ОПЫТ СТРУКТУРНОЙ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В СУБЪЕКТАХ РФ

Расширение практики государственно-частного партнерства

Из многих участников инвестиционной деятельности в регионах особого внимания заслуживает партнерство государственных структур с частным бизнесом по реализации инвестиционных проектов в социально значимых сферах (ГЧП-проекты). В практике российских регионов апробированы и перспективны для использования при реализации инвестиционной стратегии:

• 1) инвестиционные соглашения, в т. ч. применяемые при реализации проектов региональных инвестиционных агентств (фондов) в партнерстве с частными компаниями. Проекты характеризуются участием в комплексном развитии территорий и активизацией частного бизнеса при сотрудничестве с Инвестиционным фондом Российской Федерации;
• 2) соглашения, позволяющие по опыту Москвы и Санкт-Петербурга реализовать в регионах инфраструктурные проекты с финансированием из внебюджетных источников (очистные сооружения, предприятия по переработке твердых бытовых отходов — мусоросортировочных и мусороперерабатывающих комплексов и др.);
• 3) концессионные соглашения. Для использования этой модели органы исполнительной власти региона активизируют работу с перспективными инвесторами и финансирующими (предоставляющими заемные средства) организациями. Концессионные проекты должны предусматривать распределение рисков между сторонами концессионного соглашения и обеспечивать финансирующим организациям надежные источники возврата инвестиций, в т. ч. за счет законодательно закрепленных механизмов фиксации тарифов на долгосрочный период и (или) платы за доступность. Исходя из накопленного в других субъектах Российской Федерации опыта, перспективными будут объекты транспортной, энергетической, коммунальной и социальной (здравоохранение и образование) инфраструктуры;
• 4) комплексные гражданско-правовые соглашения (неконцессионные модели) применяются в регионах редко, т. к. требуют совершенствования действующего законодательства. Данный вид партнерства может использоваться в регионах в проектах по развитию коммунальной инфраструктуры, водоснабжения и водоотведения, объектов электроснабжения, социальной инфраструктуры, а также при создании и эксплуатации индустриальных парков, промышленных площадок, при освоении земельных участков под строительство жилья и социальных объектов.

На внедрение неконцессионных форм ГЧП-проектов направлен Федеральный закон «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». Реализация ГЧП-проектов предполагает активное участие муниципальных образований, учет их интересов и особенностей развития. Наиболее приемлемая форма и структура проекта ГЧП будет определяться исходя из особенностей реализации каждого конкретного проекта, наличия рисков и возможностей их снижения. Результатом должны стать расширение частных инвестиций в сферы, традиционно финансировавшиеся преимущественно за счет бюджетных средств, общее повышение эффективности использования имеющихся земельных ресурсов и имущества.

Отдельного внимания заслуживает изучение важнейшей задачи — поиска финансирования проектов ГЧП. Автором из Финансового университета при Правительстве РФ М. В. Шульгиной изучены актуальные вопросы финансирования проектов государственно-частного партнерства, мы ознакомимся с опубликованными результатами исследования^[1]. Как правило, ГЧП-проекты требуют значительного вложения средств. В связи с этим специально создаваемая компания (проектная компания) для сопровождения проекта занимается мобилизацией всех возможных средств из доступных источников.

Поскольку ГЧП-проекты имеют социально значимую направленность, государство стремится снизить риски предпринимателей. Для достижения такого результата применяют комплекс мер:

• 1) прямая государственная поддержка: субсидирование капитальных затрат; фиксированные платежи за доступность; предоставление реальных активов; гарантии государства: минимального уровня доходности, доходности на акционерный капитал, гарантии по облигационным займам и др.;
• 2) косвенная государственная поддержка: ограничение конкуренции; запрет изменений в законодательстве; налоговые льготы.

По условиям партнерства М. В. Шульгина особое внимание направляет на проектное финансирование, «поскольку государственно-частное партнерство предполагает участие в финансировании и разделении рисков обеих сторон контракта. На сегодняшний день спектр инструментов финансирования проектов государственно-частного партнерства достаточно широк. Главенствующее место среди всех других схем занимает проектное финансирование».

Главные черты проектного финансирования (оказывают влияние на реализацию ГЧП проекта) являются следующие:

• 1) для реализации проекта создается специальная проектная компания. Чаще всего она занимается привлечением средств в виде займов и т. п.;
• 2) привлекаются кредиты на значительные сроки;
• 3) риски распределены между всеми участниками проекта;
• 4) основной источник возврата средств — денежный поток, генерируемый самим проектом;
• 5) заимствованные средства составляют до 90% стоимости всего проекта.

Существуют различные источники финансирования ГЧП-про- ектов, однако некоторые из них могут быть использованы лишь на определенном этапе проекта, в то время как другие служат основой для начала работ. В российских регионах структуру источников можно представить следующим образом:

• 1. К внутренним источникам относят: полученную прибыль и формируемые из нее фонды; амортизационные отчисления; страховые возмещения; земельные участки; основные фонды и др.
• 2. Состав и размер привлекаемых средств может зависеть от направленности проекта, объемов предстоящих работ и затрат и других факторов.

Часть средств включается в состав собственного капитала проектной компании. Это могут быть акционерный капитал; средства учредителей; государственные субсидии; средства, выделяемые в рамках федеральных целевых программ, и др.

Остальные источники финансирования привлекаются как заемные: банковские займы; займы, предоставляемые небанковскими организациями; облигационные займы; государственные займы; коммерческие кредиты; лизинг и др.

Основные формы участия коммерческих банков в проектах такие:

• 1) предоставление заемного финансирования (ссуда);
• 2) долевое финансирование (акционер проектной компании);
• 3) андеррайтинг облигаций (инфраструктурных или проектных);
• 4) в качестве представителя частного бизнеса с собственным

проектом;

• 5) выдача банковских гарантий;
• 6) осуществление финансового консультирования.

Самыми распространенными формами участия банков в проектах ГЧП в России выступают кредитование, акционерный капитал и финансовое консультирование. Финансовое консультирование, поскольку не требует вложений средств, кроме как в человеческий капитал для создания квалифицированной команды, является для банков наиболее предпочтительным вариантом участия в ГЧП. Перспективным направлением развития специалисты определяют выпуск облигационных займов. Отдельное внимание хотелось бы обратить на все еще недостаточно развитую, но эффективную форму привлечения источников — лизинг, и некоторые возможности привлечения средств, практически не используемые в настоящее время в российских регионах.

Лизинг — предоставление лизингодателем материальных ценностей лизингополучателю в аренду на разные сроки без перехода прав собственности. Лизингополучателем может выступать государство, частный бизнес или проектная компания. При этом в случае использования финансового лизинга по окончании срока аренды лизингополучатель имеет право выкупить объект лизинга по остаточной стоимости. При использовании операционного лизинга лизингополучатель не намерен приобретать арендованное имущество. Использование лизинга вместо кредита на покупку оборудования позволяет сократить ежемесячные платежи, а также уплачивать меньший размер налогов за счет отсутствия на балансе компании имущества, с которого уплачивается налог.

Средства могут быть привлечены от международных финансовых организаций. Однако данной возможностью может воспользоваться лишь небольшое число российских компаний в силу ограничений по отраслям реализации проектов. Дополнительные сложности привлечения финансирования из иностранных и международных институтов возникли в РФ после обострения ситуации в Украине в 2014 году.

Еще одним институтом заимствования по проектам ГЧП можно выделить инфраструктурные инвестиционные фонды. В России такие организации не получили должного распространения, и российские компании не могут им воспользоваться.

Неиспользуемым в РФ механизмом также являются инфраструктурные депозиты. В рамках этого источника средства размещаются на депозитах под гарантии государства для вложения в ГЧП-проекты в сфере дорожного строительства, жилищно-коммунального хозяйства и пр. Можно предположить, что механизм инфраструктурного депозита станет широко практикуемым в регионах России.

Подводя итог, автор Шульгина отмечает, что «в рамках ГЧП реализуются инфраструктурные региональные проекты, в них объемы требуемого финансирования, как правило, достигают значительных размеров.

Помимо внутренних источников проекта, главным из которых выступает получаемая прибыль, требуются дополнительные источники привлечения капитала — долевого, долгового и иного финансирования. На различных этапах могут преобладать определенные виды источников. Так, на начальном этапе — строительство, необходимо привлечь крупных инвесторов и кредиторов. Основной формой привлечения ресурсов выступает кредитование. В случае привлечения заемного капитала важную роль играют государственные гарантии, являющиеся качественным обеспечением для получения ссуд. Основными кредиторами проектов в РФ являются коммерческие банки и Внешэкономбанк. К сожалению, не все возможные источники доступны либо полностью используются российскими компаниями в силу неразвитости в РФ либо закрытости.

В дальнейшем в ходе реализации проекта, как правило, уже не требуется привлечения средств, и проект может существовать за счет внутренних источников.

Важное место в процессе финансирования занимает государство: оно и предоставляет средства для осуществления проекта, и осуществляет косвенную поддержку проекта, и предоставляет возможности привлечь большее количество дополнительных источников через систему гарантий».

Для успешного осуществления ГЧП-проектов необходимо тщательно выбирать источники финансирования, проводя подробный финансовый анализ как компании, предоставляющей средства, так и собственных возможностей отвечать по своим обязательствам, а также эффективно сочетать различные виды и направления финансирования на каждом этапе реализации.

Автор более углубленно рассмотрела финансирование проектов ГЧП по видам (статьям) расходов и источникам финансирования. «Источники финансирования проекта ГЧП следующие:

• • затраты на предпроектный этап (помимо разработки проектно-сметной документации, также включают разработку финансовой, инвестиционной и контрактной документации; относятся к рисковым безвозвратным издержкам);
• • затраты на реализацию проекта, которые включают:
• ? капитальные затраты (осуществляются за счет средств частных инвесторов с возможным софинансированием из бюджета);
• ? текущие затраты (включают затраты на эксплуатацию и содержание инфраструктурного объекта, покрываются за счет средств бюджета либо выручки от оказания услуг)».

Затраты на предпроектный этап включают комплекс затрат на выполнение работ по первичному отбору, оценке, разработке полной проектной документации, привлечению инвесторов и проведению конкурсных процедур по проекту ГЧП. Сумма данных затрат может составлять 10% и более от общего объема финансирования проекта ГЧП.

Главной особенностью затрат на предпроектном этапе является их рисковый характер в связи с необходимостью проведения подробной оценки и проработки проектов, а также комплекса мероприятий по взаимодействию с потенциальными инвесторами и органами государственной власти и местного самоуправления до финального решения о реализации инвестиционного проекта.

Финансирование предпроектных работ из бюджета позволяет стимулировать спрос со стороны частных инвесторов на проекты ГЧП в регионе и получить такие последствия:

• • привлечь дополнительных участников конкурсных процедур, улучшая предложения по условиям соглашения о ГЧП для публичного партнера;
• • сократить сроки и повысить вероятность привлечения внебюджетного финансирования в проект ГЧП, в т. ч. в инвестиционные проекты со сложной структурой реализации;
• • повысить приоритетность политики в сфере ГЧП и общую эффективность управления проектами ГЧП в регионе. Капитальные затраты направлены на проектирование,

строительство, реконструкцию или модернизацию объекта инфраструктуры и осуществляются преимущественно за счет средств частных инвесторов. В случае софинансирования капитальных затрат рекомендуемая доля бюджетных средств должна составлять порядка 70% (может быть компенсирована после ввода объекта в эксплуатацию). Финансирование капитальных затрат по проектам ГЧП может осуществляться различными способами, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации:

• долевое финансирование, включая собственные средства

частного инвестора и средства Фонда национального благосостояния;

• • долговое финансирование:
  • ? облигационный займ, включая средства пенсионных фондов, привлекаемые посредством выпуска ипотечных, корпоративных и концессионных облигаций, кредиты российских и международных финансовых институтов (ВЭБ, ЕБРР и др.), в т. ч. с использованием инструментов проектного финансирования;
  • ? кредитование государственных и коммерческих банков;
• • получение гранта международных финансовых институтов.

Текущие затраты по проектам ГЧП включают эксплуатацию

и управление инфраструктурным объектом и покрываются в зависимости от доходной модели за счет потребителей услуг данного объекта либо средств бюджета. В целях повышения инвестиционной привлекательности проекта ГЧП часть текущих затрат может быть субсидирована как гарантия минимальной загрузки объекта.

Источники финансирования проекта ГЧП определяются по согласованию сторон проекта ГЧП. Создаваемая при этом специализированная проектная компания (СПК) аккумулирует финансовые ресурсы, приобретает определенные права собственности или обязательства по проекту.

Основная цель создания СПК — аккумулирование активов, обязательств и рисков частной стороны по проекту. СПК также служит инструментом для защиты активов и обеспечения совместного владения активами по проекту, а также управления корпоративными финансами в процессе привлечения долгового и долевого финансирования.

Вместе с автором М. В. Шульгиной отметим источники инвестирования: «в финансировании проекта ГЧП могут принимать участие инвесторы и кредиторы. Первоначальными инвесторами проекта ГЧП (“спонсоры проекта”) могут выступать разработчик проекта, инжиниринговая или строительная компания, управляющая компания или частный инвестор.

Кредиторы инвестируют проект после его разработки. В качестве кредиторов могут выступать коммерческие банки, банки развития, различные финансовые учреждения, а также иные стратегические инвесторы, такие как пенсионные фонды»^[2].

Автор рассматривает новые возможности для инвесторов ГЧП, отмечает повышение инвестиционной привлекательности секторов, ранее финансировавшихся преимущественно из бюджетных средств. Если в регионах осуществляется комплекс мер для привлечения инвесторов в сектора, источником финансирования которых традиционно служат бюджетные средства: образование, здравоохранение, транспорт, — то по моделям ГЧП будут реализовываться проекты. Мерами привлечения инвесторов можно назвать: выделение субсидий частным образовательным организациям, привлечение частных медицинских учреждений к оказанию услуг по ОМС, использование в приоритетных отраслях механизмов льготной аренды.

• [1] Шульгина М. В. Источники финансирования проектов государственно-частного партнерства // О некоторых вопросах и проблемах экономики и менеджмента: сб.науч. гр. по итогам Междунар. научно-практ. конф. Секция № 3. Красноярск, 2014.С. 118-126.
• [2] Шульгина М. В. Источники финансирования проектов государственно-частногопартнерства.