Децентрализованная публичная администрация

Право — это, конечно, грубое, но и могучее средство. С ним нужно уметь обращаться и не всякому давать в руки. Г. Ф. Шершеневич, русский юрист (1863—1912)

В результате изучения главы студент должен: знать

  • • сущность, содержание и принципы организации и деятельности публичных субъектов административно-правовых отношений (децентрализованной публичной администрации);
  • • административно-правовой статус ее органов;
  • • их функции и компетенции, принципы построения и деятельности;
  • • административно-правовую природу государственных корпораций и публично-правовых компаний;
  • • проблемы их современного развития;

уметь

  • • оперировать соответствующим понятийно-терминологическим аппаратом административного права;
  • • анализировать принципы организации и деятельности централизованной и децентрализованной публичной администрации;
  • • оценивать компетенцию и полномочия публичных субъектов административно-правовых отношений (в том числе местной администрации, других органов и организаций);
  • • самостоятельно изучать как отечественную, так и зарубежную юридическую литературу;

владеть навыками

  • • работы с юридической литературой и нормативными правовыми актами по вопросам полномочий публичных субъектов административноправовых отношений и проблемам современного развития их статуса;
  • • правильного определения компетенции публичных субъектов;
  • • анализа различных административно-правовых явлений.

Децентрализованные органы и организации как субъекты публичного администрирования

Публичную администрацию образуют как централизованные органы, так и децентрализованные органы и организации. Они создаются для управления определенными публичными службами, осуществления специфических управленческих функций и программ либо для предоставления определенных публичных услуг. Эти организации находятся в отношениях более или менее четко выраженной зависимости от органов, которые их создают. Они не входят в систему жесткой иерархической подчиненности.

Выделяют относительно автономные административные учреждения (палаты, комиссии, центры) и организации (публично-правовые компании, государственные корпорации, фонды и учреждения).

Правительства, министерства и ведомства, представляющие централизованную администрацию, и децентрализованные учреждения связывают отношения сотрудничества и перераспределения ролей в единой системе управления.

В зарубежных странах децентрализованные учреждения создавались в первую очередь для оказания публичных услуг. Что касается стратегического управления, то оно, как правило, остается прерогативой правительства и министерств. Это распространенная, подтвердившая свою состоятельность практика.

Создание децентрализованных учреждений связывалось с малой эффективностью традиционных органов управления, низким качеством оказываемых ими услуг или завышенными ценами на них.

Децентрализованные учреждения получили широкие управленческие полномочия и стали субъектами публичного права. В силу этого они обязаны выражать не частные, а общественные интересы. Эти учреждения напрямую не включены в систему государственных органов и, напротив, организационно обособлены от них. Такая обособленность выражается в административной автономии, т. е. самостоятельности в решении вопросов собственной компетенции, и финансовой автономии — наличии собственного имущества и бюджета[1].

Децентрализованные учреждения подотчетны одновременно органам законодательной власти и министрам, а в некоторых случаях и главе государства. Они выполняют только те функции, которые указаны в акте об их создании и представляют собой автономные структуры публичной администрации.

Общие черты децентрализованных организаций:

  • • органы администрирования специальной компетенции;
  • • автономность структуры;
  • • субъекты публичного права.

В основе их работы лежат принципы децентрализации, административной и финансовой автономии.

Следовательно, децентрализованные организации имеют специфический правовой статус. Свои полномочия они получают от государства. Государство определяет как методы, так и границы их деятельности.

Административные организации несут ответственность перед контролирующими органами за законность своих действий.

Децентрализованная публичная администрация — административно и финансово автономные органы управления специальной компетенции, являющиеся субъектами публичного права, не включенными в иерархическую административную структуру централизованной публичной администрации, находящиеся в ведении либо главы государства, либо главы правительства, либо центральной или местной публичной администрации, не подчиняющиеся им, но контролирующиеся ими только по стратегическим вопросам управления, несущие ответственность перед контролирующими органами за законность своих действий[1].

Так, министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ координирует деятельность государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», Банк России (сам являющийся органом, входящим в децентрализованную публичную администрацию) координирует деятельность Агентства по страхованию вкладов (государственной корпорации), Министерство обороны Российской Федерации координирует деятельность Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» в определенных вопросах.

Выделяют три вида независимых административных учреждений:

  • 1) функционирующие в хозяйственно-экономической области (Банк России, государственные корпорации, саморегулируемые организации);
  • 2) функционирующие в социально-культурной области;
  • 3) функционирующие в административно-политической области (Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»).

Они могут быть постоянными и временными (Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта[3] — ГК «Олимпстрой»).

Законодательство предписывает им выполнять определенную функцию (например, контролировать использование электроэнергии всеми предприятиями, организациями и частными лицами). Они чаще всего создаются как функциональные децентрализованные органы для осуществления преимущественно одной или нескольких управленческих функций.

С учетом выполняемых ими функций можно выделить следующие виды децентрализованных органов:

  • • координирующие;
  • • распределяющие;
  • • регулирующие;
  • • примирительные.

Координирующие обеспечивают согласованность действий предприятий, учреждений и организаций различных секторов (например, саморегулируемые организации). Эти структуры могут и не иметь собственных материальных средств, а выполнять чисто управленческие функции. Их фактическое положение максимально приближается к статусу функциональных органов централизованной публичной администрации.

Распределяющие осуществляют финансовую и иную поддержку частных лиц и компаний (например, Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»).

Регулирующие полномочны принимать акты управления нормативно-правового характера и осуществлять контроль над соблюдением законности частными лицами и компаниями (такие, как Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом») и др.

Примирительные рассматривают конфликтные ситуации и предлагают общие пути их решения (организация, осуществляющая деятельность по обеспечению проведения процедуры медиации).

В число полномочий этих субъектов, относящихся к сфере административного права, вполне обоснованно можно включить полномочия:

• саморегулируемых организаций (СРО) и ряда профессиональных ассоциаций (нотариусов);

  • • конкурсных и арбитражных управляющих;
  • • внешних управляющих банков, назначаемых Банком России;
  • • определенной группы лиц, наделенных правом принимать акты, имеющие публично-правовые последствия (например, консилиума врачей, принимающего решение о нетрудоспособности гражданина);
  • • медицинской комиссии, осуществляющей медицинское освидетельствование при призыве на военную службу и т. д.

Параметры правового статуса фондов, корпораций, учреждений определяются Законом «О некоммерческих организациях»[4]. Отсюда собирательным, общим для действующих в рамках публичной администрации фондов, корпораций, учреждений понятием можно считать понятие «публичная организация», т. е. организация, являющаяся агентом публичного интереса, действующая в публичных целях и в той мере, в какой она наделена властными прерогативами, выступающая как административный орган.

К числу децентрализованных публичных организаций можно отнести такие организации, как:

  • • Банк России;
  • • Пенсионный фонд РФ;
  • • Фонд социального страхования РФ и др.

Такие организации объединяет то, что они хотя и создаются государством, но не входят в систему органов исполнительной, а тем более законодательной или судебной власти.

Банк России осуществляет такие публично-властные полномочия, как:

  • • установление правил осуществления расчетов в Российской Федерации и правил проведения банковских операций;
  • • государственная регистрация кредитных организаций, выдача им лицензий на осуществление банковских операций, приостановление и отзыв лицензий;
  • • банковский надзор;
  • • регистрация эмиссии ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;
  • • организация и осуществление валютного регулирования и контроля и т. д. (ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации»).

Пенсионный фонд РФ имеет свои источники доходов, отличные от доходных источников других публично-правовых образований. Положение о Пенсионном фонде РФ определяет его как юридическое лицо и самостоятельное финансово-кредитное учреждение, созданное для государственного управления финансами пенсионного обеспечения. Этот фонд, как и другие социальные фонды, наделен государственно-властными полномочиями (в частности, по бесспорному взысканию денежных средств), а потому в литературе однозначно рассматривается как государственный орган[5].

При этом Пенсионный фонд РФ, как и Банк России, наделяется такими публично-властными полномочиями, как:

  • • проведение проверок документов, связанных с назначением (перерасчетом) и выплатой обязательного страхового обеспечения, представлением сведений индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц;
  • • назначение и выплата обязательного страхового обеспечения (трудовых пенсий), а также предусмотренных законодательством РФ других видов пенсий и пособий;
  • • осуществление контроля над обоснованностью представления документов для назначения (перерасчета) сумм обязательного страхового обеспечения и др.

Аналогичной правовой природой обладает Фонд социального страхования, а также Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, а равно и любые другие государственные внебюджетные фонды, которые могут быть созданы на основании Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования вправе:

  • • начислять и взыскивать со страхователей недоимку по страховым взносам, штрафы и пени;
  • • устанавливавать формы отчетности и определять порядок ведения учета и порядок ведения отчетности оказанной медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию;
  • • издавать нормативные правовые акты и методические указания;
  • • осуществлять контроль над соблюдением законодательства об обязательном медицинском страховании и за использованием ими средств обязательного медицинского страхования, в том числе проводит проверки и ревизии.

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования в своей деятельности подотчетен высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ и Федеральному фонду и осуществляет следующие полномочия страховщика:

  • • осуществляет администрирование доходов бюджета Федерального фонда;
  • • регистрирует и снимает с регистрационного учета страхователей;
  • • осуществляет контроль над использованием средств обязательного медицинского страхования, в том числе проводит проверки и ревизии.

Особое место в системе децентрализованной публичной администрации занимают торгово-промышленные палаты (ТПП).

Статья 1 Федерального закона «О торгово-промышленных в палатах Российской Федерации» устанавливает, что торгово-промышленная палата является негосударственной некоммерческой организацией, объединяющей российские предприятия и российских предпринимателей[6].

Неправительственный характер ТПП России раскрывается во взаимодействии с государством. Государственные органы оказывают торгово-промышленным палатам содействие в выполнении ими своих уставных задач, принимают меры по обеспечению помещениями торгово-промышленных палат. Законодательные установки проявляются в Указе «О торгово-промышленной палате Российской Федерации», в соответствии с п. 1 которого Правительству РФ поручено привлекать представителей ТПП России для участия в разработке и осуществлении государственных программ поддержки предпринимательства и развития экономики, в подготовке актов Правительства РФ по вопросам совершенствования хозяйственного механизма, предпринимательской деятельности и внешнеэкономических связей, а также проведения их экспертизы.

Согласно п. 1 постановления Правительства РФ от 06.07.1994 № 792 «О вопросах Торгово-промышленной палаты Российской Федерации», министерствам и ведомствам РФ поручено привлекать представителей ТПП России для участия в разработке и осуществлении государственных программ поддержки предпринимательства и развития экономики. С некоторыми министерствами и ведомствами ТПП России заключила специальные соглашения, предусматривающие порядок взаимодействия и оказания помощи при выполнении уставных задач.

В то же время Федеральный закон «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» подчеркивает, что вмешательство государственных органов и должностных лиц в деятельность торгово-промышленных палат, равно как и вмешательство торгово-промышленных палат в деятельность государственных органов и должностных лиц, не допускается (п. 2 ст. 4).

ТПП России, выполняя ряд публичных функций на федеральном и региональном уровнях властвования, не входит в систему публичного управления. При этом ТПП России — это соучастник государственного администрирования в сфере экономических отношений, обладающий общественным статусом и авторитетом. Данное отличие предопределяет особость торгово-промышленных палат. Это «нестандартное» объединение хозяйствующих субъектов. За рубежом такой акцент непосредственно подчеркивается в законодательстве.

Торгово-промышленная палата Российской Федерации выполняет свои задачи и функции на федеральном уровне и обладает всеми правами, необходимыми для их осуществления. ТПП России осуществляет представительские функции как в Российской Федерации, так и за границей, объединяет на федеральном уровне торгово-промышленные палаты, осуществляет общую координацию их деятельности. Отношения между федеральной и региональными палатами можно охарактеризовать как координационно-субординационные. Отметим, что в Уставе ТПП России специально указывается, что она свои полномочия на местах осуществляет как через свои филиалы и представительства, так и через торгово-промышленные палаты, созданные на региональном и муниципальном уровнях.

Следует подчеркнуть, что в статусе ТПП России в большем объеме присутствуют полномочия, носящие публичный характер. ТПП России в большей мере организация публичного права, чем региональная (муниципальная) торгово-промышленная палата.

Полномочия Торгово-промышленной палаты Российской Федерации:

  • • выдает разрешения на открытие в Российской Федерации представительств иностранных торговых палат, смешанных торговых палат, федераций, ассоциаций и союзов предпринимателей, а также иностранных фирм и организаций, в сотрудничестве с которыми заинтересованы члены торгово-промышленных палат;
  • • свидетельствует обстоятельства форс-мажора в соответствии с условиями внешнеторговых сделок и международных договоров Российской Федерации, а также торговые и портовые обычаи, принятые в России;

• определяет порядок ведёния негосударственного Реестра предприятий и предпринимателей, финансовое и экономическое положение которых свидетельствует об их надежности как партнеров для предпринимательской деятельности в России и за рубежом.

Выдача разрешений на открытие представительств фактически связана с легализацией деятельности иностранных юридических лиц на территории РФ. Именно с открытия представительства потенциальный иностранный инвестор «приходит» на территорию государства.

Данное полномочие принадлежит только ТПП России (а не региональным или муниципальным палатам). Разрешение основано на принципе целесообразности, так как выдается только тем иностранным юридическим лицам, в сотрудничестве с которыми заинтересованы члены торгово-промышленных палат. Разрешение выдается бессрочно.

Особо следует отметить, что при ТПП России действуют специальные органы по урегулированию экономических споров:

  • • Международный коммерческий арбитражный суд;
  • • Третейский суд для разрешения экономических споров;
  • • Морская арбитражная комиссия;
  • • Спортивный арбитраж;
  • • Ассоциация диспашеров;
  • • Коллегия посредников по проведению примирительных процедур.

Отдельные органы создаются по инициативе самой ТПП России.

Однако Международный коммерческий арбитражный суд и Морская арбитражная комиссия являются самостоятельными постоянно действующими арбитражными учреждениями (третейскими судами), осуществляющими свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 07.07.1993 № 5338-1 «О международном коммерческом арбитраже».

Регламенты Международного коммерческого арбитражного суда и Морской арбитражной комиссии при Торгово-промышленной палате Российской Федерации утверждены ее приказами от 18.10.2005 № 76 и от 21.12.2006 № 93 соответственно.

Следовательно, Торгово-промышленная палата в Российской Федерации представляет собой негосударственную некоммерческую самоуправляемую организацию, объединяющую российские организации и российских предпринимателей. Торгово-промышленные палаты, выполняя ряд публичных функций на федеральном и региональном уровнях властвования, не входят в систему публичного управления. ТПП — это субъект, наделенный публичными полномочиями государственного администрирования в сфере экономических отношений, обладающий общественным статусом и авторитетом. Закон предписывает ей выполнение ряда публичных функций. От некоторых функций палата не может отказаться по своему усмотрению.

  • [1] Волков А. М., Дугенец А. С. Административное право : учебник. М. : Форум ; ИНФРА-М, 2012.
  • [2] Волков А. М., Дугенец А. С. Административное право : учебник. М. : Форум ; ИНФРА-М, 2012.
  • [3] Федеральный закон от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта». Документ утратил силу со дня государственной регистрации в связи с ликвидацией Корпорации (Федеральный закон от 21.07.2014 № 210-ФЗ). 2 Федеральный закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)».
  • [4] Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». 2 Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». 3 Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».
  • [5] Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)» (вместе с «Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России)»). 2 Федеральный закон от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» ; Постановление Правительства РФ от 12.02.1994 № 101 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» ; Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации». 3 Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования».
  • [6] Федеральный закон от 07.07.1993 № 5340-1«О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации». 2 Указ Президента РФ от 18.03.1993 г. № 351 «О Торгово-промышленной палате Российской Федерации». 3 Постановление Правительства РФ от 06.07.1994 № 792 «О вопросах Торгово-промышленной палаты Российской Федерации».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >