Административное правоотношение. Публичные и частные субъекты

Право является регулятором и стабилизатором общественных отношений.

Право только санкционирует общественные отношения, само по себе ничего не создает.

Главное назначение права состоит в том, что оно является особым, официальным, государственным регулятором общественных отношений. Регулируя те или иные отношения, оно тем самым придает им правовую форму, в результате чего эти отношения приобретают новое качество и особый вид — становятся правовыми, облекаются в юридическую оболочку.

Следовательно, правовые отношения можно в самом общем смысле определить как общественные отношения, урегулированные правом.

При этом регулируемые отношения в принципе не утрачивают своего фактического содержания, а лишь видоизменяются, обретая новое, дополнительное свойство. Следовательно, правоотношение не отделяется от опосредуемого им реального отношения, а существует вместе с ним. Ведь форма и содержание любого явления неразрывны. Однако, например, конституционные, административные, процессуальные, уголовные и др. правоотношения возникают только как правовые. Они в другом качестве существовать не могут[1].

Правовые отношения:

  • 1) являются общественными (существуют между людьми);
  • 2) существуют в неразрывной связи с юридическими нормами (выступают нормативной базой их возникновения, изменения и прекращения);
  • 3) связывают участников правоотношений взаимными юридическими правами и обязанностями (возникают у субъектов права при наступлении определенных юридических фактов);
  • 4) отличаются определенностью и индивидуализированностью (определены как его участники, так и четко очерчено их поведение);
  • 5) носят волевой характер (связаны с государственной волей, выраженной в праве и с индивидуальной волей, поскольку правоотношения реализуются посредством сознания и воли его участников);
  • 6) охраняются государством.

В зависимости от принадлежности к той или иной стороне правовой системы правоотношения делят на материальные, процедурные и процессуальные, частные и публичные.

Различают регулятивные и охранительные правоотношения.

По степени конкретизации и субъектному составу правоотношения подразделяются на абсолютные, относительные и общерегулятивные.

По характеру обязанностей правоотношения подразделяются на активные и пассивные. В активных — обязанность заключается в необходимости совершить определенные действия в пользу управомоченного, в пассивных, напротив, она сводится к воздержанию от нежелательного для контрагента поведения.

Различают простые правоотношения (между двумя субъектами) и сложные (между несколькими или даже неограниченным числом); кратковременные и долговременные.

Правоотношения — урегулированные правом и находящиеся под охраной государства общественные отношения, участники которых выступают в качестве носителей взаимно корреспондирующих друг другу юридических прав и обязанностей.

Нормы административного права реализуются в практической деятельности его субъектов, между которыми складываются определенные административно-правовые отношения.

Административно-правовое отношение — один из видов правоотношений, т. е. урегулированное административно-правовой нормой общественное отношение, стороны которого выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей.

Главной особенностью административно-правовых правоотношений является неравенство сторон: одна из сторон всегда наделена юридически властными полномочиями. Такой стороной является публичный орган или должностное лицо.

За нарушение требований административно-правовых норм стороны несут ответственность не друг перед другом, а непосредственно перед государством.

Специфические черты административно-правовых отношений:

  • 1) преобладание властеотношений (возникают, как правило, между публичным органом, наделенным государственно-властными полномочиями, и другим субъектом, не имеющим таких полномочий (частным лицом));
  • 2) предопределенность характера доминирующим положением управляющей стороны, которая формулирует соответствующие односторонние волеизъявления, адресуемые другой стороне;
  • 3) выражение в той или иной мере публично-правового интереса;
  • 4) в значительной мере организационный характер (связь с практической реализацией исполнительно-распорядительной функций);
  • 5) способность возникать по инициативе любой из сторон;
  • 6) ответственность стороны перед государством в лице соответствующего органа или должностного лица.

Фактическое неравенство сторон в административно-правовых отношениях не исключает возможности возникновения споров между ними, поскольку они равны перед законом и судом (юридическое равенство).

В правовом государстве публичные субъекты обязаны действовать в рамках закона, определяющего их компетенцию. В случае неправомерных действий и решений этих субъектов частные лица вправе оспорить их в административном или судебном порядке.

Виды административно-правовых отношений:

  • 1) в связи с реализацией публичной администрацией, установленной законом компетенции;
  • 2) в связи с реализацией частными лицами их прав в сфере публичного администрирования (право на поступление на государственную службу, право на получение пенсии и т. д.);
  • 3) связанные с ущемлением прав и законных интересов частных лиц путем их нарушения, незаконного возложения какой-либо юридической обязанности или незаконного привлечения к какой-либо юридической ответственности[2].

Правовые отношения могут возникать и функционировать лишь при определенных предпосылках: материальных (общих) и юридических (или специальных).

Совокупность экономических, социальных, культурных и иных факторов, обусловливающих объективную необходимость правового регулирования тех или иных общественных отношений, будут выражать материальные предпосылки.

К формально-юридическим относят следующие предпосылки:

  • • норма права;
  • • праводееспособность субъектов;
  • • юридический факт.

В состав правоотношения, или его структуру входят следующие элементы:

  • • субъект;
  • • объект;
  • • субъективное право;
  • • юридическая обязанность.

Участниками правоотношений являются субъекты права. Круг субъектов права зависит, в конечном счете, от воли государства.

Среди субъектов (участников) правоотношений в теории права выделяются физические и юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования.

Классифицировать участников правоотношений также можно на индивидуальных и коллективных (как это часто делается, например, в административном праве).

Одним из участников (субъектов) правоотношений является гражданин. Термины «гражданин» и «физическое лицо» в гражданском праве отождествляются.

Физические лица — это люди, обладающие правоспособностью как участники правоотношений. К ним относятся:

  • • граждане Российской Федерации;
  • • иностранцы;
  • • лица без гражданства;
  • • лица с двойным гражданством.

Граждане являются субъектами различных правоотношений.

Правоспособность — признаваемая государством общая (абстрактная) возможность иметь предусмотренные законом права и обязанности, способность быть их носителем.

Правоспособность возникает в момент рождения и прекращается со смертью, ей в равной мере обладают все граждане без исключения.

В правоспособности главное — не права, а только принципиальная возможность, или способность иметь их. А это очень важно. В истории далеко не все и не всегда наделялись такой возможностью (например, рабы) или наделялись лишь отчасти (крепостные).

Впервые понятие правоспособности находим в кодексах XIX в. (Французский Гражданский кодекс 1804 г., Германское Гражданское уложение 1896 г.). Английское гражданское право в тоже время также пользовалось категорией правоспособности.

Правоспособность отличается от субъективного права. Правоспособность:

  • • неотделима от личности;
  • • не зависит от пола, возраста, профессии, национальности, места жительства, имущественного положения и иных жизненных обстоятельств;
  • • непередаваема (ее нельзя делегировать другим).

По отношению к субъективному праву она первична, исходна, играет роль предпосылки.

Субъективное право конкретно, а правоспособность абстрактна. Главное здесь — не смешивать способность к правообладанию с самим обладанием.

«Правоспособность, — отмечал Н. М. Коркунов, — означает только то, что лицо может иметь известные права, но это еще не значит, что оно ими действительно обладает. Каждый способен иметь право собственности на имущество, но отсюда вовсе не следует, что уже имеет его»[3].

Помимо правоспособности, субъекты права обладают и дееспособностью, которая определяется как способность субъекта своими действиями (самостоятельно) приобретать и осуществлять права, создавать для себя обязанности и исполнять их. Кроме того, понятие дееспособности включает в себя не только способность совершать правомерные действия, но и способность нести ответственность за них, быть деликтоспособным.

Под дееспособностью понимается не только возможность субъекта иметь права и обязанности, но и способность осуществлять их своими личными действиями, отвечать за последствия, быть участником правовых отношений. Дееспособность зависит от возраста и психического состояния лица, в то время как правоспособность не зависит от указанных обстоятельств. Дееспособность в полном объеме наступает с момента совершеннолетия, т. е. по достижении 18-летнего возраста.

Правосубъектность — собирательная категория. Она включает в себя четыре элемента:

  • 1) правоспособность;
  • 2) дееспособность;
  • 3) деликтоспособность;
  • 4) вменяемость.

Хотя последние два слагаемых охватываются в конечном счете вторым, такое расчленение понятия может способствовать более глубокому его уяснению. В целом правосубъектность является одной из обязательных юридических предпосылок правоотношений. Правосубъектность — это возможность или способность лица быть субъектом права со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Наряду с физическими лицами признаются субъектами прав и обязанностей юридические лица.

Юридические лица также являются участниками правоотношений. Правоспособность юридических лиц определяется целями и задачами их деятельности, зафиксированными в соответствующих уставах и положениях о них. Она возникает в момент создания той или иной организации и прекращается вместе с ее ликвидацией.

В юридической литературе отмечается необходимость введения в оборот терминов «юридическое лицо публичного права» и «юридическое лицо частного права»[4].

Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Субъектами права (в теории права) являются:

  • • Российская Федерация;
  • • субъекты РФ;
  • • органы местного самоуправления (муниципальные образования);
  • • юридические лица;
  • • физические лица.

Объектом правового отношения выступает то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности его участников, иными словами, то, ради чего возникает само правоотношение. Субъективное право открывает перед его обладателем возможность чем-то владеть, пользоваться, распоряжаться, вести себя определенным образом, претендовать на действия других. Все это подпадает под понятие объекта. Обязанность призвана обеспечивать осуществление данного права, а следовательно, нормальное функционирование правового отношения в интересах управомоченного и государства в целом.

Человек как таковой может быть лишь субъектом, но не объектом права и правоотношений.

Как известно, общим объектом (предметом) правового регулирования являются общественные отношения.

Но общественные отношения — сложная и многоэлементная реальность. Нормы права и складывающиеся на их основе правоотношения опосредствуют не все, а лишь отдельные виды, фрагменты, участки, сферы этих отношений. Поэтому встает вопрос о том, что же конкретно может быть и фактически выступает объектом разнообразных правоотношений.

Различие между объектом права в целом и объектами конкретных правоотношений, возникающих в результате его действия, заключается в степени конкретизации.

В юридической литературе существуют разные трактовки объекта правоотношения. Однако в ходе длительной дискуссии сложились в основном две концепции:

  • 1) монистическая;
  • 2) плюралистическая.

Согласно первой из них, объектом правового отношения могут выступать только действия субъектов, поскольку именно действия, поступки людей подвергаются регулированию юридическими нормами, и лишь человеческое поведение способно реагировать на правовое воздействие. Отсюда — у всех правоотношений единый, общий объект.

Согласно второй позиции, более реалистичной и разделяемой большинством ученых, объекты правоотношений столь же разнообразны, сколь многообразны регулируемые правом общественные отношения, т. е. сама жизнь.

Ведь законы, его нормы оказывают свое влияние не только на людей, но через них и на объекты материального мира, социальные общности, государственные структуры, институты, организации, учреждения; устанавливают или изменяют их статусы, режимы, состояния; закрепляют владение, пользование, распоряжение имуществом.

А субъективное право — это право не только на действия (свои или чужие), но и на определенные блага. Что касается реагирования на правовое воздействие, то его не следует понимать слишком буквально.

К объектам прав, следовательно, относятся

  • • вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права;
  • • работы и услуги;
  • • результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность);
  • • нематериальные блага (статья 128 ГК РФ[5]).

Юридические факты — это определенные жизненные обстоятельства (условия, ситуации), с которыми нормы права связывают возникновение, прекращение или изменение правоотношений.

Эти факты становятся юридическими не в силу каких-то особых внутренних свойств, а в результате признания их таковыми законом. Жизнь — непрерывная цепь разнообразных фактов, явлений, действий, случаев, событий, но не все из них приобретают юридическое значение, а только такие, которые затрагивают наиболее существенные интересы общества, входят в сферу правового регулирования и могут повлечь за собой известные юридические последствия.

Не право порождает подобные факты, они возникают и существуют помимо него, но право придает им статус юридических в целях их регуляции и упорядочения общественной и государственной жизни. Это — реакция правовой нормы на конкретную ситуацию, предусмотренную в ее гипотезе.

Юридические факты служат непосредственными поводами, основаниями для появления и функционирования правоотношений.

Юридические факты многочисленны и разнообразны, поэтому они довольно подробно классифицируются наукой по различным основаниям в целях выявления их особенностей и более глубокого познания.

Таблица 2.5

Классификация юридических фактов (по волевому признаку)

События

Действия

Такие обстоятельства, которые объективно не зависят от воли и сознания людей. Например, стихийные бедствия — пожары, наводнения, землетрясения и т. д. Сами по себе указанные явления ничего юридического в себе не содержат и автоматически никаких обязательств не порождают, но служат поводами, причинами для этого

Такие факты, которые зависят от воли людей, поскольку совершаются ими. Действия, в свою очередь, подразделяются на правомерные (поступление на работу или в вуз, регистрация брака) и неправомерные (правонарушения)

По характеру последствий различают правообразующие, правопрекращающие и правоизменяющие факты (например, поступление в вуз порождает правоотношение между студентом и учебным заведением, окончание вуза — прекращает, а перевод на другую форму обучения в том же вузе — видоизменяет данное правоотношение).

К числу правомерных действий, вызывающих соответствующие правоотношения, относятся многочисленные акты-документы различных государственных органов и должностных лиц (судебные решения, управленческие постановления, распоряжения и приказы, гражданские сделки, договоры, завещания, соглашения и т. д.).

Особую роль в динамике правоотношений играют так называемые юридические составы, или сложные комплексные факты, когда для возникновения определенного правового отношения требуется не одно, а несколько условий (совокупность фактов). Так, для того чтобы возникло правоотношение типа «студент — вуз» требуются следующие условия:

  • • аттестат об окончании средней школы;
  • • сдача единого государственного экзамена;
  • • проходной балл по конкурсу;
  • • приказ ректора о зачислении на первый курс соответствующего учебного заведения.

Для всех отраслей права понятие «субъект права» является одним из ключевых, раскрывающих основные юридические институты. Поэтому данное понятие имеет различное содержание со своими специфическими отраслевыми особенностями.

Под субъектом административного права традиционно понимается лицо (гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин или лицо без гражданства) или организация (государственная или негосударственная), которые могут являться участниками (сторонами) регулируемых нормами административного права общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере публичного администрирования.

Существует точка зрения, согласно которой все субъекты административного права подразделяются на индивидуальных и коллективных[6]. Другие авторы выделяют следующих субъектов административного права:

  • • органы (должностные лица) исполнительной власти;
  • • органы (должностные лица) местного самоуправления;
  • • государственные и муниципальные служащие;
  • • коммерческие и некоммерческие организации, в том числе общественные и религиозные объединения;
  • • граждане;
  • • иностранцы;
  • • лица без гражданства[7].

Приведенное деление субъектов административного права — наиболее распространенное.

А. Б. Агапов подразделяет субъектов административного права на индивидуальных и корпоративных. В рамках данной классификации к корпоративным субъектам автор относит «публичноправовых участников административно-правовых отношений» и «частноправовых участников». К публично-правовым участникам он относит органы государственной власти и муниципальные органы, организации, учреждения. В эту же группу входят так называемые негосударственные органы, организации, к которым относятся общественные объединения (политические партии, религиозные и иные общественные объединения, действующие в сфере публично-правовых отношений).

Права и обязанности субъектов административных правоотношений всегда связаны с административной деятельностью, направленной на осуществление конкретных функций публичного управления. Участниками отношений в сфере публичного управления являются, с одной стороны, органы, должностные лица, действующие в рамках определенной законом компетенции, а с другой — физические лица и организации как субъекты определенных законодателем прав и обязанностей в данной сфере.

Орган публичного управления — обязательный участник всех этих отношений. В публично-правовом отношении первенствующее значение имеет обязанность субъекта публичного управления использовать свои властные полномочия исключительно для достижения целей публичного (общественного и государственного) характера, определенных действующим законодательством, а также обязанность признавать, соблюдать и защищать права и законные интересы частных лиц.

Таким образом, в публично-правовом отношении имеется, как правило, два вида участников:

  • 1) субъекты, представляющие публичный интерес, выполняющие публичные функции и наделенные для их осуществления властными полномочиями;
  • 2) лица (субъекты), представляющие частный интерес.

Следовательно, в этом отношении в качестве обязательного субъекта присутствует публичная сторона (по терминологии С. А. Кор

фа — административная сторона), а другой стороной, как правило, выступают представляющие свой частный, партикулярный интерес частные лица. Понятие «частные лица» в российском административном праве практически не используется. Однако в дореволюционном русском и современном зарубежном правоведении эта категория применяется весьма широко, и в понятие частного лица как носителя частных прав и интересов включались физические и юридические лица (С. А. Корф, М. Д. Загряцков и др.)[8].

В современной литературе иногда рассматривается понятие «частные лица» как синоним категории «физические лица», и к физическим (частным) лицам относятся граждане, должностные лица, иностранцы, лица без гражданства в пределах, предоставленных им прав. Такой подход неверен в силу ряда причин.

Обратившись к толковым словарям, можно установить, что термин «частный» апеллирует к группе интересов отдельных индивидов и их коллективов. «Частный» означает личный, не общественный, не государственный, принадлежащий отдельному лицу, относящийся к личному индивидуальному владению, деятельности, хозяйству и вытекающим отсюда отношениям.

Частное — это все то, что предназначено для пользования только одним человеком или небольшой группой людей, а не для общественного использования.

Частными лицами могут являться не только физические лица, но и организации, в том числе организации с признаками юридического лица. Понятие «частное лицо» не может мыслиться иначе как элемент парной категории и предполагает в качестве своей противоположности публичное лицо (публичного субъекта). Обозначение физических лиц как частных без их соотношения с публичными субъектами не имеет смысла.

В качестве частных лиц выступают субъекты, которые:

  • • в публичных правоотношениях не обладают официальными властными полномочиями;
  • • руководствуются партикулярными либо корпоративными интересами;
  • • в установленных законом случаях подчиняются публичной воле, выражаемой в правовых актах органов публичной власти.

Отсюда неправомерно к частным лицам относить должностных лиц, которые по определению не могут быть частными лицами.

Сущность института должностного лица не может выражаться, ни в каких иных действиях и актах, кроме как официальных, властных и юридически значимых. При этом лица, осуществляющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях, действующим законодательством в качестве должностных не признаются либо рассматриваются как квазидолжностные лица.

Должностное лицо — это противопоставляемый частному лицу в управленческом правоотношении публичный субъект, реализующий официальные полномочия[9].

Таким образом, антиподом частного лица в сфере отношений публичного управления является субъект, который наделен официальными полномочиями и обязан использовать их для обеспечения публичного интереса (публичный субъект, или публичное лицо). Частные лица в публично-правовых отношениях с субъектами публичной власти могут выступать в правовой роли либо физического лица, либо организации.

Частное лицо — это субъект административно-правового или иного публично-правового отношения (физическое или юридическое лицо), реализующий в этом отношении свои частные интересы, права и обязанности, а не публичные интересы, либо официальные полномочия и обязанности публичной власти. Данное лицо находится с органами публичной власти не в официальных отношениях службы, а во внеслужебных отношениях как лицо, не входящее в структуру публичной администрации.

Основанием классификации субъектов административного права правильнее было бы рассматривать их правовое положение в системе публичного администрирования.

Поэтому полезнее было бы говорить о субъектах, наделенных государственно-властными полномочиями, и субъектах, таковыми не наделенных.

Таким образом, первая группа субъектов — это публичные (властные) субъекты, а вторая группа — частные (невластные).

Деление субъектов права объективно отражает столкновение частных и публичных интересов, взаимодействие частных и публичных начал в правовом регулировании административных правоотношений.

В силу этого административную правосубъектность вполне правомерно подразделить на публичную и частную, а среди участников выделить публичных и частных субъектов.

Наличие (или отсутствие) публичной власти как основной критерий деления на публичные субъекты административного права (публичные органы и должностные лица) и частные субъекты административного права (частные лица) может быть дополнен рядом новых признаков.

  • 1. Частные лица представляют свой частный интерес, а публичные — общий, государственный и общественный.
  • 2. Частные субъекты выражают, как правило, свою волю, а публичные — волю определенной социальной общности (общества в целом, муниципального образования).
  • 3. Правосубъектность частных лиц характеризуется правоспособностью и дееспособностью, а публичных субъектов — компетенцией[10].

В АПК РФ законодатель относит к публичным субъектам:

  • • государственные органы;
  • • органы местного самоуправления;
  • • иные органы и организации;
  • • должностных лиц (ст. 189, 192, 198).

В КАС РФ законодатель перечисляет такие публичные субъекты, как:

  • • органы государственной власти;
  • • органы местного самоуправления;
  • • должностные лица;
  • • государственные и муниципальные служащие (ст. 245, 249, 254).

КАС РФ определяет, что частными субъектами могут быть:

  • • граждане Российской Федерации;
  • • иностранные граждане;
  • • лица без гражданства;
  • • российские, иностранные и международные организации;
  • • общественные объединения и религиозные организации;
  • • общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами (ст. 38).

В КАС РФ законодатель относит к публичным субъектам:

  • • органы государственной власти;
  • • иные государственные органы;
  • • органы местного самоуправления;
  • • избирательные комиссии;
  • • комиссии референдума;
  • • иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями;
  • • должностные лица (ст. 38).

В современной административно-правовой литературе понятия «государственный орган» и «орган государственной власти» рассматриваются как идентичные, а все государственные органы подразделяются на государственные органы законодательной, исполнительной и судебной власти. В круг возможных публичных субъектов административного правоотношения могут входить также органы, функционирующие в системе законодательной власти, органы, действующие в системе судебной власти, и должностные лица прокуратуры, если они принимают акты, имеющие значение административно-правовых (управленческих) актов.

Именно властные административные полномочия в сфере публичного управления характеризуют управомоченное государством или местным сообществом лицо как субъекта публичного права и его публично-правовую природу, выражающуюся через компетенцию.

В современной России также много организаций, наделенных государственно-властными полномочиями. По своему статусу они не являются ни органами государственной власти, ни органами местного самоуправления, ни общественными организациями.

К их числу относятся, например, публично-правовые компании, государственные корпорации, Банк России, правовой статус которого законодатель определяет не через категорию «орган», а через понятие созданного государством юридического лица, и др.

Итак, сфера государственного и муниципального управления представлена весьма значительным многообразием видов публичных субъектов[11].

В первую группу субъектов (публичных) административных правоотношений следует отнести органы государственной и муниципальной власти, органы организации, осуществляющие властнораспорядительные функции, их должностных лиц.

Во вторую группу (частные субъекты) — организации различных форм, граждан, лиц без гражданства, иностранных граждан.

Субъекты административного права — это такие лица, которые по закону могут быть участниками административно-правовых отношений и носителями административных прав и обязанностей. Юридическая возможность вступать в административные правоотношения, быть носителями конкретных юридических прав и обязанностей связана с наличием у них такого правового качества, как административная правосубъектность.

Административная правосубъектность включает две составляющие:

  • 1) административную правоспособность (возможность иметь предусмотренные законом права и обязанности административно-правового характера, т. е. быть участником административноправовых отношений — это является частью общей правоспособности);
  • 2) административную дееспособность (практическую способность собственными действиями приобретать субъективные юридические права и обязанности, осуществлять и прекращать их, т. е. реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административных отношений).

Частью административной дееспособности является административная деликтоспособность, т. е. способность лица нести административную ответственность за совершенные правонарушения (деликты).

Административная правосубъектность составляет основу административно-правового статуса субъектов, который включает три основных элемента:

  • 1) права;
  • 2) обязанности;
  • 3) ответственность.

Административно-правовой статус характеризует исходное правовое положение субъектов.

Административно-правовой статус устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными актами. В его юридическом оформлении значительную роль играют органы исполнительной власти, в правовых актах которых характеризуются права и обязанности, установленные в общем виде конституцией и законами.

Субъективные права и обязанности, определенные в законодательстве и составляющие основное содержание правового статуса, именуются статутными. Нестатутные права и обязанности представляют собой развитие, детализацию статутных прав и обязанностей и являются конкретными правами и обязанностями, которые составляют содержание отдельных правоотношений.

Каждый вид субъектов административного права обладает своим административно-правовым статусом. Так, основные полномочия, права и обязанности организаций закрепляются в соответствующих нормативных актах, уставах и положениях.

Административно-правовой статус органов, входящих в публичную администрацию, определяется их компетенцией, т. е. совокупностью властных полномочий относительно определенных предметов ведения.

В характеристике публичного субъекта компетенция выражает меру власти, которой он наделен для осуществления поставленных перед ним общественно значимых целей.

Компетенция по своей сущности есть прежде всего возможность принудительным образом создавать юридически значимые ситуации, разрешать юридические дела и изменять или прекращать правоотношения, даже вопреки воле участвующих в них лиц. Эта возможность основана на законе, реализуется в рамках правопорядка и по своей юридической природе выступает как подчиняющее волю других лиц правомочие, которое публичный орган уполномочен и обязан осуществлять.

Властные права публичных органов, которыми они наделены для обеспечения общего интереса, имеют юридическое значение полномочий. Они призваны прямо или косвенно навязывать, утверждать, проводить общую волю, но обусловлены нормативно установленной определенностью по предмету, объему и формам реализации. Компетенция как совокупность юридически установленных прав и обязанностей (полномочий) — это юридическая мера власти органа публичной власти.

При этом компетенцию следует понимать как строго определенную нормативными актами совокупность полномочий (прав и обязанностей) публичного органа в отношении установленного для него предмета вёдения. Полномочия предоставляются публичному органу для реализации публичного интереса, а не для каких-либо особых интересов органа или его должностных лиц. Следовательно, публичный орган должен осуществлять полномочия безоговорочно, коль скоро налицо юридические условия, определяющие возникновение обязанности их реализации, и использование этих полномочий связано с данными условиями.

Административно-правовой статус субъектов права может быть общим и специальным. Общий статус включает общие, одинаковые для всех субъектов права и обязанности. Специальный статус также предусматривает одинаковые, но уже для определенной группы субъектов и обязанности, которые вытекают из закона и не зависят от вступления в конкретные правоотношения (например, статус жителей территорий с особым административно-правовым режимом, статус субъектов разрешительной системы, статус беженцев и т. д.).

Субъект административного права — это лицо, которое обладает определенным административно-правовым статусом и имеет возможность вступать в административно-правовые отношения по своей воле либо в силу юридической обязанности, возлагаемой на него правовой нормой.

Как участники управленческих отношений субъекты наделены административными правами и обязанностями в сфере публичного управления и способны их осуществлять[10].

Субъектами административного права являются публичные и частные субъекты.

К числу первых относят публичную администрацию, как централизованную, так и децентрализованную.

В централизованную публичную администрацию можно включить:

  • • аппараты Президента РФ и Правительства РФ;
  • • органы исполнительной власти, как федерального, так и уровня субъектов РФ;
  • • их должностных лиц.

В децентрализованную публичную администрацию входят:

  • • органы и организации, осуществляющие властные исполнительно-распорядительные полномочия;
  • • их должностные лица (в том числе Банк России, Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, фонды (пенсионный, обязательного медицинского страхования, социального страхования), публичноправовые компании, государственные корпорации, муниципальные органы);
  • • и другие субъекты, имеющие публичные полномочия.

Их статус и полномочия будут подробно рассмотрены в соответствующих разделах учебника.

К частным субъектам, имеющим собственный административно-правовой статус, можно отнести:

  • • граждан;
  • • иностранцев;
  • • лиц без гражданства;
  • • лиц с двойным гражданством;
  • • организации, как обладающие, так и не обладающие статусом юридического лица.

Субъекты административного права

Таблица 2.6

Публичные

Частные

Президент РФ, Правительство РФ, публичная администрация

Централизованная

Децентрализованная

  • • Администрация Президента РФ;
  • • аппарат Правительства РФ;
  • • федеральные органы исполнительной власти;
  • • органы исполнительной власти субъектов РФ;
  • • их должностные лица
  • • Банк России;
  • • Прокуратура РФ;
  • • Счетная палата РФ;
  • • фонды (пенсионный, обязательного медицинского страхования, социального страхования);
  • • публично-правовые компании;
  • • государственные корпорации;
  • • органы местного самоуправления (муниципальные органы);
  • • саморегулируемые организации;
  • • другие органы и организации, обладающие (или наделенные) исполнительно-распорядительными полномочиями;
  • • их должностные лица
  • • Граждане;
  • • иностранцы;
  • • лица без гражданства;
  • • лица с двойным гражданством;
  • • организации, обладающие статусом юридического лица;
  • • организации, не обладающие статусом юридического лица

Вопросы для самоконтроля

  • 1. Приведите классификации субъектов административного права.
  • 2. В чем состоит административная правоспособность и дееспособность?
  • 3. В чем суть механизма публичного администрирования?
  • 4. Дайте определение норме административного права.
  • 5. Что является основаниями деления административно-правовых норм на виды?
  • 6. Какова структура нормы административного права?
  • 7. Какие элементы входят в состав административного правоотношения?
  • 8. Назовите основания классификации субъектов административного права.
  • 9. Назовите объекты публичного администрирования.
  • 10. Назовите публичных субъектов административного права.
  • 11. Назовите частных субъектов административного права.
  • 12. Перечислите публичных субъектов административного права, входящих в централизованную публичную администрацию.
  • 13. Перечислите публичных субъектов административного права, входящих в децентрализованную публичную администрацию.

  • [1] Волков А. М., Лютягина Е. А., Волков А. А. Основы права : учебник / отв. ред. А. М. Волков., 2019. 2 Волков А. М., Дугенец А. С. Административное право : учебник. М. : Форум ; ИНФРА-М, 2012.
  • [2] Волков А. М. Административное право России : учебник. М. : Проспект, 2019.
  • [3] Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права., 2019. С. 147.
  • [4] Ястребов О. Д. Юридическое лицо публичного права: вопросы теории. М. : Наука, 2010 ; Волков А. М., Волков А. А. Юридические лица публичного права в Концепции развития законодательства о юридических лицах // Вестник РУДН. Серия «Юридические науки». 2010. № 1. С. 31—39.
  • [5] Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ. Ч. 1.
  • [6] Миронов А. Н. Административное право : учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Форум ; ИНФРА-М, 2018 ; Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учебник для вузов. 6-е изд., пересмотр. Москва : Норма ; ИНФРА-М, 2019.
  • [7] Мигачев Ю. И., Попов Л. Л., Тихомиров С. В. Административное право Российской Федерации : учебник для академического бакалавриата / под ред. Л. Л. Попова. 5-е изд., перераб. и доп., 2019. 2 Агапов А. Б. Административное право в 2 т. Т. 1. Общая часть : учебник для бакалавриата и магистратуры .11-е изд., перераб. и доп., 2019. С. 45.
  • [8] Корф С. А. Административная юстиция в России. Кн. 2—3. М., 1910. С. 182 ; Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925. С. 66. 2 Толковый словарь русского языка / под ред. Д. В. Дмитриева. М., 2003. С. 1515—1516 ; Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. М., 2006. С. 878 ; Ушаков Д. Н. Толковый словарь современного русского языка. М., 2013. С. 752.
  • [9] Волков А. М., Дугенец А. С. Административное право : учебник. М. : Форум ; ИНФРА-М, 2015.
  • [10] Волков А. М., Дугенец А. С. Административное право : учебник. М. : Форум ; ИНФРА-М, 2012.
  • [11] Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 по делу «О проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
  • [12] Волков А. М., Дугенец А. С. Административное право : учебник. М. : Форум ; ИНФРА-М, 2012.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >