Правотворческий процесс в Российской Федерации: федеральный, региональный и муниципальный уровень

Особенности процедуры принятия и оформления подзаконных нормативных актов федеральных органов исполнительной власти

Переоценить значимость ведомственного (подзаконного)

правотворчества в отечественной правовой системе достаточно сложно, так как даже несмотря на то, что наиболее важные общественные отношения в государстве, исходя из требований Конституции РФ, должны быть закреплены средствами принятия федеральных и федеральных конституционных законов, наиболее конкретную (законченную) форму данное регулирование обретает именно в подзаконных актах, которые принимаются на основании и в целях исполнения федерального законодательства. Как уже стало понятно из прошлого параграфа, одна из ключевых ролей здесь отводится федеральным органам исполнительной власти.

В соответствии с положениями Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основании и в целях исполнения федеральных и федеральных конституционных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по собственной инициативе в пределах своих компетенций. Пунктом 2 Постановления № 1009 определен закрытый перечень видов таких правовых актов: постановления, приказы, правила, инструкции и положения. В свою очередь, издание нормативно-правовых актов в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается.

Нормативно-правовой акт может быть издан как совместно с несколькими федеральными органами исполнительной власти, так и одним из них, но по согласованию с другими. Проект нормативно-правового акта (равно как и сам акт) должен быть согласован с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, если это обязательство урегулировано законодательством Российской Федерации либо если проект содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность указанных органов. Следует обратить внимание, что Правилами установлены особенности согласования проектов нормативно-правовых актов, ориентированных на различные сферы:

• — если речь идет о проектах нормативно-правовых актов, которыми регулируются отношения в сфере страхования, то они подлежат согласованию Минфином России, если о тех, которые устанавливают требования пожарной безопасности, то — МЧС России;
• — проекты нормативно-правовых актов, а также нормативных документов, которые предусматривают мероприятия по информатизации, должны быть направлены в Минкомсвязь России на заключение, в котором будет дана оценка целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования. Помимо акта, в министерство должно быть направлено финансово- экономическое обоснование (или технико-экономическое обоснование), которое содержит необходимые расчеты и описание ожидаемых конечных результатов мероприятия.

В случаях, указанных в Постановлении Правительства РФ от 01.09.2012 № 887¹, проект нормативно-правового акта обязательно предварительно обсуждается на заседаниях общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, если таковые имеют место.

Согласование проекта нормативно-правового акта (подготовка заключений) осуществляется федеральным органом исполнительной власти в зависимости от сферы его деятельности в 30-дневный срок со дня поступления проекта этого акта (заключения). В случае с нормативными актами (документами), предусматривающими мероприятия по информатизации и (или) их финансирование, их подготовка осуществляется Минкомсвязью России в 20-дневный срок со дня его поступления в министерство.

Согласование проекта нормативно-правового акта, в соответствии с Правилами, должно быть оформлено визами, а заключение — подписано. Если проект акта создан в бумажном виде, виза включает в себя название должности руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя, живую подпись визирующего, расшифровку и дату. Если проект акта представлен в электронном формате, то виза включает в себя название должности руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя и усиленную квалифицированную электронную подпись визирующего. Квалифицированной электронной подписью является электронная подпись, которая соответствует признакам обычной электронной подписи, а также двум следующим: 1) ключ проверки электронной подписи указан в квалифицированном сертификате; 2) для создания и проверки электронной подписи используются средства^{[1] [2]}, которые имеют подтверждение соответствия требованиям, установленным Федеральным законом от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи».

В случае наличия каких-либо возражений по проекту нормативно-правового акта он визируется с замечаниями, оформляемыми на бланке федерального органа исполнительной власти, подписывается руководителем или его заместителем и прилагается к проекту или создается в электронном виде и, соответственно, подписывается квалифицированной электронной подписью. Если же имеют место разногласия, в частности, выявленные по итогу проведения оценки регулирующего воздействия (п. 3.1 Правил), то федеральный орган исполнительной власти должен обеспечить обсуждение проекта нормативно-правового акта, в частности, в разрезе возникших разногласий с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти для поиска решения, приемлемого для всех сторон. Проекты нормативно-правовых актов или правовых документов, направляемые в Минкомсвязь России, в случае их отклонения в связи с обоснованной нецелесообразностью проведения мероприятий по цифровизации и (или) финансирования, должны быть представлены на согласительном совещании, проводимом федеральным органом исполнительной власти и министерством. Если согласие не будет достигнуто, то должны быть оформлены протоколы согласительных совещаний, которые подписываются соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти или их заместителями. Все же стоит отметить, что Правилами предусматривается возможность подписания (утверждения) руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти проекта нормативно-правового акта, по которому имеют место неурегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, и направления его на государственную регистрацию в Минюст России. При таком варианте развития событий руководитель федерального органа исполнительной власти, замечания которого не были учтены, может направить Заместителю Председателя Правительства РФ, в Правительственную комиссию по проведению административной реформы или в Правительственную комиссию по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности материалы разногласий сам проект акта или правового документа, а также протоколы согласительных совещаний для дальнейшего рассмотрения. Заместитель Председателя Правительства РФ может поручить Минюсту России приостановить регистрацию акта до принятия решения. Если с позиции первого или правительственных комиссий проект нормативно-правового акта нуждается в доработке, то он подлежит, соответственно, доработке и повторному согласованию. В случае отсутствия необходимости внесения изменений, проект не проходит повторного согласования и после подписания (утверждения) направляется на государственную регистрацию.

Важно обратить внимание на то, что проекты нормативно-правовых актов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, которые регулируют отношения в следующих областях, подлежат оценке регулирующего воздействия в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ

от 17.12.2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (см. подробнее пп. 11.4.1):

• — организации и осуществления контрольно-надзорной деятельности государства;
• — взимания налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношений, возникающих в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц;
• — создания, реорганизации или ликвидации юридических лиц и осуществления ими своей деятельности;
• — установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования, производства, монтажа, строительства, наладки, хранения и др.;
• — порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации;
• — оценки соответствия;
• — безопасности процессов производства;
• — применения мер ответственности за нарушение законодательства РФ в названных сферах.

Кроме того, в соответствии с подп. 3.2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, проект нормативноправового акта, который оказывает в той или иной степени влияние на доходы или расходы соответствующего бюджета бюджетной системы страны, должен быть направлен вместе с финансово-экономическим обоснованием решений (составленным по форме, утвержденной приказом Минфина России от 19.03.2015 № 42н «Об утверждении формы финансово-экономического обоснования решений, предлагаемых к принятию проектом акта»), которые, собственно, и предлагаются в этом акте, в Минфин России на заключение, в котором министерство даст оценку финансовых последствий принятия предлагаемых решений. В данном случае под финансово- экономическим обоснованием понимается описание экономического эффекта от реализации нормативно-правового акта, сформулированное на основе финансового, экономического или статистического анализа текущей ситуации, а также включающее прогноз экономических и других последствий реализации предложенных решений и оценку влияния, в частности косвенного, которое будет оказано на соответствующий бюджет, частный сектор и граждан. Перечень обязательных расчетов приведен в подп. 3.3 Правил.

Подготовка самого проекта нормативно-правового акта возлагается на одно или несколько подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функционала и компетенций. Также должен быть определен круг ответственных за подготовку проекта данного акта должностных лиц, а также срок его подготовки, а если необходимо — перечень третьих лиц, которые будут привлечены к данному процессу. В обязательном порядке при этом должна участвовать юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Если осуществляется подготовка проектов сложных и важных актов, могут также быть созданы рабочие группы. При подготовке нормативно-правового акта, вне зависимости от содержания и сложности, должна быть проведена правовая и антикоррупционная экспертиза, в соответствии с порядком, установленным соответствующим федеральным органом исполнительной власти (например, Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства финансов Российской Федерации, утвержденный приказом Минфина России от 12.09.2019 № 145н) и согласно Методике проведения такой экспертизы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96. Для этого проект размещается на Федеральном портале проектов нормативно-правовых актов, расположенном по адресу https:// regulation.gov.ru/, в тот же день, когда он направлен на рассмотрение в юридическую службу.

