Правовые основы расходов и доходов бюджета

В публичных финансах реализуется принцип приоритетности публичных расходов над публичными доходами, в силу чего расходы определяют доходы государства. Государство (публично-правовое образование) зачастую не может сократить расходы, основываясь на недостаточности доходов для их удовлетворения, поскольку в таком случае будет поставлено под угрозу выполнение публичных задач и функций государства (социальных, оборонных и пр.). Государство обладает инструментами, позволяющими покрыть дефицит бюджета: от прямого изъятия собственности (через установление новых налогов или повышение их ставок, национализации) до рыночных механизмов (через продажу государственной собственности, ее возмездного использования и т. д.).

Публичные потребности и затраты, необходимые для их удовлетворения, определяют существование публичных расходов. Публичные расходы теснейшим образом связаны с функциями государства, и единственным объективным критерием для введения новых публичных расходов может быть только их соответствие публичным функциям.

Основная часть публичных расходов осуществляется через бюджет, но некоторое количество публичных затрат покрывается за счет децентрализованных фондов денежных средств. БК РФ так определяет расходы бюджета — это выплачиваемые из бюджета денежные средства.

Расходы всех бюджетов бюджетной системы РФ согласно ст. 21 БК РФ распределяются по следующим разделам:

  • — общегосударственные вопросы;
  • — национальная оборона;
  • — национальная безопасность и правоохранительная деятельность;
  • — национальная экономика;
  • — жилищно-коммунальное хозяйство;
  • — образование;
  • — культура, кинематография;
  • — здравоохранение;
  • — социальная политика;
  • — физическая культура и спорт;
  • — средства массовой информации;
  • — обслуживание государственного и муниципального долга;
  • — межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований.

В рамках каждого раздела выделяются подразделы, т. е. происходит детализация расходов бюджета.

Приведенная классификация расходов построена по функциональному признаку, т. е. расходы соотнесены с публичными потребностями. Функциональная классификация расходов является первой из известных классификаций расходов бюджета.

БК РФ содержит понятие расходного обязательства, под которым понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. То есть расходование средств бюджета может быть произведено только после возникновения у соответствующего публично-правового образования обязательства.

Принадлежность расходного обязательства устанавливается исходя из того, органом власти какого уровня был принят акт или заключен контракт, установивший конкретное расходное обязательство. Расходные обязательства не передаются, не допускается установление одного расходного обязательства одновременно несколькими публично-правовыми образованиями. Каждое расходное обязательство должно принадлежать только одному публично-правовому образованию и исполняется им самостоятельно.

Разграничение полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установлено Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Этим же Законом установлено, что полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ могут передаваться субъектам РФ для их осуществления на основании федеральных законов. Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами.

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы осуществляется в соответствии с принадлежностью расходного обязательства публично-правовому образованию.

Расходы средств бюджета осуществляются в форме бюджетных ассигнований, под которыми понимаются предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

Понятие доходов бюджетов сформулировано в БК РФ — это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

Во-первых, доходы бюджета рассматриваются как денежные (бюджетные) средства, т. е. как материальная категория, что прямо указывается в легальном понятии доходов. В материальном аспекте доходы бюджета рассматриваются в большинстве норм бюджетного права.

Во-вторых, доходы бюджета — это не просто бюджетные средства, а бюджетные средства, которые имеют определенную направленность, вектор движения, а именно бюджет. Доходы бюджеты — это денежные средства, поступающие в бюджет. Следует уточнить, что в процессе формирования доходов бюджета имеет место и обратный поток: в случае возврата излишне уплаченных или излишне взысканных доходов, а также средств, ошибочно зачисленных в доходы бюджета. Внешне возврат доходов имеет сходство с расходованием бюджетных средств. Но включение данных сумм в состав расходов бюджета не соответствовало бы их предназначению, искажало бы бюджетные показатели. В связи с этим денежные средства, возвращаемые из бюджета их плательщикам, также включаются в понятие доходов.

Понятие «доходы бюджета» необходимо отличать от понятия «государственные и муниципальные доходы» или публичные доходы. Последнее шире и включает в себя помимо доходов бюджета доходы государственных и муниципальных учреждений, предприятий и организаций. Понятие «государственные доходы» более объемное, чем понятие «доходы федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ», хотя последние и составляют основную часть государственных доходов

Указанное понимание доходов бюджета позволяет анализировать ту часть государственных и муниципальных доходов, которая поступает в бюджеты (в отличие, например, от доходов государственных внебюджетных фондов, доходов государственных и муниципальных унитарных предприятий).

Под классификацией доходов понимается группировка доходов всех уровней бюджетов бюджетной системы РФ, которая основывается на законодательных актах РФ, определяющих источники формирования доходов, всех бюджетов бюджетной системы РФ (рис. 4.3).

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством РФ, законодательством о налогах и сборах, таможенным законодательством и законодательством об иных обязательных платежах. Это положение БК РФ означает, что размер, порядок и сроки уплаты обязательных платежей, устанавливается не нормами бюджетного права, а нормами иных отраслей права.

Классификация доходов бюджетов

Рис. 4.3. Классификация доходов бюджетов

БК РФ определяет, что денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы РФ с момента их зачисления на единый счет этого бюджета. Полагаю необходимым обратить внимание, что согласно нормам НК РФ обязанность по уплате налога считается исполненной с момента предъявления в банк поручения на перечисление в бюджетную систему РФ на соответствующий счет Казначейства России денежных средств со счета налогоплательщика в банке при наличии на нем достаточного денежного остатка на день платежа. Это один из самых распространенных способов исполнения налоговой обязанности. Данный пример позволяет четко разграничить сферы действия налогового и бюджетного права: до момента исполнения налоговой обязанности работают нормы законодательства о налогах и сборах, а после зачисления денежных средств на единый счет бюджета — нормы БК РФ.

По источнику поступления дохода выделяют внешние и внутренние доходы.

БК РФ определяет понятие собственных доходов бюджета, т. е. доходов, которые закреплены на постоянной основе за соответствующими бюджетами законодательством РФ.

К собственным доходам бюджетов относятся:

  • — налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах;
  • — неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований;
  • — доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.

В состав налоговых доходов бюджетов включены доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, от региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним. Представляется, что такое определение налоговых доходов содержит некоторые неточности. Для правильной классификации бюджетных доходов важно определить основание классификации: является ли им источник правового регулирования, закрепляющий обязанность по уплате соответствующего платежа, или правовая природа такого платежа.

По утверждению некоторых ученых, в основе налоговых доходов лежит налоговый метод образования публичных доходов, опирающийся на налоги, а не источник правового регулирования платежа (нормативный правовой акт).

Если в основу классификации налоговых доходов положить метод образования дохода, тогда к налоговым доходам должны быть отнесены также проценты, уплачиваемые налогоплательщиком в связи изменением сроков уплаты налогов или сборов (предоставление отсрочки (рассрочки), инвестиционного налогового кредита), реструктуризации задолженности по налогам и сборам.

Если в качестве классификационного основания использовать источник правового регулирования, тогда штраф, уплаченный за несвоевременную подачу налоговой декларации в соответствии с НК РФ, будет являться налоговым доходом, а штраф, уплаченный за то же правонарушение, но в соответствии с КоАП РФ, — неналоговым доходом.

Объемы поступлений от налоговых доходов могут прогнозироваться в доходной части бюджетов, поскольку они имеют систематический характер, законом определяются конкретные ставки и сроки уплаты налогов.

Неналоговые доходы бюджетов могут иметь добровольный и принудительный характер. Неналоговые доходы отличаются от налоговых «субъектным составом, содержанием прав и обязанностей участников финансовых правоотношений, складывающихся в связи с уплатой и перечислением в бюджет неналоговых доходов». Правовое регулирование неналоговых доходов бюджетов всех уровней Российской Федерации осуществляется целым комплексом нормативных правовых актов. Естественно, они представляют различные отрасли права, разные уровни правового регулирования.

Объединение средств бюджетов, не являющихся налоговыми платежами, в единую группу неналоговых доходов представляется весьма условным и не учитывает специфики их происхождения и способов приобретения государством. К неналоговым доходам бюджетов относятся доходы от использования государственного и муниципального имущества; доходы от продажи этого имущества; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями; средства, полученные в результате применения мер ответственности; средства самообложения граждан и некоторые другие доходы (ст. 41 БК РФ).

К безвозмездным поступлениям относятся: дотации и субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии); субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ; иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ; безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Среди доходов федерального бюджета БК РФ выделяет такую группу доходов, как нефтегазовые доходы. Выделение данной группы доходов обусловлено наличием специальных правил относительно использования таких доходов. Нефтегазовые доходы федерального бюджета используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования Фонда национального благосостояния.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >