Государственная политика в области охраны труда и социальной защиты работников от профессиональных рисков

По мнению специализированных органов ЕС, при проведении государственной политики в области социальной защиты работников от профессиональных рисков важно уделять внимание четырем сферам деятельности:

  • — профилактике и контролю за охраной здоровья работающих;
  • — реабилитации и восстановлению трудоспособности работников;
  • — осуществлению мер с учетом социальных и демографических изменений (старение населения, трудовая деятельность молодежи);
  • — повышению координации между стратегиями по здравоохранению и безопасности труда, а также разработке стратегии общественного здоровья и трудоустройства.

Переход от системы компенсаций за работу на рабочих местах с вредными и опасными условиями труда к системе снижения профессионального риска и страхования его последствий представляет весьма сложную социальную, экономическую, техническую и организационную задачу. Проблема состоит в том, что система компенсаций имеет под собой объективные причины. Предпосылками ее формирования и применения в СССР были не только высокие темпы индустриализации страны в 1930—1980-е гг., но и ряд других причин: «утяжеленная» структура экономики страны (добыча ископаемых и первичная их переработка) и размещение значительной доли предприятий в экстремально холодных северных районах, что обусловило высокие уровни профессиональных рисков, а также существенное отставание в способах их оценки и отказ от страховых методов компенсаций их последствий в 1930-е гг.

Поэтому одна из точек зрения на применяемую систему компенсаций в СССР — как форму откупа государства за возможный вред здоровью работников — носит весьма упрощенный характер. Функции, выполняемые системой компенсаций, достаточно разнообразны:

  • а) защита работника с помощью временного фактора — сокращенного рабочего дня, сокращенной рабочей недели, увеличенной продолжительности ежегодного отпуска и сокращенного рабочего стажа в форме досрочных пенсий на 5, 10 и более лет;
  • б) компенсация повышенного уровня затрат работника на питание, лечение, реабилитацию и отдых (воспроизводственная функция) в форме повышенной заработной платы (повышенные тарифные ставки и оклады за условия труда);
  • в) стимуляция и привлечение рабочей силы на производства, характеризующиеся высоким уровнем профессионального риска: работа на высотных монтажно-строительных работах, подводных работах, в экстремальных природно-климатических условиях Крайнего Севера, высокогорья и т. д.

В советское время способы учета многообразных видов и сочетаний факторов профессионального риска и снижения их неблагоприятного воздействия на организм работника с помощью системы компенсаций были основаны на экспертных и статистических оценках уровней производственного травматизма и текучести кадров, трудностями при наборе персонала на сезонные работы и работы повышенной интенсивности труда.

Одной из причин для реформы обычно называют значительные масштабы компенсаций. Так, экспертные оценки свидетельствуют, что общая сумма расходов на финансирование льготных пенсий, доплат к заработной плате, дополнительного отпуска, а также издержек по индивидуальному возмещению ущерба уже сегодня составляет в среднем 6—8 % от фонда оплаты труда в промышленности, а по отдельным отраслям и регионам — 20—40 % и более, т. е. превосходит по своим масштабам другие существующие социальные проблемы.

Компенсация повреждения здоровья и средних уровней утраты профессиональной трудоспособности с помощью страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний проводится только для одного из каждых 20 имеющих место случаев.

«Растворенность» экономической составляющей профессиональных рисков в общей системе социального обеспечения и здравоохранения в советский и постсоветский периоды приводит к незаинтересованности предприятий в объективной оценке, снижении и минимизации профессиональных рисков, в проведении профилактических мер в сфере охраны и медицины труда.

Такое положение дел не побуждает работодателей принимать эффективные меры по обеспечению здоровых и безопасных условий труда, позволяет работодателям экономить на охране труда, а весьма низкая по размеру заработная плата зачастую приводит к тому, что работники интенсифицируют свой труд и не соблюдают требования безопасности труда.

В этой связи предстоящая модернизация системы управления условиями и охраной труда на основе оценки и управления профессиональными рисками в стране представляется чрезвычайно сложной задачей. С этой целью требуется совершествование законодательной базы, позволяющей сформировать более совершенные институты управления охраной труда в стране.

Основной целью законодательства в сфере регулирования условий и охраны труда является решение триединой задачи:

  • — защита работающих от воздействия вредных производственных факторов, которые угрожают их здоровью и физической безопасности на рабочем месте (безопасность и гигиена труда, режимы труда и отдыха);
  • — обеспечение лечения и компенсации утраты трудоспособности при несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях;

— проведение медицинской и профессиональной реабилитации пострадавших на производстве (социальное страхование и обеспечение).

При этом важнейшей задачей на современном этапе развития систем управления охраной труда является защита не только от профессиональных рисков, генерируемых при производстве продукции, что характерно для индустриальной экономики (риски производственной среды), но и от рисков, связанных с существенным расширением сферы услуг в эконмике постиндустриального уклада.

Национальное законодательство по вопросам условий и охраны труда складывается под воздействием комплекса факторов, в круг которых входит: уровень промышленного и социального развития страны, ее экономическое положение, степень зрелости правовых и общественных институтов.

Основными тенденциями в развитии законодательства в области охраны труда в экономически развитых странах (ЭРС) является уточнение и развитие положений о роли государства и общественных организаций, призванных защищать интересы наемных работников; организация служб безопасности и гигиены труда; развитие методов и средств достижения безопасности труда и сохранения здоровья работников, должный уровня социального страхования и обеспечения.

Ответственность за безопасность труда и защиту здоровья работников на предприятии несет работодатель. С помощью компетентных и ответственных должностных лиц и специалистов он призван принимать меры по эксплуатации только безопасного оборудования, организовывать обучение персонала безопасным приемам труда и проводить регулярный мониторинг производственной среды.

Крупные задачи в области безопасности труда призваны обеспечивать законодательные, судебные и исполнительные органы власти, в круг вопросов которых входят: законодательное определение функций и обязанностей государственных органов, объединений работодателей и трудящихся, других организаций и должностных лиц, создание государственной системы управления в данной сфере.

Что касается государственной политики в области охраны труда и социальной защиты, то ее основные направления и содержание определены в законодательстве об охране труда, об обязательном страховании от несчастных случаев на производстве и в законодательстве о пенсионном страховании.

Например, в ст. 211 раздела X «Охрана труда» Трудового кодекса РФ определен обязательный характер исполнения государственных нормативных требований охраны труда юридическими и физическими лицами при осуществлении любых видов деятельности, включая проектирование, строительство (реконструкцию) и эксплуатацию объектов, конструирование машин и оборудования, разработку технологических процессов, организацию производства и труда.

В соответствии со ст. 212 Трудового кодекса работодатель должен руководствоваться имеющимися нормативными правовыми актами по охране труда, массив которых включает в свое правовое поле более 1 тыс. нормативных правовых актов, в том числе межотраслевые правила по охране труда, отраслевые правила по охране труда, государственные (национальные) стандарты ССБТ.

Данные нормы направлены на предупреждение профессиональных рисков, а затраты работодателей на их исполнение включаются в себестоимость продукции и оцениваются как их доля в этих расходах. Например, затраты на коллективные и индивидуальные средства защиты, включая спецодежду и другие средства индивидуальной защиты (СИЗ).

Западные и отечественные специалисты, занимающиеся проблемой взаимоотношений экономики, условий и охраны труда, обращают внимание на сложные связи данных категорий между собой, рекомендуют вести точный учет прямых потерь, связанных с последствиями профессиональных рисков (производственным травматизмом, производственно обусловленными и профессиональными заболеваниями), а также проводить всесторонний анализ косвенных издержек на предприятии, в регионе и в стране.

Важнейшим из неотложных вопросов в сфере условий труда является разработка новой модели управления профессиональными рисками. Актуальность данной проблематики все больше повышается, что объясняется высоким уровнем развития индустриального труда, когда активное применение сложной техники и технологии, химических и биологических веществ, различных видов энергии и проникающего излучения приводит к тому, что многие сферы экономической деятельности буквально «пронизаны» рисками. Это связано с накоплением критической массы хронических, длительное время не решаемых проблем в данной области и с ростом масштабов новых видов профессиональных рисков, которые ранее должным образом не оценивались.

Концепция управления профессиональными рисками пришла на смену традиционному подходу к управлению охраной труда в 1980-х гг. Причинами стали инертность и проявления конфликта между сложившимися к тому времени экономическими и социальными реалиями, с одной стороны, и формами и методами государственного регулирования, с другой стороны. В наибольшей степени это проявилось в поддержании значительной роли государства в управлении охраной труда — подход, характерный для большинства развитых стран в 60—70-х гг. XX в. и успешно внедренный в рамках советской экономической модели.

Такой традиционный подход к государственному регулированию охраны труда базировался на допущении о том, что строгое соблюдение установленных нормативных требований охраны труда гарантирует отсутствие производственных травм и профзаболеваний, а также предполагал значительную роль государства, с одной стороны, и формировал пассивную стратегию работодателя в отношении вопросов охраны труда, с другой стороны. Значительная роль государства в рамках этой модели обуславливает и его существенную ответственность за состояние охраны труда, возлагая на работодателей обязанности по соблюдению установленных требований, но не управлению системой охраны труда с учетом специфики его деятельности.

В конце 1980-х — начале 1990-х гг. в европейских странах произошел переход от такой реактивной модели к стратегии продвижения принципов управления в охране труда. С законодательной точки зрения это характеризовалось переходом от «предписывающего» законодательного регулирования (принцип соблюдения) к философии установления целей (принцип управления) и базировалось на допущении о том, что работодатель может более эффективно, нежели государство, идентифицировать конкретные опасности и устранять (или снижать) возникающие в связи с ними риски.

Основной целью сформированного к настоящему моменту европейского законодательства в сфере охраны труда стало повышение роли работодателей в управлении вопросами охраны труда на основе устанавливаемых государством ориентиров (целей) и набора механизмов и инструментов, применение которых с учетом специфики производственной деятельности работодателя будет способствовать достижению целей. Такая модель обусловила существенные изменения в подходах к осуществлению контрольно-надзорной деятельности за соблюдением законодательства в сфере охраны труда.

Одновременно новая модель предполагает формирование и внедрение сбалансированной политики в нескольких сферах государственного регулирования, в том числе:

  • — сфере трудовых отношений (формирование базовых принципов и механизмов обеспечения охраны труда на предприятиях и в организациях на основе управления профессиональными рисками. Сущность такого подхода предполагает, помимо формирования нормативной правовой базы, обязательное создание научной и методической базы для его реализации);
  • — сфере образования (формирование компетенций в области безопасности на разных уровнях образования (дошкольное, среднее общее, среднее профессиональное, высшее) и по отдельным направлениям подготовки высшего образования (как специалистов в сфере охраны труда, так и специалистов по инженерным и управленческим специальностям);
  • — сфере технических и санитарно-гигиенических требований (формирование требований к проектированию и строительству, выпускаемым машинам, оборудованию, инструментам на основе выявления потенциальных опасностей, связанных с их эксплуатацией, и минимизация рисков; формирование требований к факторам условий труда и гигиенических критериев их оценки);
  • — сфере социального страхования (формирование механизмов стимулирования улучшения условий и охраны труда, реализации превентивного подхода к управлению охраной труда с созданием определенных преференций для субъектов малого бизнеса);
  • — сфере контроля и надзора за соблюдением требований охраны труда (реализация риск-ориентированного подхода к проведению проверок контрольными органами с существенной просветительской и методической компонентой).

Произошедшие за последние годы значительные изменения в общественном устройстве, формирование рыночных отношений, в том числе и в трудовой сфере, настоятельно требуют также коренного пересмотра всей системы компенсаций для работников, занятых на рабочих местах и производствах с неблагоприятными условиями труда, определения роли федеральных и региональных органов власти в регулировании этой системы.

Улучшение условий труда и повышение сбалансированности между периодом труда и периодом пребывания на пенсии тесно связано не только между собой, но и с другими не менее срочными и трудными задачами — необходимостью увеличения числа рабочих мест с достойной заработной платой и содержательным трудом, достижением равновесия между профессиональной и личной жизнью в период трудовой деятельности и в период после выхода на пенсию.

Ключевой идеей при формировании новой модели управления охраной труда является продвижение управленческого подхода к решению вопросов безопасности работников. Принцип управления охраной труда работодателем устанавливается наравне с принципом соблюдения им нормативных требований по охране труда с соответствующими обязанностями работодателей по выявлению, анализу и минимизации профессиональных рисков и корреспондирующими этим обязанностям механизмами внедрения. Реализация указанной идеи заключается в создании правовой конструкции, базирующейся на основных принципах этого подхода:

  • — разработке на уровне работодателя политики в области охраны труда, которая учитывает применяемые и вновь появляющиеся технологии и оборудование, вопросы организации работы и условий труда, отдельные аспекты социально-трудовых отношений и пр.;
  • — выявлении опасностей и оценке рисков (включая оценку условий труда);

юо

  • — принятии мер (организационно-технического, административного, социально-бытового характера) по предотвращению и устранению (минимизации) рисков с учетом приоритета мероприятий, направленных на устранение источника риска;
  • — обеспечении защиты жизни и здоровья работников (в том числе обеспечение средствами защиты, организация медицинских осмотров, установление режима труда и отдыха, санитарно-бытовое обслуживание и медицинское обеспечение, защита при аварийных ситуациях, контроль за соблюдением установленных требований охраны труда, мониторинг реализуемых мероприятий по охране труда и оценка эффекта от их реализации);
  • — обеспечении социальной защиты работников (в том числе социальное страхование, обеспечение гарантий и компенсаций);
  • — взаимодействии с работниками (обеспечение участия работников) и иными заинтересованными сторонами (включая органы государственной власти) по вопросам охраны труда; консультировании и информировании работников по вопросам охраны труда на системной основе;
  • — подготовке работников по вопросам охраны труда.