Структура нормативно-правового акта, представленная в п. 6 Правил, должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Важной составляющей является преамбула, где обоснованы основания, цели и мотивы принятия акта (с 30 сентября 2019 г. этот элемент является обязательным). Далее подготовленный акт проверяется на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и визируется руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти. Если акт представлен в бумажном формате, то он подписывается (утверждается) его руководителем или заместителем, если в электронном — с использованием квалифицированной электронной подписи. Подписанный (утвержденный) акт должен содержать обязательные реквизиты: наименование органа (органов), которые его издали; название вида акта и его наименование; дата подписания (утверждения) и номер; наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт. В случае «совместного» создания правового акта — он должен иметь соответствующие нормы и общую дату.

Государственной регистрации подлежат только те нормативноправовые акты, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус

организаций, имеющих подведомственный характер, вне зависимости от срока их действия, в частности акты, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну или сведения кодифицированного характера. Сама регистрация осуществляется Минюстом России; министерство ведет Государственный реестр нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация нормативно-правового акта должна включать: 1) правовую экспертизу соответствия нормативно-правового акта российскому законодательству, 2) антикоррупционную экспертизу, 3) принятие решения о необходимости государственной регистрации, 4) присвоенный регистрационный номер и 5) занесение в Государственный реестр. В срок не позднее 10 дней со дня подписания (утверждения) нормативно-правовые акты, подлежащие государственной регистрации, представляются в Минюст России в электронном или бумажном виде, которая осуществляется в срок до 20 рабочих дней (при необходимости пролонгирования — до 40 рабочих дней). Вне зависимости от содержания, бумажные варианты должны быть представлены в двух экземплярах (оригинал и копия). Следует отметить, что к нормативно-правовому акту также должны быть приложены:

• — подписанная справка (содержание приведено в п. 12 Правил). В случае внесения в нормативно-правовой акт изменений, к ней должна быть приложена сравнительная таблица положений данного акта в действующей редакции и в редакции предлагаемых изменений, а также их обоснование;
• — решение Заместителя Председателя Правительства РФ (в случае, установленном абз. 6 п. 3 Правил).

На обратной стороне оригинала нормативно-правового акта, созданного в бумажном формате, руководитель юридической службы проставляет визу, в электронной визе — визирование осуществляется с помощью усиленной квалифицированной электронной подписи.

В государственной регистрации может быть отказано по двум причинам: во-первых, если при проведении правовой экспертизы установлено несоответствие акта законодательству Российской Федерации, во-вторых, если по результатам проведения антикоррупционной экспертизы будут выявлены коррупциогенные факторы. Отклоненные акты возвращаются Минюстом России органу-раз- работчику с указанием причин. При этом в течение 10 дней орган исполнительной власти должен издать соответствующий документ об отмене разработанного правового акта и направить копию в министерство. Затем нормативно-правовой акт дорабатывается и все действия осуществляются еще раз. На государственную регистрацию акт может быть представлен не более 3 раз.

Принятые Минюстом России нормативно-правовые акты направляются в течение 5 дней после государственной регистрации в редакцию «Российской Газеты» и Федеральную службу охраны РФ. Правовые акты, не нуждающиеся в государственной регистрации, также подлежат размещению (опубликованию), но в Государственной системе правовой информации, расположенной по адресу http://www.pravo.gov.ru/.

• [1] Постановление Правительства РФ от 01.09.2012 № 877 (ред. от 10.07.2017)«Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительнойвласти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительнойвласти» // Собрание законодательства РФ. 10.09.2012. № 37. Ст. 4997.
• [2] Средства электронной подписи — шифровальные (криптографические)средства, используемые для реализации хотя бы одной из следующих функций —создание электронной подписи, проверка электронной подписи, создание ключа электронной подписи и ключа проверки электронной подписи (подп. 9 ст. 2.№ 63-ФЗ).