Организационно-правовые аспекты формирования инфраструктуры государственной молодежной политики

Формирование основных элементов инфраструктуры ГМП

Рассматривая в целом инфраструктуру как неотъемлемую часть материально-технической базы общества, при помощи которой создаются общие условия для эффективного развития и функционирования общественного производства, следует согласиться с ведущим российским социологом Ж. Т. Тощен-ко, который отмечает, что производственная инфраструктура не является единственной разновидностью инфраструктуры[1]. Наиболее актуальной следует считать инфраструктуру социальную, которая в процессе своего функционирования создает условия, обеспечивающие эффективную жизнедеятельность человека в трудовой, социально-политической, культурной и семейно-бытовой во всех основных сферах общества.

Таким образом, социальная инфраструктура, включающая компоненты, связанные с важнейшими сферами жизнедеятельности человека по форме существования представляет собой систему учреждений и организаций, обеспечивающих условия для повышения человеческого капитала.

Одним из важнейших стратегических приоритетов социального развития в современной России является создание инновационной инфраструктуры государственной молодежной политики, обеспечивающей реализацию потребностей молодежи в сферах образования и науки, здравоохранения и труда, политики и права, культуры и спорта, коммуникации.

Молодежная политика выступает для инфраструктуры основанием, определяющим условия ее становления и ориентиры развития. Предметной областью взаимодействия социального управления и инфраструктуры молодежной политики являются особенности ее организации и функционирования как социальной структуры, главным видом деятельности которой определена организация работы с молодежью на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Анализ нормативного правового обеспечения реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации показывает, что понятие «инфраструктура» является для молодежной политики относительно новым, и, следовательно, не имеет содержательного наполнения, которое отражало бы современные тенденции в институциональном становлении политики в отношении российской молодежи как самостоятельного направления в деятельности органов государственной власти.

Следует подчеркнуть, что только в 2014 г. на федеральном уровне был установлен правовой статус субъектов инфраструктуры молодежной политики. В утвержденных основах государственной молодежной политики в Российской Федерации до 2025 г. дано определение инфраструктуры для молодежи, которая определяется в виде «системы государственных, муниципальных организаций и общественных объединений, а также иных организаций всех форм собственности, обеспечивающих возможность для оказания услуг и проведения мероприятий, направленных на развитие молодежи»[2].

В региональном законодательстве, например в Законе города Москвы «О молодежи» (2009 г.), к объектам инфраструктуры молодежной политики отнесены «используемые для достижения ее целей и задач здания, строения, сооружения». На базе объектов «инфраструктуры молодежной политики» размещаются «участвующие в реализации государственной молодежной политики — созданные в соответствии с федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации и зарегистрированные в установленном порядке на территории города Москвы организации, основной уставной деятельностью которых является работа с молодежью»[3].

Инфраструктура молодежной политики относится к числу наиболее интенсивно развивающихся современных ценностноориентированных социальных структур и выполняет преобразующую роль в социальных процессах, происходящих в современном обществе.

В ракурсе научных социологических исследований инфраструктуру молодежной политики рассматривают в двух аспектах.

В первом случае — как компонент молодежной политики, который представляет собой организационно-управленческую составляющую политики государства в отношении молодежи и ее проблем.

Впервые создание государственных органов по делам молодежи в структуре исполнительной власти всех уровней было инициировано постановлением Верховного Совета РФ «Об основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации» в 1993 г. и отнесено к числу приоритетных мер реализации государственного компонента молодежной политики.

В дальнейшем функционирование органов по делам молодежи Российской Федерации было отражено в ряде документов, регламентирующих порядок финансового и кадрового обеспечения работников учреждений органов по делам молодежи, входящих в их состав:

  • • в части установления разрядов по оплате труда работников бюджетных учреждений органов по делам молодежи (1993)
  • • согласования разрядов оплаты труда и тарифно-квалификационных характеристик работников организаций органов по делам молодежи (1996)[4] .

Вместе с тем следует отметить нестабильность в социальноуправленческой сфере, связанной с непрерывными процессами преобразований государственных структур по делам молодежи начиная с 1992 г.

Во втором случае — инфраструктуру молодежной политики следует рассматривать как составную часть социальной инфраструктуры, которая представляет собой совокупность учреждений, которые выполняют социальные функции и, ориентируясь на целевые установки молодежной политики, создают условия для социальной адаптации и социальной интеграции разных групп и категорий молодых людей в соответствии с их интересами и потребностями в саморазвитии и самореализации (профессионально-трудовой направленностью, досуговыми предпочтениями, семейным устройством, жизненными и общественными ориентирами и др.).

Создание социальных служб для молодежи и гарантированное предоставление социальных услуг для молодежи, как базовые основания, необходимые для начального этапа становления инфраструктуры молодежной политики были заложены в начале 90-х гг. в «Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации». Согласно указанному документу, в состав социальных услуг, оказываемых социальными службами для молодежи включены следующие виды профессиональной деятельности:

  • • психологические;
  • • педагогические;
  • • юридические;
  • • наркологические.

Обозначены категории молодежи, которым оказываются услуги. Это:

  • • молодые инвалиды;
  • • демобилизованные военнослужащие;
  • • лица, освобожденные из учреждений, исполняющих наказание;
  • • лица, прошедшие лечение от наркомании, токсикомании, алкоголизма;
  • • молодые семьи.

Дальнейшее развитие социальных служб для молодежи, виды и порядок оказания социальных услуг для различных категорий граждан, в том числе находящихся в трудной жизненной ситуации, регулируется Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10.12.1995 № 195-ФЗ. Указанный Федеральный закон относит к государственной системе социальных служб — систему, состоящую из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов РФ и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ.

Таким образом, впервые при формировании основных элементов инфраструктуры государственной молодежной политики в правовую практику был введен термин «учреждения социального обслуживания», а вопросы создания (функционирования) учреждений социального обслуживания молодежи органов по делам молодежи были приоритетными в деятельности федеральных органов, осуществляющих реализацию государственной молодежной политики. В связи с этим в 2002 г. Министерством образования и науки Российской Федерации было выпущено инструктивное письмо с методическими рекомендациями по вопросам создания (функционирования) учреждений социального обслуживания молодежи органов по делам молодежи (далее — Методические рекомендации)[5].

Согласно Методическим рекомендациям, к государственной системе социального обслуживания молодежи могут относиться государственные предприятия и учреждения социального обслуживания, являющиеся федеральной собственностью и находящиеся в ведении органов по делам молодежи, и государственные предприятия и учреждения социального обслуживания, являющиеся собственностью субъектов РФ и находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов РФ. Муниципальные учреждения социального обслуживания молодежи находятся в ведении органов местного самоуправления, и в соответствии с их компетенцией осуществляют конкретную поддержку молодых людей, оказывают содействие социальной адаптации и интеграции юношей и девушек по месту жительства с учетом социально-экономических и социально-культурных условий района, округа, поселения.

В разработанных Министерством образования и науки Российской Федерации Методических рекомендациях дается примерный перечень учреждений социального обслуживания органов по делам молодежи.

Примерными видами учреждений социального обслуживания органов по делам молодежи могут являться:

  • • комплексный центр социального обслуживания молодежи;
  • • центр социально-психологической помощи молодежи;
  • • социальная служба для молодежи;
  • • социальный центр молодежи;
  • • центр социальной поддержки молодежи;
  • • центр экстренной психологической помощи молодежи по телефону;
  • • молодежный центр планирования семьи;
  • • центр правовой помощи молодежи;
  • • центр информации для молодежи;
  • • подростково-молодежный клуб;
  • • комплекс социально-досуговых центров детей и молодежи;
  • • клуб для детей, подростков и молодежи;
  • • центр по работе с детьми, подростками и молодежью;
  • • молодежный центр;
  • • оздоровительно-образовательное учреждение;
  • • молодежная биржа труда;
  • • центр по профориентации и трудоустройству молодежи;
  • • молодежный бизнес-инкубатор;
  • • центр молодежного предпринимательства;
  • • агентство сезонной занятости и информационного обеспечения молодежи;
  • • центр гражданского и патриотического воспитания детей и молодежи;
  • • центр развития физической культуры детей и молодежи;
  • • иные учреждения, предоставляющие социальные услуги.

Из представленного обширного перечня учреждений социального обслуживания органов по делам молодежи особое место занимают подростково-молодежные клубы, призванные обеспечивать общедоступность и равные возможности участия детей, подростков и молодежи в занятиях спортом, творчеством, в различных формах полноценного и развивающего досуга. Подростково-молодежный клуб по месту жительства территориально ближе к подростку или молодому человеку, менее формализован, именно поэтому он должен стать первым адресом для любого, кто нуждается в общении со сверстниками и специалистами[6]. Вместе с тем много вопросов возникает в связи с организацией непосредственной деятельности клубной работы с молодежью на региональном и муниципальном уровнях. В связи с этим рассмотрим принципиальное отличие клубной формы с молодежью от деятельности других учреждений, а также ее значимость как направление государственной молодежной политики.

Во-первых, следует отметить, что работа подростково-молодежных клубов (центров) не просто дополняет объем социальных услуг учреждений образования, культуры, физической культуры и спорта. Оперативно реагируя на актуальные потребности молодых людей, клубы развивают такие формы работы, которые в большей степени способствуют социализации молодежи.

Во-вторых, главным показателем значимости клубной работы является ее привлекательность для молодежи. Она заключается в большей степени свободы и выбора, возможности пребывания в клубе вне зависимости от уровня подготовленности, достижения высоких результатов или критериев отбора, т. е. в отсутствии психологического пресса любых барьеров.

В-третьих, именно для молодежи существенным преимуществом клубов является доступность, приближенность к месту проживания, работа клубов в те часы, когда другие учреждения уже закрываются, а открытыми остаются только подвалы и лестницы.

Доступность и приближенность клубов к месту проживания, работа в удобные часы делают их действительно привлекательными для молодых людей. Именно поэтому поддержка и развитие клубной работы, направленная на создание и обеспечение условий для воспитания, развития, социального становления и самореализации детей, подростков и молодежи является одним из приоритетных направлений государственной молодежной политики.

Следует подчеркнуть, что развитие системы учреждений социального обслуживания молодежи и подростково-молодежных центров по месту жительства стало возможным благодаря программно-целевому подходу, который явился ведущим средством для формирования нормативного правового, организационного, ресурсного компонентов инфраструктуры молодежной политики. В связи с чем федеральные целевые программы «Молодежь России» сыграли одну из ключевых ролей в становлении инфраструктуры государственной молодежной политики.

Необходимо отметить, что инфраструктура региональной государственной молодежной политики, представляя собой систему обеспечения работы с молодежью, складывается в виде сети государственных и муниципальных учреждений, которые предоставляют услуги различным группам и категориям юношей и девушек по всему спектру вопросов их функционирования в современном обществе.

Следовательно, учреждения и организации, основным видом деятельности которых является работа с молодежью, и являются основными элементами инфраструктуры молодежной политики или ведущими инфраструктурными элементами государственной политики в отношении молодых людей.

На наличие у государственной молодежной политики собственной инфраструктуры указывает ряд нормативных правовых и программных документов федерального уровня, регулирующих отношения российского государства и молодежного сообщества[7]. Создание и развитие системы учреждений органов по делам молодежи регулируются следующими законодательными актами.

Федеральным законом от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних определяются функции и назначение учреждений органов по делам молодежи, дается перечень направлений работы с молодежью. Одновременно в законодательном документе обозначаются некоторые виды услуг, реализуемых в учреждениях, основным видом деятельности которых является организация работы в молодежной среде: социальные, правовые и др.

В соответствии со ст. 17 данного закона, учреждения органов по делам молодежи создаются в целях обеспечения социально-правовой защищенности подростков и молодежи, интеграции их в социально-экономическую, общественно-политическую и культурную жизнь страны, региона, поселения, а также целенаправленной социально-досуговой работы с подростками и молодежью по месту жительства, профилактики безнадзорности, правонарушений, наркомании среди подростков и молодежи.

Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяется создание государственных учреждений и других организаций, осуществляющих в том числе региональные и межмуниципальные программы и мероприятия по работе с детьми и молодежью.

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) определяется создание и деятельность учреждений органов по делам молодежи муниципальных образований, осуществляющих мероприятия по работе с детьми и молодежью в поселении.

Муниципальные учреждения органов по делам молодежи находятся в ведении органов местного самоуправления в соответствии с их компетенцией.

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

В целях эффективной реализации Федерального закона № 131-ФЗ Департаментом молодежной политики и общественных связей Министерства спорта и туризма Российской Федерации в 2010 г. были разработаны методические рекомендации по организации работы органов местного самоуправления в решении вопросов организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью, в которых представлена примерная структура отраслевых (функциональных) органов местной администрации (органов по делам молодежи) (табл. 3.1).

Таблица 3.1

Примерная структура отраслевых (функциональных) органов местной администрации (органов по делам молодежи)1

Численность молодежи, проживающей на территории муниципального образования (человек)

Организационная структура

Штатная численность, единиц

Свыше 10 тыс.

Отдел по работе с молодежью

Не менее 5

От 5 тыс. до 10 тыс.

Отдел по работе с молодежью

2—3

От 2 тыс. до 5 тыс.

Специалист по работе с молодежью

1

До 2 тыс.

Совмещение работы с молодежью с дополнительными функциями

0,5

Свыше 50 тыс.

Отдел по работе с молодежью

Не менее 5

1 Методические рекомендации по организации работы органов местного самоуправления в решении вопросов организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью. Письмо Департамента молодежной политики и общественных связей Министерства спорта и туризма Российской Федерации от 31.08.2010 № 1208/05.

Численность молодежи, проживающей на территории муниципального образования (человек)

Организационная структура

Штатная численность, единиц

От 10 тыс. до 50 тыс.

Отдел по работе с молодежью

3

От 3 тыс. до 10 тыс.

Отдел по работе с молодежью

2

До 3 тыс.

Специалист по работе с молодежью

1

Свыше 50 тыс.

Отдел по работе с молодежью

Не менее 5

От 10 тыс. до 50 тыс.

Отдел по работе с молодежью

2—3

Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» вводятся следующие определения типов учреждений.

Казенное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов власти, финансовое обеспечение которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ).

Бюджетное учреждение определяется как некоммерческая организация, созданная для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов власти в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. 6, 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ).

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов власти в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а такжев иных сферах в случаях, установленных Федеральными законами, в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах (ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ, ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 239).

Стоит учесть, что все три типа учреждений, являются государственными (муниципальными), а значит, в соответствии с федеральным законодательством, решение о создании, изменении типа, реорганизации или ликвидации таких учреждений принимает учредитель в соответствии с порядком, установленным высшим исполнительным органом власти (местной администрацией).

При принятии решения об отнесении учреждений к тому или иному типу необходимо принимать во внимание следующие факторы:

  • • наличие государственных функций, осуществляемых учреждением;
  • • сфера деятельности учреждения;
  • • наличие исполняемых учреждением публичных обязательств перед физическими лицами в денежной форме;
  • • уровень подготовленности руководства и трудового коллектива учреждения.

Ниже, в табл. 3.2 приведена сравнительная характеристика автономных, бюджетных, казенных учреждений по ряду признаков. Данная таблица призвана помочь органам власти, имеющим подведомственные государственные или муниципальные учреждения, принять решение о выборе типа учреждения.

Таблица 3.2

Сравнительная характеристика автономных, бюджетных, казенных учреждений по некоторым признакам

Признак

Характеристики признака

Применение признака для каждого типа учреждения

КУ

БУ

АУ

Государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ)

Обязательность формирования для данного типа учреждений

+

+

+

Признак

Характеристики признака

Применение признака для каждого типа учреждения

КУ

БУ

АУ

Финансовое обеспечение (финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания для БУ и АУ)

Смета

+

-

-

Субсидия

-

+

+

Открытие и ведение счетов (лицевых счетов)

Обязательно лицевые счета в Федеральном казначействе (ФК)

+

+

-

Возможность открытия и ведения счетов в кредитной организации и в ФК

+

Субсидиарная ответственность учредителя

Наличие в зависимости от типа учреждения

+

-

-

Принципы ведения бухгалтерского учета

Применение единого плана счетов бухгалтерского учета государственных (муниципальных) учреждений

+

+

+

Возможность для пере-вода отдельных видов учреждений в определенный тип в зависимости от сферы и характера деятельности

Органы власти

+

-

-

Здравоохранение, образование, культура, физкультура и спорт, социальная защита

+

+

+

Иные сферы деятельности

+

+

-

Требования к размещению информации о деятельности учреждений в открытом доступе, документы, в соответствии с п. 3.3 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ, п. 13 ст. 4 Федерального закона от 03.11.06 №174-ФЗ

Обязательно размещение документов в настоящее время и с вступлением в силу Федерального закона

-1-

Обязательно размещение после 1 января 2012 г.

+

+

+

Признак

Характеристики признака

Применение признака для каждого типа учреждения

КУ

БУ

АУ

Возможность выступать учредителем других учреждений

В сфере науки

+

+

+

В иных сферах

-

+

+

Возможность распоряжения имуществом без согласия учредителя

Недвижимым, особо ценным движимым имуществом

-

-

-

Иным имуществом

-

+

+

Возможность ведения приносящей доход деятельности в соответствии с уставом (оказание платных услуг физическим и юридическим лицам)

С зачислением доходов в бюджет соответствующего уровня

+

-

-

С правом распоряжения полученными доходами

-

+

+

Финансовое обеспечение учредителем содержания имущества, сдаваемого в аренду (сохранение субсидии независимо от суммы арендной платы)

В рамках сметы или субсидии на выполнение государственного (муниципального задания

+

Распространение действия положений Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ

В отношении заказов, размещаемых за счет средств, поступивших в качестве бюджетных инвестиций

+

+

+

В отношении заказов, размещаемых за счет иных источников

+

+

-

Органы управления государственным (муници-пальным) учреждением

Руководитель (по контракту с учредителем)

+

+

-

Руководитель, одобренный наблюдательным советом

-

-

+

* КУ — казенные учреждения, БУ — бюджетные учреждения, АУ — автономные учреждения.

Таким образом, можно утверждать, что в настоящее время создана законодательная база для развития системы учреждений органов по делам молодежи на региональном и муниципальном уровнях, которые предоставляют услуги различным группам и категориям юношей и девушек по всему спектру вопросов их функционирования в современном российском обществе.

  • [1] Тощенко Ж. Т Инфраструктура: энциклопедический социологический словарь / под общ. ред. Г. В. Осипова. М. : ИСПИ РАН, 1995. С. 248—249. 2 Тощенко Ж. Т. Социальная инфраструктура: сущность и пути развития. М. : Мысль, 1980. 3 Государственная молодежная политика: российская и мировая практика реализации в обществе инновационного потенциала новых поколений : науч, монография / под общ. ред. В. А. Лукова.
  • [2] Ростовская Т. К. О повышении эффективности и качества услуг учреждений органов по делам молодежи // Экономика и управление. № 4. Апрель 2015. С. 51—54. 2 Законодательные акты и нормативные документы молодежной политики: третий форум московской молодежи 23 декабря 2009 г. М. : Департамент семейной и молодежной политики города Москвы, 2010. С. 4.
  • [3] Законодательные акты и нормативные документы молодежной политики: третий форум московской молодежи 23 декабря 2009 г. С. 18. 2 Глухова М. Ф. Инфраструктура молодежной политики: управление организационно-функциональным обеспечением : дис. ... докт. социол. Наук. Нижний Новгород, 2011. С. 141. 3 Постановление Верховного Совета РФ от 03.06.1993 № 5090-1 «Об основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 25. Ст. 903.
  • [4] Постановление Министерства труда Российской Федерации от 30.11.1993 № 175 «О согласовании разрядов по оплате труда работников бюджетных учреждений органов по делам молодежи». 2 Постановление Министерства труда Российской Федерации от 24.04.1996 № 24 «О согласовании разрядов оплаты труда и тарифно-квалификационных характеристик (требований) по должностям работников бюджетных организаций Комитета Российской Федерации по делам молодежи» // Социальная работа с молодежью : сб. нормативных правовых документов / авт.-сост. Т. К. Ростовская. М., 2003. С. 57 —117. 3 Постановление Верховного Совета РФ от 03.06.1993 № 5090-1 «Об основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 25. Ст. 903.
  • [5] Инструктивное письмо Министерства образования и науки Российской Федерации от 30.09.2002 № 3 «О создании (функционировании) учреждений социального обслуживания молодежи органов по делам молодежи».
  • [6] Ростовская Т. К. «Три кита» управления государственной молодежной политики в современной России. В 3 т. Т. 2. Развитие инфраструктуры, обеспечивающей реализацию государственной молодежной политики : монография. М. : Издательство РГСУ, 2016.
  • [7] Постановление Правительства РФ от 27.12.2000 № 1015 «О государственной программе «Молодежь России на 2001—2005 годы» // Собрание
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >