Виды административного процесса

В структуре же административного процесса в зависимости от его места, назначения в механизме административно-правового регулирования и административно-правовой защиты, а также от субъектов, его организующих и осуществляющих, следует выделять два вида такого процесса:

  • 1) исполнительный административный процесс, осуществляемый в сфере административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности Российского государства органами и должностными лицами публичной администрации, иными административно-публичными органами в целях первичного полного или частичного разрешения подведомственных им административных дел;
  • 2) судебный административный процесс, осуществляемый в сфере административно-охранительной деятельности Российского государства судами (судьями) в рамках рассмотрения судебноадминистративных дел, в целях продолжения и завершения разрешения административных дел, возбужденных либо возбужденных и частично или полностью разрешенных органами и должностными лицами публичной администрации, иными административно-публичными органами, либо в целях проверки законности принятых указанными органами, должностными лицами по рассмотренным ими административным делам решений (правовых актов), совершенных ими в рамках этих дел действий (бездействия).

В связи с предложенной выше концепцией понимания юридического процесса в целом и административного процесса как одного из его видов нельзя согласиться с узкой, судебной и юрисдикционной интерпретацией данного процесса.

Критика узкого понимания юридического, в том числе административного процесса

Существующий в российской правовой науке, в том числе в науке административного права, подход, согласно которому, юридический процесс вообще сводится только к судопроизводству, а административный процесс, в частности, только к административному судопроизводству, по нашему мнению, является необоснованным. Сторонники данного подхода на протяжении многих десятилетий так и не смогли привести внятную и исчерпывающую аргументацию занимаемой ими позиции. Ссылки на сложившуюся традиционность в понимании юридического процесса как деятельности по разрешению споров судами, как судопроизводства не убедительны в связи со следующим.

Во-первых, не понятно, из чего следует убежденность в том, что юридический процесс всегда связан с разрешением юридического спора, конфликта, рассмотрением дела о привлечении к юридической ответственности, что он возникает только по поводу спора, конфликта или совершенного правонарушения и почему такой процесс отсутствует при разрешении правоприменителем бесспорных юридических дел. При этом не принимается во внимание тот факт, что и судом в рамках судебного процесса, судопроизводства разрешается масса бесспорных дел, в которых в некоторых случаях участвует вообще только одна сторона-заявитель, а также дел, не связанных с совершенными правонарушениями. К таким делам относятся, в частности, дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, дела об установлении кадастровой стоимости недвижимого имущества.

Соответственно, если рассмотрение судом бесспорных, неконфликтных дел является юридическим процессом, то почему рассмотрение бесспорных, неконфликтных дел административно-публичными органами нельзя признать таковым? Почему, например, не признается юридическим процессом деятельность административно-публичных органов по разрешению административных дел о предоставлении лицензий и иных специальных разрешений, о государственной регистрации лиц, прав, объектов? Никакого аргументированного ответа на обозначенные вопросы сторонники судебного понимания юридического, и в том числе административного, процесса не дают.

Во-вторых, представители рассматриваемой позиции не приводят доводы о том, чем принципиально, кроме особенностей процедуры, отличается деятельность судов по рассмотрению судебных дел от деятельности административно-публичных органов по рассмотрению административных дел. По нашему мнению, такие принципиальные, базовые отличия отсутствуют. В самом деле, как судебный, так и внесудебный процесс представляют собой властную правоприменительную деятельность по разрешению индивидуальных юридических дел, которая осуществляется в рамках замкнутого цикла последовательно совершаемых действий и принимаемых решений — производства по делу, завершаемого принятием итогового решения — индивидуального правового акта. В числе обладающих указанными признаками юридического процесса административных производств можно назвать лицензионно-разрешительные, регистрационные производства, производства по делам, разрешаемым антимонопольными органами, и, конечно, производство по делам об административных правонарушениях.

Более того, многие административные производства, как и судопроизводство, характеризуются наличием и разрешением в их рамках юридических споров, хотя, как указывалось выше, существование спора не является обязательным признаком юридического процесса. К таким производствам относятся, например производство по разрешению административных жалоб, производство по рассмотрению в досудебном порядке споров, связанных с установлением и (или) применением регулируемых цен (тарифов), производство по делам об административных правонарушениях (в части обжалования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях).

Данные административные производства обладают высокой степенью процессуализации (сложностью и детализацией юридических процедур), мало чем уступающей судопроизводству. Ярким примером в данном случае служит производство по делам об административных правонарушениях, которое осуществляется по одним и тем же правилам, в одном и том же порядке как судами, так и административно-публичными органами. Сложными по составу участников и процедурной регламентации являются производства по разрешению административных дел, в том числе споров, с антимонопольными органами.

В-третьих, сужая сферу юридического процесса только рамками судопроизводства, сторонники рассматриваемого подхода упускают из вида издавна сложившееся в юридической науке и в законодательстве и существующее в настоящее время широкое понимание юридического процесса применительно к такой его разновидности, как уголовный процесс. Как известно, в структуре данного процесса имеется досудебное уголовное производство, осуществляемое не судом, а другими государственными органами, в том числе органами исполнительной власти, производящими дознание и предварительное следствие по уголовным делам. При этом данное досудебное производство, которое может завершиться до передачи уголовного дела в суд, всегда признавалось и признается в настоящее время составной частью уголовного, а значит и юридического процесса.

Спрашивается, почему же нельзя признать составной частью административного процесса деятельность административно-публичного органа по разрешению административного дела, которое затем в обязательном порядке (например, в случае передачи дела об административном правонарушении, подведомственного суду) или в порядке обжалования вынесенного по нему решения поступает на рассмотрение в компетентный суд, по существу продолжающий и завершающий процесс разрешения данного дела, возбужденного и частично или полностью разрешенного указанным органом.

Обозначенные выше резонные вопросы, остающиеся без ответа, свидетельствуют о безосновательности концепции узкого, т. е. судебного, понимания юридического процесса вообще и административного процесса, в том числе.

В продолжение критики рассматриваемого подхода к узкому пониманию юридического, в том числе административного, процесса представляется необходимым обратить внимание на еще одну весьма дискуссионную посылку сторонников данного подхода. Отрицая принадлежность внесудебной деятельности административно-публичных органов по разрешению административных дел к юридическому, а именно административному процессу в форме административного производства, они предлагают рассматривать данную деятельность в качестве некой административной процедуры. Иными словами, разрешение административных дел судами, по их мнению, представляет собой административный процесс, а разрешение административных дел административно-публичными органами — административно-материальную (организационную, техническую) процедуру[1].

Данный подход непосредственно основан на рассмотренной позиции узкого, исключительно судебного понимания юридического и в том числе административного процесса, научная и практическая несостоятельность которого была нами выше показана. При этом деятельность административно-публичных органов по разрешению административных дел квалифицируется в качестве административной процедуры организационно-технического характера.

Во-первых, не понятно, почему внесудебная деятельность по разрешению административных дел именуется именно термином «процедура», обозначающим установленный порядок, последовательность, срочность совершения каких-либо юридически значимых действий и принятия юридически значимых решений. Судебный процесс, так же как и внесудебная деятельность по разрешению административных дел, осуществляется в рамках определенных юридических процедур. Процедурность присутствует во всех видах правоприменительного процесса и не является только атрибутом административного правоприменения. Во-вторых, не аргументируется, почему процедура разрешения внесудебными органами административных дел является материально-правовой, организационной, а не процессуально-правовой, в то время, как процедура административного судопроизводства всегда процессуально-правовая.

С учетом изложенного полагаем более приемлемым и обоснованным рассматривать административный процесс в качестве комплексной категории, рамками которой охватываются как досудебная исполнительная деятельность административно-публичных органов по разрешению административных дел, так и деятельность судов по разрешению вытекающих из данных дел судебно-административных дел. Именно на основе такого подхода и будет построен далее материал настоящего учебника.

  • [1] См, например: Новиков А. В. Административно-процессуальная форма: научные и правовые реалии // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 75—76; Старостин С. А. О предмете административного процесса как самостоятельнойотрасли отечественного права // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сборник статей по материалам ежегоднойнаучно-практической конференции (Сорокинские чтения). Ч. 1 СПб, 2017. С. 95;Аврутин Ю. Е. Избранные труды. СПб. 2017. С. 617.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >