг, с другой стороны (см. рис. 14 приложения 1).

К полномочиям главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета относится формирование перечня администраторов источников финансирования дефицита бюджета, планирование поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета, формирование бюджетной отчетности в своей части. В отличие от доходной части, в которой учитываются только поступления, и расходной части, в которой учитываются только выплаты, в части источников финансирования дефицита бюджета имеют место и поступления, и выплаты, в силу чего главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета администрируют и поступления (поступления заемных средств (кредиты, займы), поступления от продажи акций, драгоценных камней и металлов, экономии с прошлых финансовых лет), и выплаты (погашение долговых обязательств, предоставление кредитов). Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета распределяют бюджетные ассигнования по подведомственным им администраторам и обеспечивают адресность и целевой характер бюджетных средств, выделяемых на погашение долговых обязательств.

Полномочием администраторов источников финансирования дефицита бюджета является осуществление контроля за полнотой и своевременностью поступлений источников финансирования дефицита бюджета и осуществление выплат по источникам финансирования дефицита бюджета. Как правило, главными администраторами и администраторами источников финансирования дефицита бюджета выступают финансовые органы публично-правовых образований, а также Федеральное казначейство, полномочием которого является управление свободными остатками денежных средств на едином счете федерального бюджета. Целью такого управления является сохранение и приумножение бюджетных средств путем их временного отвлечения с единого счета бюджета и вложения в различные финансовые активы. На сегодняшний день Федеральное казначейство располагает небольшим объемом финансовых инструментов для управления свободными остатками бюджетных средств — это предоставление краткосрочных бюджетных кредитов иным публично-правовым образованиям, размещение средств на банковских вкладах, осуществление операций репо[1].

Вопросы и задания для самоконтроля

  • 1. Раскройте понятие бюджетного процесса.
  • 2. Назовите доктринальные, т. е. не закрепленные нормативно, принципы бюджетного процесса.
  • 3. Что представляет собой стратегическое планирование и как оно воздействует на бюджетный процесс?
  • 4. Каков правовой статус получателя бюджетных средств?
  • 5. Раскройте содержание принципа единства казначейского исполнения бюджетов.
  • 6. Что такое бюджетная роспись? Кто ее составляет?
  • 7. Каково значение кассового плана в бюджетном процессе?
  • 8. Какова роль Федерального казначейства в бюджетном процессе на региональном и местном уровнях?
  • 9. Приведите примеры главных распорядителей бюджетных средств федерального бюджета, не являющихся федеральными органами государственной власти.
  • 10. Является ли Банк России получателем бюджетных средств федерального бюджета?

  • [1] Договором репо признается договор, по которому одна сторона (продавец по договору репо) обязуется в срок, установленный этим договором,передать в собственность другой стороне (покупателю по договору репо) ценные бумаги, а покупатель по договору репо обязуется принять ценные бумаги и уплатить за них определенную денежную сумму (первая часть договорарепо) и по которому покупатель по договору репо обязуется в срок, установленный этим договором, передать ценные бумаги в собственность продавцапо договору репо, а продавец по договору репо обязуется принять ценныебумаги и уплатить за них определенную денежную сумму (вторая часть договора репо).
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>