ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Глава 10

Особенности взаимодействия в системе государственного и муниципального управления

Открытость, прозрачность и подотчетность государственного управления

Эволюция института открытого правительства в России и за рубежом: организационно-правовой аспект

Процесс концептуализации и развития идеи открытости государства начался в середине XX в. Его эволюцию можно проследить по основным международным стандартам и рекомендации, которые касались открытости государства и сферы обеспечения доступа к информации, находящейся в органах власти: Всеобщая декларация прав человека от 10.12.1948 (ст. 19), Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950, Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966, Конвенция Совета Европы (108) от 28.01.1981 «О защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных», Рекомендация № R (81) 19 от 25.11.1981 «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных ведомств» Комитета министров Совета Европы, Декларация о праве доступа к информации, принятая в рамках Договора о Европейском союзе 07.02.1992 (г. Маастрихт), Окинавская хартия глобального информационного общества от 22.07.2000, Рекомендация по правовому регулированию административного процесса и правосудия № R (2002) 2 от 21.02.2002 Комитета министров Совета Европы государствам-членам о доступе к официальным документам, Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам (принята Комитетом министров Совета Европы 27.11.2008), Тунисская программа для информационного общества от 15.11.2005 и др.

В конце XX в. на международном уровне были также приняты документы, обеспечивающие получение отдельных видов информации, например, Конвенция «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (1998, г. Орхус), Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (1998), Директива 95/46/ЕС от 24.10.1995 «О защите прав частных лиц применительно к обработке персональных данных». Другим примером развития подхода открытости государства может служить постепенное внедрение принципов открытости в национальное законодательство. Первыми странами, в которых были приняты законы, обеспечивающие право на доступ информации, стали Швеция (1766), Финляндия (1951), США (1966), Дания, Норвегия (обе — 1970), Австрия (1973), Франция, Нидерланды (обе — 1978), Новая Зеландия, Австралия, Канада, Япония (все — 1982).

Во многих странах законы, которые обеспечивали бы гражданам доступ к правительственным документам, были приняты после трагических событий или недовольства гражданского общества деятельностью органов власти. В некоторых странах, где действуют законы о доступе к информации, в лоббировании этих законов непосредственное участие принимали либо СМИ, либо общественные организации. Без поддержки общества, которое не желало мириться с «закрытостью» власти и отсутствием отчетности правительства перед населением в своей деятельности, законов о доступе к информации (или о свободе информации) не было бы принято (Япония, Гражданское движение за принятие закона об открытости информации; Израиль, Коалиция по свободе информации).

В некоторых случаях законы об открытости информации принимались на региональном или муниципальном уровнях, что являлось заслугой и стремлением местного руководства. Например, в Японии, где концепция информационного общества впервые была предложена еще в 1960-х гг., в 1982 г. был принят, первоначально на префектуральном уровне, документ «Уложение об открытии информации». В 1980-х гг. в Японии был всплеск общественных неправительственных движений, однако, что касается права на информацию, то еще в 1979 г. было сформировано «Гражданское движение за принятие закона об открытости информации». Именно органы местного самоуправления тогда и заложили правовую основу для принятия в 1999 г. Закона «О доступе к информации, находящейся в ведении административных органов власти». Еще один пример утверждения института доступа к информации — это решение общих вопросов в сфере экологии. Так, 3 декабря 1984 г. случилась трагедия в индийском городе Бхопале — выброс в атмосферу ядовитых веществ, в результате чего погибли 2400 человек и более 50 тыс. пострадали. После этой трагедии Конгресс США принял в 1986 г. Акт о планировании опасности и праве сообщества знать (Emergency

Planning and Community Right-to-Know Act), в соответствии с которым был создан Реестр ядовитых утечек (Toxics Release Inventory, TRI), а государственные и частные организации обязали предоставлять отчетность обо всех промышленных утечках опасных веществ. В ряде стран закон о свободе информации используется как средство оказания давления на СМИ и журналистов (Зимбабве) или плохо реализуется в целом (Албания, Молдова, Таджикистан). Однако в большинстве случаев данное законодательство служит для общества и является механизмом раскрытия провалов государственной системы управления. Например, в Индии закон о свободе информации использовался для распределения пищи, после того как стало известно, что торговцы продуктами питания не обеспечивают бедное население продуктами, субсидируемыми государством. В США Закон «О свободе информации» использовался для обнаружения случаев пыток, разрешенных государством, и незаконного наблюдения.

В современных подходах доступ к информации понимается прежде всего как свобода информации (Freedom of Information), что подчеркивает: информация, которая находится в органах власти, должна быть доступна для физических лиц. Законы о регулировании механизмов свободы доступа к информации в некоторых странах так и именуются — Freedom of Information Act, а также как право знать (Right to Know) или право на доступ (Freedom of Access). В большинстве стран возможность получения информации от органов власти имеют не только граждане, но и лица без гражданства, иностранцы. Иными словами, в отличие от России иностранные законодатели стараются максимально расширить круг лиц, получающих доступ к информации. В нашей стране такой доступ пока имеют только граждане Российской Федерации, юридические лица и общественные организации, анонимные запросы вообще не принимаются к рассмотрению. А, например, в Финляндии во избежание дискриминации такие запросы принимаются и от анонимных источников.

Движение к открытости государства в России находится в русле общемировых тенденций и отвечает на действующие тренды как социально-экономического, так и технологического характера. Однако отдельные элементы открытости, прежде всего связанные с открытым диалогом, развиваются в России намного медленнее, чем те возможности, которые дает для этого развитие информационной инфраструктуры, и ниже по темпам, чем то, как это происходило в аналогичные периоды в развитых странах. Несмотря на то что термин «открытость» активно начал употребляться только в связи с запущенной в 2012 г. инициативой «Открытое правительство» и появлением позиции профильного министра, принципы открытости стали проникать в российскую государственную систему раньше, хотя и носили во многом фрагментарный, а не системный характер. Таким образом, развитие открытости государства в России можно разделить на два этапа: первый — с 1992 по 2012 г., т. е. до старта инициативы «Открытое правительство» и второй — с 2012 по 2018 г., т. е. в период функционирования «Открытого правительства». С момента сворачивания «Открытого правительства» прошло слишком мало времени, чтобы делать обоснованные выводы из изменений, вызванных этим шагом, поэтому третий этап в развитии данной идеи выделять нецелесообразно.

Прежде чем перейти к рассмотрению этапов, обратим внимание на то, что в настоящее время еще не устоялось универсальное общепринятое определение открытости государства, в разных государствах эта повестка формируется и концептуализируется со своими акцентами. Так, термин «открытое правительство» стал активно использоваться Администрацией Президента США в 2009 г. Под ним понималась такая система государственного управления, которая основывается на трех ключевых принципах:

  • 1) прозрачности, т. е. возможности для граждан получать информацию обо всем, чем занимается правительство. В Директиве такое функционирование правительства определяется термином «подотчетность»[1]. Правительство по умолчанию раскрывает всю возможную информацию о своей деятельности, применяя последние достижения информационных технологий в форме, максимально удобной для использования гражданами, в том числе в электронном виде. В основе темы открытости государства априори лежит идея подотчетности избираемых представителей государства и назначенных ими чиновников избирателям. Соответствующая идеология в странах с развитой гражданской культурой находит воплощение в публичных политических дискуссиях, дебатах, возможности следить за вносимыми тем или иным должностным лицом или избранным политиком законопроектами, прозрачностью расходования государственных средств, доступом к государственным архивам и многих других инструментах. Деятельность высших органов аудита является одним из примеров применения идеи подотчетности на практике, так как ориентирована на обеспечение контроля за эффективностью государственных затрат, в том числе посредством инструментов открытости и публичности. Обладающие институциональной автономией, независимые от исполнительной власти в соответствии с национальными конституциями и согласно стандартам, что зафиксировано в основополагающей Лимской декларации, принятой в 1977 г., органы аудита ведут свою деятельность, руководствуясь интересами общества. Таким образом, органы аудита — это инструмент по наращиванию открытости власти, находящийся в руках парламента и шире — общества;
  • 2) участия, т. е. правительство должно вовлекать граждан в выработку принципов и механизмов реализации государственных практик. На основе информационных технологий создаются различные каналы для участия граждан в государственном управлении;
  • 3) сотрудничества, т. е. правительство должно задействовать «коллективный гражданский разум», в ходе выработке принятия решений. В связи с тем, что навыки и знания отдельных индивидуумов, особенно в области информационных технологий, нередко превосходят компетенции служащих в органах власти, правительству следует создавать условия, которые бы привлекали граждан применять свои умения и навыки для помощи государственным органам в решении проблем, стоящих перед всем обществом. Подобный обмен знаниями должен быть удобен, прост и широко доступен на основе технологических решений[2]. При этом целью сотрудничества становится создание новых возможностей для предпринимательства, открытия инновационных видов деятельности, результаты которой могут быть полезны и обществу, и государству.

В свою очередь, ключевыми направлениями, отражающими сущность открытости государства, являются открытость информации, открытые данные и открытый диалог. Эти три неотъемлемые составные части повестки открытости тесно связаны между собой, и зачастую та или иная инициатива в области открытости одновременно относится сразу к нескольким категориям.

  • 1. Открытость информации — это широкий спектр правовых и коммуникационных инструментов, которыми должны располагать граждане для получения информации, находящейся в ведении государственных органов. Ключевым для обеспечения этой категории открытости является специализированное законодательство об открытости информации, выступающее в том числе и антикоррупционным инструментом.
  • 2. Открытые данные прежде всего предполагают наличие механизма получения информации (данных) от государства в проактивном режиме. Это означает, что государство публикует данные независимо от наличия запросов, т. е. в автономном и регулярном режиме. Открытые данные должны быть опубликованы в интернете в открытом доступе, при этом раскрываться в машиночитаемом формате и допускать повторное использование на бесплатной основе. Примеры открытых данных в России — это данные по государственному заказу, данные бюджетных учреждений, данные налоговой сферы, государственная статистика и многое другое. В других странах также публикуются наборы данных аналогичной тематики.

Выделение этой сферы в особую категорию связано с тем, что на современном этапе появился значительный пласт информации, существующей исключительно в электронном виде, прежде всего в форме баз данных. За счет этого у граждан появилась возможность (а иногда и потребность) получать информацию не просто по какому-либо отдельному объекту, а по всей совокупности объектов, содержащихся в базах. Это дает принципиально новые возможности как с точки зрения гражданских антикоррупционных расследований, так и с позиции возможностей по созданию новых общественных проектов и видов бизнеса. Данная категория открытости в наибольшей степени связана с технологиями и требует соответствующих компетенций как со стороны организаций, публикующих данные (часто называемых «публикаторы»), так и со стороны потребителей данных.

3. Открытый диалог — категория, которая предполагает непосредственное участие граждан и бизнеса в принятии государственных решений и возможность контролировать их качество. Его механизмы могут включать в себя публичные консультации, экспертизу законопроектов, партисипативное, в частности и инициативное, бюджетирование, общественные обсуждения, голосования по частным вопросам, механизмы онлайн-петиций и электронные приемные. Примером такого подхода в России могут считаться такие сервисы, как «Активный гражданин» в Москве, или возможность участия граждан в обсуждении законопроектов в рамках Федерального портала проектов нормативных правовых актов.

Из трех названных элементов открытости наиболее длительной историей в России обладает направление открытости информации. Оно присутствует как в Конституции РФ, так и во множестве других норм, включая ст. 140 УК РФ, предусматривающую наказание за отказ в предоставлении гражданину информации. Активное развитие законодательства об открытости информации наступило с середины 2000-х гг., когда появились Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», заложившие основу для развития сферы открытости. В этот же период следует отметить появление в интернете блогов и иных онлайн-репрезентаций представителей власти. Одним из первых стал блог Президента РФ Д. А. Медведева, появившийся в 2008 г., вслед

за которым распространилась мода на блоги среди губернаторов различных регионов.

Направления открытых данных и открытого диалога как в наибольшей степени требующие разработки и применения новых технических механизмов в России развивались медленнее. Одновременно с этим и по ним существовали положительные примеры в период с 1991 по 2012 г. Одной из первых крупных публикаций данных стала система государственных (муниципальных) закупок, где началось обнародование закупочных данных в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В 2011 г. была создана Федеральная информационная адресная система (ФИАС), предоставлявшая адресную информацию в общедоступной структурированной форме. Эти порталы первоначально не были встроены в какую-либо единую повестку открытости, но продемонстрировали тенденцию, легшую в основу повестки открытых данных в России.

К этому же времени следует отнести первые попытки реализации механизмов открытого диалога. В 2009—2011 гг. прошли отдельные проекты вокруг нескольких резонансных законопроектов, проводившихся по инициативе как Президента РФ (обсуждение проекта закона «О полиции»), так и Правительства (законы «О рыбалке», «О социальном обеспечении», «Об образовании»). Была запущена системная инициатива по организации механизма общественных консультаций, использование которых было закреплено в регламентах Комиссии по законопроектной деятельности Правительства. Результаты экспериментов можно считать положительными: по проектам, инициированным Правительством, было принято значительное число «народных» поправок к законопроектам, а закон «О рыбалке» был сначала возвращен на доработку федеральным органам исполнительной власти, а затем, когда его существенно измененная версия также вызвала большое число замечаний общественных экспертов, был в принципе снят с рассмотрения. Ресурс, изначально созданный для общественных консультаций по закону «Об образовании», сохранился до сих пор, превратившись в площадку «Преобра» с числом зарегистрированных пользователей более 100 тыс. человек, на которой проходят обсуждения различных нормативных документов в сфере основного образования и которая поддерживается в инициативном порядке Московским городским педагогическим университетом.

В конце 2011 г. была запущена инициатива Президента «Большое правительство», наиболее известным проектом которой стал сайт сбора жалоб «Россия без дураков», который также можно отнести к инструменту открытого диалога. На основе полученного опыта в 2011 г. была создана официальная онлайн-площадка для общественных консультаций по наиболее значимым законопроектам, получившая официальное название «Открытое правительство. Система общественной экспертизы законопроектов». Однако она не успела себя как-то зарекомендовать. В связи со сменой кабинета и Аппарата Правительства в мае 2012 г. название перешло к новому правительственному проекту, созданному на базе «Большого правительства», а одноименная площадка общественной экспертизы законопроектов была заморожена, а потом закрыта. Все же с тех пор не возникло какой-либо государственной инициативы, сопоставимой с закрытым порталом, в данном направлении постепенно развивается Федеральный портал проектов нормативных правовых актов (см. подробнее пп. 11.3), проектирование которого было начато в то же время. К сожалению, данный портал остается ориентированным в первую очередь на соблюдение формальных процедур и взаимодействие чиновников с профессиональными отраслевыми экспертами, и всерьез отнести его к действенным инструментам открытого диалога сложно.

Несмотря на трудности становления и отсутствие системности в развитии, описанные правительственные инициативы быстро нашли общественный отклик. Стали появляться негосударственные проекты, которые использовали новые технические возможности. В качестве примера можно привести уже закрывшиеся проекты «Государственные люди» (каталог официальных сайтов государственных органов и каталог органов государственной власти и государственных структур), «Государственная сеть» (собрание блогов чиновников) и «РосГосЗатраты» (первый шаг к созданию системы анализа закупочных данных).

Таким образом, к маю 2012 г. — моменту запуска «Открытого правительства» — в России уже были заложены основы для развития всех трех направлений открытости государства. Данное направление было дополнительно закреплено как приоритет в Указе Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

  • [1] Дмитриева Н. Е., Стырин Е. М. Открытое государственное управление: задачии перспективы в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1. С. 127—148. 442
  • [2] Новек Б. Wiki-правительство. Как технологии могут сделать власть лучше,демократию — сильнее, а граждан — влиятельнее. М. : Альпина Паблишер, 2012.296 с.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >