Должностные лица и государственные служащие, их административно-правовой статус

В основу определения понятия должностного лица положены два критерия:

  • 1) обладание полномочиями распорядительного характера;
  • 2) выполнение организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций (представители власти обладают распорядительными полномочиями внешневластного характера).

Ранее было показано, что сущность института должностного лица не может выражаться ни в каких иных действиях и актах, кроме как официальных, властных и юридически значимых. При этом лица, осуществляющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях, действующим законодательством в качестве должностных не признаются либо рассматриваются как квазидолж-ностные лица.

Поэтому относить должностных лиц к частным лицам неправомерно: они определению не могут быть частными лицами.

Под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (примечание к ст. 2.4 КоАП РФ).

При определении крута представителей власти допустимо использовать по аналогии постановление Пленума Верховного Суда РФ[1]. В нем устанавливается, что «к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности».

К таковым, например, могут относиться:

  • • члены Совета Федерации;
  • • депутаты Государственной думы;
  • • депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ;
  • • члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ;
  • • судьи федеральных судов и мировые судьи;
  • • наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД России и ФСБ России;
  • • состоящие на государственной службе аудиторы;
  • • государственные инспекторы и контролеры;
  • • военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями.

Организационно-распорядительные функции включают в себя, например:

  • • руководство коллективом;
  • • расстановку и подбор кадров;
  • • организацию труда или службы подчиненных;
  • • поддержание дисциплины;
  • • применение мер поощрения;
  • • наложение дисциплинарных взысканий.

К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля над движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т. п.

Исходя из изложенного выше можно сделать вывод, что распорядительными полномочиями являются полномочия по управлению людьми или организациями, а административно-хозяйственными — по управлению вещами.

Таким образом, для того чтобы определить, является ли конкретный государственный или муниципальный служащий должностным лицом, необходимо выяснить, обладает ли он правом осуществлять управление людьми, организациями или вещами. Такие полномочия могут указываться как в должностном регламенте и служебном контракте, так и в общих компетенционных актах (например, в положении о государственном органе, в котором он работает).

Управление в данном случае означает возможность совершения действий, которые вызывают возникновение, изменение или прекращение тех или иных правоотношений в отношении физических лиц (например, назначение конкретного лица на должность в государственной организации), организаций (например, составление акта проверки организации), а также совершение юридически значимых действий по изменению правового статуса материальных объектов (например, списание имущества, находящегося на балансе организации).

Вместе с тем некоторые другие нормативные акты используют принципиально иные определения должностного лица, применимые к государственной или муниципальной службе. Так, например, Федеральный закон от 06.11.2003 № 131-ФЗ определяет должностное лицо местного самоуправления как выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительнораспорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления[2]. Вполне очевидно, что данное определение гораздо шире, чем используемые в КоАП РФ, так как под него подпадают практически все муниципальные служащие. В то же время в этом законе подчеркивается, что указанное определение должностного лица используется только для целей закона.

Наделение должностных лиц особым кругом полномочий предопределяет особенности их ответственности.

Элементы правового статуса должностного лица:

  • • наименование должностного лица;
  • • функции;
  • • правомочия;
  • • гарантии реализации полномочий;
  • • ответственность.

По общему правилу, должностные лица несут административную ответственность в большем размере по сравнению с гражданами. В соответствии со ст. 2.4 Кодекса, должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Непременным условием привлечения таких лиц к административной ответственности является наличие в их деянии вины (ст. 2.2 КоАП РФ).

Должностные лица, выполняющие функции представителя власти, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные полномочия в органах государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, являются субъектами административной ответственности различных групп правонарушений, составы которых содержит Особенная часть КоАП РФ.

КоАП РФ определяет для целей привлечения к административной ответственности и иную категорию лиц — «как должностные лица». Однако это не говорит, что они являются должностными лицами.

Например, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, несут административную ответственность как должностные лица.

Есть и другие категории лиц:

  • • лица, осуществляющие функции члена конкурсной, аукционной, котировочной или единой комиссии, созданной государственным или муниципальным заказчиком, бюджетным учреждением, уполномоченным органом;
  • • лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Они тоже в случае совершения административных правонарушений несут административную ответственность как должностные лица.

В свою очередь, государственный служащий — это лицо, связанное с аппаратом (органом) управления отношениями службы, т. е. лицо, предоставляющее за вознаграждение (жалованье) свои личные профессиональные или технические услуги для осуществления управленческим аппаратом возложенных на него функций.

Государственная служба — это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Она включает федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении.

Система государственной службы включает:

  • • государственную гражданскую службу;
  • • военную службу;
  • • государственную службу иных видов.

Федеральная государственная служба — профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий РФ, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ.

Государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Федеральная государственная гражданская служба — профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ.

Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.

Военная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Гражданский служащий — гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Отношения службы связаны с определенным видом социальной деятельности — управленческой деятельностью, которая осуществляется как в государственной, так и негосударственной сфере (муниципальная служба, служба в платном аппарате коммерческих и некоммерческих организаций).

Административная правосубъектность государственного служащего возникает с момента замещения (занятия) им определенной должности. Статус должности определяет объем правосубъектности служащего, его социально-правовое положение.

Должность — первичная социально-организационная структурная единица государственного органа или учреждения, определяющая служебное место и роль замещающего ее лица, комплекс его прав и обязанностей, а также требования к профессиональной подготовке.

В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[3], государственная гражданская служба РФ — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы РФ (должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Виды государственной гражданской службы РФ:

  • • федеральная государственная гражданская служба;
  • • государственная гражданская служба субъекта РФ.

Можно выделить характерные признаки государственного гражданского служащего в современных условиях — это гражданин Российской Федерации (иностранные граждане или лица без гражданства не могут быть государственными служащими в Российской

Федерации), взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы.

Гражданин приобретает статус государственного гражданского служащего в соответствии с актом о назначении на должность и служебным контрактом. Гражданский служащий исполняет свои обязанности профессионально и на возмездной основе за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, должности государственной гражданской службы субъектов РФ — законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений Федерального закона «О государственной службе» в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

Категории должностей гражданской службы:

  • • руководители;
  • • помощники (советники);
  • • специалисты;
  • • обеспечивающие специалисты.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

  • • высшие;
  • • главные;
  • • ведущие;
  • • старшие;
  • • младшие.

Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы[4].

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ с учетом положений Федерального закона «О государственной службе», а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы РФ, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.

Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы. Порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов иных видов служб определяются указом Президента РФ.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе происходит согласно ст. 19 Закона о гражданской службе.

При этом конфликт интересов — ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, самого субъекта РФ или Российской Федерации.

Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа.

Состав комиссии по урегулированию конфликтов интересов:

  • • представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы);
  • • представитель соответствующего органа по управлению государственной службой;
  • • представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов.

Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.

В состав аттестационной комиссии в федеральном органе исполнительной власти, при котором образован общественный совет (ст. 48 Федерального закона «О гражданской службе»), а также в органе исполнительной власти субъекта РФ, при котором образован общественный совет, наряду с лицами, указанными в ч. 10 ст. Закона о государственной службе, включаются представители указанных общественных советов. Общее число этих представителей и независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии.

Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения. Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов утверждается указом Президента РФ.

Вопросы для самоконтроля

  • 1. Какими функциями обладают федеральные министерства, агентства, службы?
  • 2. Какие органы составляют централизованную публичную администрацию России?
  • 3. Какие органы входят в единую систему исполнительной власти РФ?
  • 4. Назовите основные направления административной деятельности аппарата Правительства РФ.
  • 5. Назовите основные направления административной деятельности Администрации Президента РФ.
  • 6. Каковы основные черты, характеризующие административно-правовой статус органов исполнительной власти?
  • 7. Дайте характеристику административно-правового статуса должностного лица.
  • 8. Какая деятельность называется государственной службой?
  • 9. Какая деятельность называется государственной гражданской службой?
  • 10. Какая деятельность называется военной службой?

  • [1] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 09.07.2013 № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях».
  • [2] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
  • [3] Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
  • [4] Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается указом Президента РФ.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >