Полная версия

Главная arrow Право arrow Актуальные проблемы теории права: что и как регулирует право

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Процедурный механизм в правовом регулировании

Уже привычными стали сетования и простых граждан, и должностных лиц разного уровня на отсутствие механизма реализации тех или иных правовых норм, на то, что закон бездействует, потому что нет механизма его воплощения в жизнь. Что же это за таинственный механизм? О чем конкретно в данном случае должна идти речь?

Факторы, влияющие на процесс реализации правовых норм, весьма обширны и ряд из них был выше перечислен. Однако к механизму реализации должны быть отнесены, в первую очередь, внутренние механизмы самого права: так называемые «специально-юридические» механизмы. Основными здесь являются механизм юридического санкционирования (охранительный механизм), определяющий вид и меру правового принуждения, и процедурно-правовой механизм. Последний имеет сквозное значение для правовой системы. Он обеспечивает действие всех ее трех блоков: и регулятивного, и охранительного, и правотворческого.

Что же такое правовая (юридическая) процедура?

Наличие процедурных механизмов характерно для социально-нормативного регулирования вообще. Реализация практически всех разновидностей социальных норм нуждается в процедурах и соответствующих процедурных нормах. Ритуалы, церемониалы, иные обряды — все это виды процедур, связанные с социальной регуляцией. Вместе с тем процедурностъ (как и нормативность) нашла наиболее полное выражение в правовом регулировании, где существуют целые процедурные отрасли: гражданское процессуальное право, уголовно-процессуальное право и др. И в этом плане процедурно-правовой механизм выступает как неотъемлемая часть, как важнейший внутренний («специально-юридический») механизм системы правового регулирования.

Юридическая (правовая) процедура представляют собой систему, которая: а) ориентирована на достижение конкретного правового результата; 6) состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения и как деятельность внутренне структурирована правовыми отношениями; в) обладает моделью (программой) своего развития, предварительно установленной на нормативном или индивидуальном уровне; г) иерархически построена; д) постоянно находится в динамике, развитии; е) имеет служебный характер: выступает средством реализации основного, главного для нее правового отношения.

Принципиально важна для понимания юридической процедуры и механизма ее действия категория основного отношения. Последнее представляет собой правоотношение, ради которого процедура возникает и реализации которого служит. Основное правоотношение определяет природу юридической процедуры и ее разновидности. По признаку основного отношения процедуру в правовой системе можно разделить на материальную, процессуальную и правотворческую. Первые две разновидности относятся к правореализующим процедурам.

Для материальной процедуры в качестве основного выступает материальное регулятивное правоотношение, в котором осуществляется нормальное, позитивное поведение участников. Для процессуальной процедуры главным является материальное охранительное правоотношение (в нем реализуются меры правового принуждения), а для правотворческой — правоотношение, в рамках которого существует и реализуется специфическое юридическое «право на правотворчество» и которое имеет особое целевое назначение — формирование правовых норм.

С правотворческой процедурой складывается интересная, в какой-то мере даже парадоксальная ситуация. С одной стороны, правотворчество — это такая же регулируемая правом сфера деятельности, как и любая другая. В ней можно найти все атрибуты и компоненты правового регулирования: юридические нормы, регламентирующие правотворчество, процедуры и др. И в этом смысле подход к анализу правотворчества, предлагаемый Б. В. Дрейшевым, имеет под собой основу, автор прав в том, что «создание правовых норм неразрывно связано с правореализацией в рамках правотворческих отношений». (Дрейшев Б. В. Правотворчество и правовое регулирование // Правоведение. 1985. № 1.С. 36.)

Но, с другой стороны, не следует забывать и об относительности такого подхода. Ведь правотворчество — не просто регулируемая правом деятельность, а особый компонент системы правового регулирования, имеющий свою цель. Поэтому если проблему брать в целом, рассматривать в масштабе правовой системы, на первый план выдвигается содержательная и целевая специфика правотворчества, а не то обстоятельство, что и в нем можно найти акты реализации правовых норм.

Таким образом, если учитывать назначение правотворческого блока в правовой системе, содержательную сторону данной правовой сферы, то вполне очевидно, что правотворчество находится вне сферы правореализации. Между тем, если абстрагироваться от содержательной стороны правотворческой процедуры и иметь в виду сугубо процедурные механизмы, то ряд закономерностей, свойственных правореализующим процедурам, имеет значение и для правотворчества.

Реализуя правовые нормы, процедура работает с основным правоотношением в разных аспектах. Ее роль нужно оценивать с учетом того, что зарождение, жизнь и прекращение существования правоотношения связаны с действием различных элементов правовой нормы, и процедура может быть формой опосредования любого из них и соответственно — любого этапа в развитии правоотношения. Материальная процедура применительно к своему основному (регулятивному) отношению может быть средством: а) формирования юридико-фактической основы его возникновения; б) установления существования отношения; в) его непосредственной реализации; г) прекращения отношения. Процессуальная же процедура (процесс) имеет две цели: а) выявление (установление существования) охранительного правоотношения; б) его непосредственную реализацию.

Существенным признаком процедуры является наличие предварительно установленной модели (программы), в соответствии с которой она воплощается в жизнь, в реальное поведение субъектов. В общем плане эта модель представляет собой определенный порядок, последовательность в совершении действий, операций, т. е. своего рода алгоритм, реализация которого должна привести к желаемому результату.

От того, как построена модель процедуры, что она собой представляет, зависит и достижение намеченного результата.

Поэтому, например, не случайны парламентские дебаты по процедурным вопросам. С тем или иным вариантом построения процедуры не без оснований связывается результативность политического решения, соответствие достигнутого результата тем или иным политическим интересам. По этому поводу интересно высказался В. Выжутович: «В той или иной настойчиво предлагаемой (или столь же решительно отвергаемой) процедуре, как водяные знаки текущего момента, проступают соотношение политических сил, перипетии борьбы за власть, тайные или явные намерения участников этой борьбы. За каждой процедуройинтересы. Депутаты, призывающие коллег «покончить с саботажем и начать наконец-то работать», не могут не понимать этого. Страстные воззвания не топтаться на процедурных вопросах — лукавы. В них отчетливо сквозит заинтересованность, личная или групповая. Заинтересованность в определенном течении дел. А порядок течения дел обычно и предрешает их исход (подчеркнуто мной. — В. П.). (Выжутович В. Принципы и процедуры // Известия. 1990. 20 мая.)

Модели юридических процедур могут быть как нормативными (которые содержатся в процедурных нормах), так и индивидуальными (установленными правореализующим договором или иным индивидуальным юридическим актом), поэтому знание правил построения юридической процедуры, теоретических основ создания ее моделей необходимо и в процессе правотворческой деятельности, и в процессе правореализации.

Нормативную модель процедуры нельзя сводить ни к отдельной процедурной норме, ни к какой-либо группе процедурных норм. Невозможно ее отождествить и с той или иной фактической процедурой. Нормативная модель процедуры есть нормативный эталон, описание идеальной процедуры, т. е. описание того, какой должна быть фактическая процедура. Нормативная модель имеет информационную природу и представляет собой содержание целостной совокупности процедурных норм.

Каковы параметры и условия формирования надлежащих нормативных моделей процедуры? Здесь нужно обратить внимание на следующие моменты.

  • 1) Возникновение основных норм (осуществлению которых процедура служит) и процедурных норм должно быть синхронным. Создание нормативных моделей соответствующих процедур не может отставать во времени от тех норм и отношений, реализацию которых они призваны обеспечивать. Иное приведет к бездействию регулятивных или охранительных норм, к их омертвлению. На практике это требование означает, что законодатель должен своевременно позаботиться о разработке проекта соответствующего процедурного нормативно-правового акта (или процедурного раздела в нормативно-правовом акте) с тем, чтобы основные и процедурные нормы могли быть приняты одновременно, в пакете нормативных актов или в едином нормативном акте.
  • 2) В идеале процедурные нормы должны быть того же законодательного уровня, что и основные. Например, если нормы, которые процедура должна обеспечивать, закреплены законом, то и процедура должна быть установлена законом.
  • 3) Основные и процедурные нормы с точки зрения содержания должны быть согласованы, взаимоувязаны. Базой для такого согласования должно быть содержание основных норм: процедурные нормы увязываются с основными, а не наоборот.
  • 4) Процедурные нормы следует по возможности помещать в тех же нормативных актах, в которых содержатся их основные нормы, т. е. на реализацию которых процедурные нормы направлены.
  • 5) Процедурные нормы не должны касаться содержательной стороны основных норм, а тем более противоречить им. Удел процедуры — порядок реализации.
  • 6) Процедуры, регламентирующие порядок реализации вла- стеотношений, должны быть демократическими. Характер процедуры определяется, в первую очередь, характером основного правоотношения, зависит от того, что процедура реализует. Однако юридическая процедура имеет и свое собственное содержание.
  • 7) Правовые процедуры должны по возможности полнее обладать качествами многовариантности и диспозитивности, т. е. процедура должна предлагать различные варианты реализации основной нормы и предоставлять субъектам право самим выбирать порядок осуществления своих прав и обязанностей, а в ряде случаев — определить его в договоре. Прежде всего, это касается сферы гражданского оборота.
  • 8) Властные процедуры не должны быть бюрократическими. Бюрократической следует признать ту юридическую процедуру, которая (а) служит официально провозглашенной в нормативно-правовом акте цели, бюрократической по своему характеру, или (б) процедура, которая имеет социально полезную задачу, но построена таким образом, что работает не на эту задачу, а на самодовлеющие интересы бюрократической системы. Последняя разновидность бюрократических процедур отличается искусственной сложностью, излишне формализованной структурой.
  • 9) Юридическая процедура должна отвечать требованию доступности. Здесь имеется два аспекта. Первый — это доступность информационной модели процедуры, информации о порядке реализации тех или иных юридических норм. Второй аспект — это доступность реальных, фактических процедур, которая зависит от простоты порядка обращения в компетентный орган, надежности механизма «запуска» юридической процедуры. Практически этот вопрос означает то, какими условиями обставлено обращение к властной структуре, каковы юридические предпосылки реализации права на возбуждение процедуры и величина денежных расходов на нее.
  • 10) Нормативные модели процедуры должны отвечать требованию законности. Данное требование лежит в русле проблемы законности самого законодательства. Нормативная модель процедуры должна соответствовать нормативным актам большей юридической силы (законность «по вертикали») и не вмешиваться в содержание основных норм, не противоречить им (законность «по горизонтали»).
  • 11) Юридическая процедура должна обеспечивать необходимую для достижения правового результата степень детализации поведения и в то же время быть рациональной, отвечать требованию достаточности. Речь идет о том, что должна быть оптимальной степень регуляционного проникновения процедуры в поведенческую ткань. Негативные последствия будут иметь место и тогда, когда этот урегулированный слой будет слишком «тонок», и тогда, когда он будет слишком «толст».
  • 12) Особое значение для процедуры имеет качество надежности. В работе процедуры недопустимы сбои, она обязана с высокой степенью вероятности обеспечивать наступление результата, гарантировать достижение поставленной цели. Надежность системы часто связывают с ее простотой: чем проще система, тем она надежнее. Однако применительно к процедуре дело обстоит, скорее всего, наоборот. Надежность нормативной модели процедуры зависит от обеспеченности ее правовыми и иными гарантиями, от того, насколько в ней учтены внешние условия ее функционирования, но самый главный специфический фактор для этого параметра — отработанность нормативной модели.

В принципе любое нормативно-правовое предписание нуждается в «обкатке», в испытании временем. Но для нормативной модели процедуры этот момент имеет особое значение в силу того, что (а) в процессе правотворческой разработки процедуры более велика вероятность ошибки, поскольку в детальной регламентации поведения трудно предусмотреть все обстоятельства, (б) эти ошибки воспринимаются более болезненно, ибо рвется поведенческий алгоритм, приостанавливается процесс реализации основного отношения. Поэтому процедура требует, особенно на первых порах своего существования, пристального внимания со стороны законодателя, его быстрого реагирования на возможные срывы в работе ее нормативной модели.

13) Процедурно-правовая регламентация должно отвечать требованию последовательности. Последовательность в развитии содержания является наиболее характерной чертой и важнейшей особенностью всякой процедуры, в том числе и юридической. Последовательность является содержательным качеством процедуры, а применительно к ее нормативной модели означает наличие требования строгой регламентации очередности действий, определение того, что должно быть сделано вначале, а что — потом. От того, насколько правильно в процедуре выбрана последовательность осуществления действий, операций зависят ее совершенство, оптимальность, эффективность. Недостаточно четкая регламентация последовательности действий, а тем более отсутствие таковой приводят к нарушению чередования актов поведения в процессе фактической реализации процедурной модели.

При анализе такого свойства юридической процедуры, как последовательность, возникает вопрос: что еще должно быть отражено в процедурной форме кроме последовательности в актах поведения? В ответе на этот вопрос прежде всего нужно исходить из того обстоятельства, что процедурно-правовые нормы — это юридические нормы. Как и любые юридические нормы, они регулируют поведение, имеют дело с поведением людей, а следовательно, со всеми теми моментами, которые присущи правовому регулированию вообще. Поэтому в данном случае нужно как ориентироваться на общие закономерности правового регулирования, так и учитывать специфику процедурной регламентации.

Нормативная модель процедуры должна определять:

  • а) целевое назначение процедуры; б) тип основных отношений; в) круг лиц, участвующих в процедуре, поскольку для реализации основного отношения могут понадобиться дополнительные субъекты помимо тех, что участвуют в основном правоотношении; г) акты поведения, которые могут и должны совершить участники процедуры; д) последовательность совершения актов поведения; е) сроки (время) и место осуществления как отдельных процедурных действий, так и процедуры в целом; ж) правовые средства, обеспечивающие функционирование процедуры.
  • 14) Процедура, выполняя в правовой системе роль гаранта, сама нуждается в средствах обеспечения: юридических, материальных, организационных и др. Одним из главных требований, предъявляемых к нормативной модели юридической процедуры, является ее обеспеченность правовыми средствами.

Правовые средства обеспечения нормального функционирования процедуры разнообразны. Их можно разделить на меры правового принуждения (правовые санкции) и специфические меры процедурной «самозащиты». Последние охватывают такие юридические последствия игнорирования предписаний процедурных норм, как недостижение правового результата: у нарушителя, например, не возникает необходимого ему субъективного права или он не может реализовать то право, которое у него имеется.

В каких случаях правовую норму нужно «оснащать» процедурным механизмом? На наш взгляд, в сфере реализации права имеются три основания для использования процедурных форм.

Во-первых, для регламентации процесса правового принуждения, осуществляемого в рамках охранительных правоотношений. Отсутствие процедурного обеспечения этих отношений чревато опасностью, с одной стороны, нарушения законности, существенного ущемления прав граждан, а с другой — бездействия санкций. О. Э. Лейст справедливо пишет: «Порядок (процесс, процедура) реализации ряда санкций требует детального нормативного регулирования, без которого многие правоограничения, определенные санкцией, практически не осуществимы». (Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М. 1981. С. 98—99.) Процедурное обеспечение в данном случае осуществляется на основе процессуальной процедуры (юридического процесса).

Во-вторых, для процедурного опосредования тех регулятивных норм, которые вообще не могут быть реализованы без помощи надлежащей процедуры. Такие регулятивные нормы имеются почти во всех материальных отраслях права (за исключением уголовного) Сюда входят случаи как регламентации позитивного применения права, так и процедурной реализации правовых норм в ординарных формах, без правоприменения. Здесь речь идет уже о материально-правовой процедуре.

В-третьих, для оптимизации процесса реализации регулятивных норм. Последние в данном случае могут, в принципе, обойтись и без процедуры, однако процедурные нормы призваны здесь установить наиболее эффективный для достижения правового результата вариант поведения участников регулятивного правоотношения. В этом качестве возможности процедуры весьма велики. Но не безграничны Материальнопроцедурные формы должны развиваться в разумных пределах. Процедура — сильнодействующее правовое средство. Чрезмерное увлечение им способно привести к излишней зарегламентированное™ социальной сферы: сокращению вариантов позитивного, правомерного поведения, снижению оперативности в деятельности государственных органов, перегруженности системы законодательства нормативным материалом и т. д. Существование объемных и сложных процедурных форм оправдано в процессуальных отраслях: ошибки в выявлении и реализации охранительных правоотношений грозят человеку и обществу большими бедами, и в процессуальной сфере внимание уделяется в первую очередь надежности процедуры в свете требований законности, а затем уже — затратам процессуальных средств. При формировании же материальноправовых процедур следует в равной степени учитывать все аспекты процедурного регулирования, в частности возможность наступления отмеченных выше негативных последствий.

Изложенное позволяет сделать вывод, что процедурный механизм в праве — это и есть тот самый механизм реализации закона, об отсутствии которого так часто говорят. Ибо юридическая процедура призвана последовательно, шаг за шагом определить поведенческие акты управомоченного и обязанных ему лиц на пути к достижению объекта интереса. Процедурная форма детально регламентирует: к кому, в какие сроки, каким образом должен обратиться управомоченный за реализацией своего права, как и в каком порядке он может защитить его от нарушения и т. д. Последовательная реализация процедурного алгоритма должна неизбежно приводить к наступлению желаемого результата.

Процедурных норм в нашей системе права не так уж мало. Высказываются даже предположения, что они составляют более половины всего нормативного материала. Во всяком случае, те статьи нормативно-правовых актов или нормативные акты в целом, название которых начинается словом «Порядок...», являются процедурными. Процедурные нормы содержатся и в других нормативных юридических актах. Тогда почему возникают проблемы с процедурным механизмом? Одна из причин кроется в неравномерном распределении процедурных норм в системе права. Относительно управленческих процедур в литературе отмечается, что «в них много пробелов и в то же время мелочной необоснованной регламентации». (См.. Управленческие процедуры / Отв. ред. — Б. М. Лазарев. М., 1988. С. 3.) То же самое можно сказать и о состоянии процедурно-правового регулирования в целом.

Другая причина, более важная — неудовлетворительное качественное состояние процедур в праве. В их совершенствовании следует учитывать требования, предъявляемые к моделям надлежащих правовых процедур.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>