Указанные выше принципы являются основой для формирования общих обязанностей работодателя в области охраны труда.

Концепция управления профессиональными рисками базируется на допущении приемлемого риска и ориентирована на все аспекты производственной деятельности, не фокусируясь исключительно на рабочих местах. В связи с этим оценка потенциальных опасностей должна проводиться не только в отношении условий труда на рабочем месте, но и в отношении строительства и эксплуатации зданий и сооружений, оборудования (производство, доставка, монтаж, наладка, техническое обслуживание и пр.), применяемых инструментов, технологических процессов и пр.[1] Одновременно законодательно должны быть установлены ограничения на распространение и применение отдельных химических веществ и требования к маркировке и упаковке на основе классификации опасных химических веществ.

В целом работодатель обязан обеспечить безопасные условия труда в отношении:

  • — факторов производственной среды (химических факторов, биологических факторов, физических факторов). Например, нормативные значения факторов производственной среды в зарубежных странах устанавливаются на основе медико-биологического критерия, исходя из риска развития профессионального заболевания и получения травмы, и не учитывают иные аспекты трудовой деятельности: производительность, комфорт и пр;
  • — машин, оборудования, инструментов, требования к безопасности которых уточняются в нормативных актах;
  • — рабочих процессов, требования к безопасности которых уточняются в нормативных актах;
  • — рабочих мест (эргономические требования, требования к содержанию рабочих мест);
  • — наличия знаков, сигнализаций, спасательного оборудования и необходимых приспособлений для оказания первой помощи;
  • — наличия отведенных мест для оказания первой помощи.

При этом крайне важным является законодательное определение

обязанности и ответственности работодателей, осуществляющих совместную деятельность или эксплуатирующих одни и те же рабочие места, что обусловлено появлением новых форм хозяйствования и занятости.

Исходя из обязанностей работодателя по обеспечению безопасных условий труда, при выявлении и анализе факторов, способствующих возникновению риска, должны учитываться:

  • — факторы производственной среды;
  • — используемые машины, оборудование, инструменты, сырье и материалы;
  • — организация производственных процессов;
  • — необходимая подготовка (квалификация) работников для выполнения конкретных работ;
  • — индивидуальные особенности (пол, возраст и т. д.) работников;
  • — результаты расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний работников.

Оценка профессиональных рисков может осуществляться на плановой (за период времени) и внеплановой (создание нового рабочего места, изменения в технологиях, оборудовании, используемом сырье и пр.) основе. Результаты оценки профессиональных рисков являются базой для формирования работодателем программы (перечня, плана) мероприятий по устранению (минимизации) рисков, в которой указываются идентифицированные опасности, мероприятия по их устранению, ответственные за выполнение мероприятий и сроки.

К мерам, направленным на устранение (минимизацию) рисков, могут относиться:

  • — меры, направленные на устранение риска в источнике;
  • — меры, направленные на снижение риска (применение менее опасных материалов, сырья, оборудования и прочее; меры техника ческого контроля; меры административного контроля; применение средств индивидуальной защиты).

Важнейшщим элементом системы управления охраной труда на основе оценки профессиональных рисков является консультирование и информирование работников и их представителей по всем вопросам, связанным с охраной труда, в том числе:

  • — об условиях труда;
  • — об имеющихся рисках и предпринимаемых для их устранения (минимизации) мерах;
  • — о средствах индивидуальной и коллективной защиты;
  • — о правах работников, полагающихся им гарантиях, компенсациях и др.

Регулярное взаимодействие с работниками может осуществляться посредством формирования координационных органов (комитетов, комиссий) по вопросам охраны труда или избрания уполномоченного представителя работников по вопросам охраны труда. Соответствующие органы (или уполномоченный представителем работник) участвуют в рассмотрении вопросов охраны труда, осуществлении контроля за состоянием охраны труда, подготовке ключевых документов работодателя в области обеспечения охраны труда, рассмотрении информации от работников о потенциальных опасностях и предлагаемых для их устранения мер. При этом права и полномочия координационных органов (или уполномоченного представителя работников), вопросы учета времени работы в координационных органах, вопросы организации их работы и гарантии прав работников, участвующих в деятельности координационных органов, необходимо закрепить законодательно.

Другим ключевым элементом нового подхода к управлению охраной труда является прохождение работниками подготовки по вопросам охраны труда с учетом характера выполняемой работы, выявленных на рабочем месте рисков, индивидуальных особенностей работника (например, возраст, пол), а также с учетом специфики производственной деятельности (вид деятельности, размер организации, тип занятости и прочее). Важным условием является обязанность работодателя подготавливать, консультировать и информировать работников по вопросам охраны труда также в случае выполнения дистанционной работы, в случае привлечения волонтеров, а также с учетом новых форм занятости.

В рамках современных подходов к государственному регулированию вопросов охраны труда в зависимости от характера выполняемых работ или результатов оценки условий труда или применяемых средств индивидуальной защиты или половозрастных характеристик работников устанавливается обязанность работодателя по организации прохождения предварительных и периодических медицинских осмотров, целью которых является предотвращение профессиональных заболеваний[2]. Медицинские осмотры осуществляют уполномоченные организации, которые компетентны в установлении взаимосвязи между условиями труда и состоянием здоровья. При этом в целях прохождения медицинских осмотров работодатель представляет медицинской организации сведения об условиях труда, ведет учет сведений о прохождении работниками медицинских осмотров и их результатах, а результаты медицинских осмотров (с рекомендациями врачей-специалистов) учитываются при организации работы конкретного работника.

В целях эффективного внедрения концепции управления профессиональными рисками в современных моделях государственного управления охраной труда обязанности работников, помимо традиционных положений, дополняются за счет включения:

  • — обязанности использовать машины, оборудование, инструменты, а также сырье и материалы в соответствии с инструкциями по использованию и эксплуатационными документами;
  • — обязанности информировать руководителя о любой ситуации, угрожающей жизни и здоровью, в том числе связанной с работой машин и оборудования, технологическим процессом, средствами индивидуальной защиты, применяемыми сырьем и материалами;
  • — обязанности по принятию мер для обеспечения собственной безопасности и безопасности других, устранению выявляемых им опасностей на основе инструкций и правил, предоставленных работодателем, с обязательным информированием работодателя о предпринятых им действиях;
  • — обязанности не препятствовать функционированию приборов, устройств, приспособлений, обеспечивающих безопасную эксплуатацию оборудования или контроль за состоянием условий труда;
  • — обязанности сотрудничать с работодателем по вопросам реализации им обязанностей по обеспечению охраны труда.

В целях государственного управления охраной труда должны устанавливаться задачи и полномочия органов исполнительной власти в сфере охраны труда на всех уровнях. Принципиальным отличием от традиционной модели является наличие задач не только по нормативному, но и методическому и консультационному обеспечению управления охраной труда в рамках разработки информационных ресурсов и материалов, позволяющих работодателям и другим заинтересованным сторонам получать полную, всестороннюю информацию по вопросам, связанным с управлением профессиональными рисками.

Важнейшим условием успеха функционирования новой модели упраления охраной труда является реализация превентивного подхода как в работе инспекции труда, так и в работе страховщика. В отношении данных органов и организаций акцент делается на их работе по предупреждению нарушений требований охраны труда и консультации работодателей. Деятельность соответствующих должностных лиц связана не только с выявлением нарушений, но и с анализом деятельности работодателя по реализации основных принципов управления профессиональными рисками.

  • [1] В настоящее время ст. 215 Трудового кодекса РФ установлено, что проектыстроительства и реконструкции производственных объектов, машин, механизмови другого производственного оборудования, технологических процессов должнысоответствовать государственным нормативным требованиям охраны труда. Одновременно принцип оценки опасностей в отношении производимых машин и оборудования реализован в Техническом регламенте Таможенного союза ТР ТС 010/2011«О безопасности машин и оборудования».
  • [2] При формировании требований к прохождению медицинских осмотров могутучитываться: — работа под воздействием определенных производственных факторов (например, шум, вибрация, химический фактор, повышенная/пониженная температура среды и прочее); — характер выполняемой работы (отдельные категории работников (профессии); отдельные опасности (например, работы, выполняемые на высоте); применяемое оборудование и пр.); — применяемые средства защиты (например, при применении средств защитыорганов дыхания требования к прохождению медосмотров могут дифференцироваться в зависимости от типа средства индивидуальной защиты органов дыхания —СИЗОД); — половозрастные характеристики работников.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >