Саморегулируемые организации

В структуру децентрализованной публичной администрации входят также и частные субъекты, которым переданы отдельные публичные полномочия. Но при этом они становятся публичными субъектами.

В соответствии с законом, саморегулируемая организация (СРО) — это организация, объединяющая субъекты предпринимательской деятельности, устанавливающая правила и стандарты ведения соответствующей деятельности и контролирующая их выполнение.

Цель саморегулируемых организаций — обеспечить высокое качество услуг (работ, товаров), оказываемых ее членами за счет регламентирования и контроля деятельности членов самой саморе-гулируемой организации, а не государственными органами.

По общему правилу, членство в саморегулируемой организации является добровольным, однако п. 2 ст. 5 Федерального закона закреплена возможность установления федеральными законами обязательного членства субъектов предпринимательской (профессиональной) деятельности в саморегулируемых организациях.

Модель обязательного саморегулирования применена российским законодателем в отношении лицензируемых видов деятельности в качестве альтернативы лицензированию, которое изжило себя и превратилось в обыкновенную куплю-продажу лицензий.

Взаимодействие государства и бизнеса достаточно многоаспектно. Но в данном случае взаимодействие государства с субъектами предпринимательства достигается через некое промежуточное звено — саморегулируемые организации предпринимателей. Использование такого механизма продиктовано объективной необходимостью, поскольку государство не может эффективно регулировать организацию деятельности миллионов предпринимателей.

Виды саморегулируемых организаций:

  • • организации арбитражных управляющих (Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»);
  • • торгово-промышленные палаты (Федеральный закон от 07.07.1993 № 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации»);
  • • нотариальные палаты (Основы законодательства РФ о нотариате от 11.02.1993);
  • • объединения аудиторов, индивидуальных аудиторов, аудиторских организаций (Федеральный закон от 30.12.2008 № ЗО7-ФЗ «Об аудиторской деятельности»);
  • • организации в области связи (Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи»);
  • • организации в сфере рекламы (ФЗ от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе»);
  • 1

Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях».

  • • организации управляющих компаний инвестиционных фондов (Федеральный закон от 29.11.2001 № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах»);
  • • организации профессиональных участников рынка ценных бумаг (Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»);
  • • организации субъектов страхового дела (Федеральный закон от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»);
  • • организации оценщиков (Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»);
  • • организации негосударственных пенсионных фондов (Федеральный закон от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»);
  • • организации жилищных накопительных кооперативов (Федеральный закон от 30.12.2004 № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах»);
  • • организации ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов (Федеральный закон от 08.12.1995 № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»).

Так, Федеральный закон от 13.07.2015 № 223-Ф3[1] регулирует отношения, возникающие в связи с приобретением и прекращением некоммерческими организациями, объединяющими финансовые организации, осуществляющие определенные виды деятельности, статуса саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка (далее — саморегулируемые организации), осуществлением ими прав и обязанностей, взаимодействием саморегулируемых организаций и их членов с Банком России, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Под саморегулированием в сфере финансового рынка понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется финансовыми организациями и содержанием которой являются разработка стандартов деятельности таких финансовых организаций и контроль над соблюдением требований указанных стандартов.

Цели деятельности саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка:

  • • развитие финансового рынка РФ;
  • • содействие созданию условий для эффективного функционирования финансовой системы РФ и обеспечения ее стабильности;
  • • реализация экономической инициативы членов саморегули-руемой организации;
  • • защита и представление интересов своих членов в Банке России, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, судах, международных организациях.

Статус саморегулируемой организации может приобрести некоммерческая организация, созданная в соответствии с ГК РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях» в форме ассоциации (союза), основанная на членстве и объединяющая юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе:

  • • брокеров;
  • • дилеров;
  • • управляющих;
  • • депозитариев;
  • • регистраторов;
  • • негосударственных пенсионных фондов;
  • • микрофинансовых организаций и др.

Статус саморегулируемой организации может быть приобретен в отношении нескольких видов деятельности финансовых организаций при условии соблюдения требований в отношении количества объединенных в составе некоммерческой организации финансовых организаций, осуществляющих каждый вид деятельности, являющийся предметом саморегулирования для саморегулируемой организации.

Некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации со дня внесения сведений о ней в единый реестр саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка.

Отличительной особенностью саморегулируемых организаций строительных, проектных и изыскательских организаций от объединений субъектов предпринимательской деятельности, не обладающих таким статусом, помимо специфических прав, обязанностей и функций является также возложение на саморегулируемую организацию ответственности за деятельность своих членов.

Саморегулируемая организация несет субсидиарную ответственность по обязательствам своих членов, возникшим вследствие причинения вреда, в случаях, предусмотренных ст. 60 Градостроительного кодекса РФ[2].

В случае осуществления выплаты из компенсационного фонда члены саморегулируемой организации обязаны восстановить его до минимального предусмотренного уставом размера в срок не более чем два месяца со дня осуществления указанных выплат. Невыполнение указанных обязанностей повлечет для саморегулируемой организации лишение статуса, а ее членов — права осуществлять свою деятельность.

Таким образом, члены саморегулируемой организации заинтересованы в осуществлении реального контроля над деятельностью каждого из них во избежание необходимости постоянно пополнять компенсационный фонд или потери саморегулируемой организацией своего статуса.

Саморегулируемые организации, с одной стороны, реализуют в той или иной мере функции государства, а с другой — осуществляют саморегулирование. В этой связи нередко возникает вопрос о том, можно ли считать функции, которые переданы саморегулируемой организации, утратившими статус государственных функций, либо же эти функции все же остаются государственными.

Саморегулируемые организации в законодательстве не определены как особый род публично-правовых образований, однако законодатель закрепил их специфический статус, связанный с передачей им ряда государственно-властных полномочий. В частности, разработка стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, контроль над соблюдением членами саморегулируемой организации требований указанных стандартов и правил, применение мер дисциплинарного воздействия в отношении членов саморегулируемой организации, безусловно, являются признаками юридического лица публичного права[3].

Процесс передачи полномочий государственных органов негосударственной (общественной) организации происходит путем разделения государственных функций на те, которые передаются само-регулируемым организациям, и те, которые остаются у государства (главным образом контрольного характера). Такое разделение функций можно проиллюстрировать на примере регулирования деятельности профессиональных аудиторских объединений.

Законом об аудиторской деятельности предусмотрено, что само-регулируемое объединение аудиторов, индивидуальных аудиторов, аудиторских организаций устанавливает обязательные для своих членов внутренние правила (стандарты) аудиторской деятельности и профессиональной этики, осуществляет контроль над их соблюдением. В то же время данные организации подлежат аккредитации уполномоченным государственным органом (официальное признание и регистрация). При этом в аккредитации будет отказано в случае отсутствия соответствующих обязательных внутренних правил (стандартов) аудиторской деятельности и профессиональной этики.

Государство на законодательном уровне определяет правовые основы регулирования аудиторской деятельности[4], которая включает в себя аудит и оказание сопутствующих аудиту услуг, перечень которых устанавливается федеральными стандартами аудиторской деятельности. Устанавливается новая система регулирования аудиторской деятельности.

Аудиторская организация и аудиторы должны быть обязательными членами одной из саморегулируемых организаций аудиторов.

Отменяется лицензирование аудиторской деятельности, и предусматриваются механизмы самоконтроля на основе единых стандартов аудиторской деятельности, кодекса профессиональной этики, правил независимости аудиторов и аудиторских организаций.

Например, одним из условий для включения саморегулируемой организации аудиторов в государственный реестр саморегулируемых организаций аудиторов является обеспечение дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена посредством формирования компенсационного фонда. Контроль над соблюдением установленных требований осуществляют специализированные органы, созданные в саморегулируемой организации.

Установлены дополнительные требования к аудиторам и аудиторским организациям (стаж работы в аудиторской организации, безупречная деловая репутация, требования к размеру уставного капитала аудиторской организации), а также меры дисциплинарного воздействия в отношении членов саморегулируемой организации аудиторов, допустивших нарушения. Перечень таких мер не носит исчерпывающий характер, так как саморегулируемые организации имеют право самостоятельно устанавливать дополнительные требования к своим членам, в том числе и дополнительные меры дисциплинарного воздействия.

Государство передает негосударственным органам не только правоприменительные, но иногда и правотворческие функции.

Так, Всероссийский съезд судей утверждает Кодекс судейской этики, соблюдение которого является для судей обязательным; нарушение же его положений влечет публично-правовую ответственность в виде прекращения полномочий судьи, причем органом судейского сообщества, не являющимся органом государственной власти, — квалификационной коллегией судей.

Аналогичную роль выполняет Кодекс профессиональной этики адвоката[5], нарушение которого в силу закона может повлечь прекращение статуса адвоката. Изложенное демонстрирует значимость той роли, которую призваны играть саморегулируемые организации.

Саморегулирование — самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль над соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Саморегулируемые организации — некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида.

При этом саморегулируемая организация характеризуется не только приобретением возможности осуществлять некоторые государственные функции, но и тем, что участники этой организации также делегируют ей некоторые из своих правомочий. Однако одного этого признака явно недостаточно для уяснения правовой природы: аналогичное делегирование, например, имеет место в ассоциации (союзе) предпринимателей, но законодатель не назвал такие организации саморегулируемыми.

Практически во всех федеральных законах о саморегулируемых организациях указывается на то, что это добровольные объединения. Иногда указание на «добровольность» членства отсутствует, хотя это и подразумевается, поскольку приводятся конкретные организационные формы саморегулируемых организаций. Например, в Федеральном законе «О рекламе» объединение рекламодателей, рекламоизготовителей, рекламораспространителей и иных лиц создается в форме ассоциации, союза или некоммерческого партнерства (ст. 31 Федерального закона).

По общему правилу, членство в саморегулируемых организациях вроде бы подразумевается добровольное, между тем весь механизм правового регулирования предпринимательских отношений построен на постулате членства в какой-либо саморегулируемой организации, а отсутствие членства в такой организации затрудняет или делает невозможной деятельность такого субъекта.

Отсюда можно сделать вывод о некоторой декларативности положения относительно добровольности членства в саморегулируе-мых организациях.

И уже нельзя назвать исключением из общего правила Федеральный закон «О несостоятельности», ст. 20 которого прямо предусматривает, что арбитражный управляющий должен являться членом одной из саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Членство в организации арбитражных управляющих — обязательное требование, предъявляемое к арбитражному управляющему[6].

Аналогичный вывод можно сделать и в отношении правила, установленного в Основах законодательства РФ о нотариате и закрепляющего обязательное членство в нотариальной палате нотариусов, занимающихся частной практикой.

Конституционный Суд РФ высказал следующую позицию: «Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Предусмотренные Основами законодательства Российской Федерации о нотариате способы контроля согласуются с международной практикой: резолюция Европейского парламента от 18.01.1994 характеризует профессию нотариуса как публичную службу, контролируемую государством или органом, действующим на основании устава и наделенным соответствующими полномочиями от имени государства».

Мера «публичности» в саморегулируемых организациях может иметь разнообразные формы, что зависит от многих факторов; и чем больше публичных функций возложено на саморегулируе-мую организацию, тем сильнее контроль со стороны государства за ее деятельностью. И прямо закрепленное в законе обязательное членство в определенных саморегулируемых организациях является наглядным тому примером и подтверждением.

Использованию названных организационно-правовых форм, наиболее часто встречающихся на практике, в некоторой степени препятствует требование о субъектном составе.

Саморегулируемые организации в качестве своих членов могут объединять не только коммерческие организации, но и физических лиц — профессиональных участников определенной сферы деятельности. Союзы же и ассоциации предпринимателей формируются на основе участия в них только юридических лиц. Однако данное несовпадение — не главное препятствие в признании саморегулируемых организаций разновидностью некоммерческих организаций.

В некоммерческих организациях метод координации дополняется методом субординации, выражающимся в контроле над соблюдением законодательства его членами, разработке, принятии правил (стандартов) деятельности и требований об их исполнении, ответственности и т. п.

В саморегулируемых же организациях методу субординации подвластна вся деятельность их участников — и внутренняя, и внешняя.

Названные особенности влияют на оценку правового статуса саморегулируемых организаций. И в юридической литературе высказываются различные суждения об их правовой природе.

Действительно, в действующем законодательстве нет другой разновидности некоммерческих организаций, кроме тех, которые указаны в ГК РФ, Федеральном законе о некоммерческих организациях, Федеральном законе от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Однако правила о них однозначно нельзя распространить на деятельность саморегулируемых организаций, так как все эти правила основаны на ключевых положениях гражданско-правового регулирования, закрепленных в ГК РФ, тогда как саморегулируемые организации обладают публично-правовыми характеристиками.

Особое (промежуточное) место занимают нотариальные палаты (объединения частных нотариусов). Частные нотариусы своей деятельностью реализуют всецело государственные функции, их акты обладают публичной достоверностью. В то же время реализуют они эти функции на возмездной основе (преследуя собственный интерес).

Нотариальные палаты не разрабатывают специальные правила (стандарты) профессиональной деятельности нотариусов, за исключением актов профессиональной этики. Вследствие сказанного отнесение их к саморегулируемым организациям носит условный характер, так как у них недостаточно регулятивных возможностей, которыми обычно обладают саморегулируемые организации.

Под саморегулируемой организацией предпринимателей следует понимать организацию, созданную на некоммерческой основе и имеющую членство, которая на основе законодательства и разработанных ею правил (стандартов) реализует публичные (регулятивные) функции в отношении субъектов данной деятельности, сочетающиеся с функциями охраны и защиты их прав.

Основные признаки саморегулируемой организации:

  • 1) некоммерческий статус;
  • 2) формирование на основе членства;
  • 3) обладание публичными (регулятивными) функциями и полномочиями в отношении членов (разработка правил (стандартов), контроль над их соблюдением и исполнением, привлечение к ответственности нарушителей и т. п.);
  • 4) осуществление представительства и защиты прав и интересов членов в отношениях с другими лицами.

Вопросы для самоконтроля

  • 1. Какие организации входят в систему публичных лиц?
  • 2. Дайте определение децентрализованной публичной администрации.
  • 3. Какие органы власти созданы в России на основе децентрализации?
  • 4. Назовите основные черты административной правосубъектности Банка России.
  • 5. Назовите основные черты административной правосубъектности Пенсионного фонда РФ.
  • 6. Каковы основные черты, характеризующие административно-правовой статус Фонда социального страхования РФ как органа децентрализованной публичной организации?
  • 7. Назовите основные черты административной правосубъектности саморегулируемых организаций.
  • 8. Назовите основные черты административной правосубъектности государственных корпораций.
  • 9. Назовите основные черты административной правосубъектности публично-правовых компаний.
  • 10. Каковы основные черты, характеризующие административно-правовой статус органов местного самоуправления в Российской Федерации?

Глава 5

  • [1] Федеральный закон от 13.07.2015 № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка».
  • [2] Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ.
  • [3] Волков А. А., Волков А. М. Юридические лица публичного права в Концепции развития законодательства о юридических лицах // Вестник РУДН. Серия «Юридические науки». 2010. № 1. С. 31—39.
  • [4] Федеральный закон от 30.12.2008 № ЗО7-ФЗ «Об аудиторской деятельности». 2 Кодекс судейской этики. Утвержден VIII Всероссийским съездом судей 19.12.2012. 3 Статьи 17, 18 ФЗ от 14.03.2002 № ЗО-ФЗ «Об органах судейского сообщества» // СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1022.
  • [5] Кодекс профессиональной этики адвоката. Принят Первым всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 г. // Российская газета. 2005. 5 октября. 2 Подп. 1 п. 2 ст. 17 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре».
  • [6] Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) ” в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева» признал не противоречащим Конституции РФ положение Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», устанавливающее обязанность арбитражного управляющего быть членом саморегулируемой организации арбитражных управляющих в качестве необходимого условия при утверждении в этой должности по решению арбитражного суда. 2 Постановление Конституционного Суда от 19.05.1998 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате». КС РФ высказал аналогичную позицию в отношении нотариусов, занимающихся частной практикой: они обязаны быть членами нотариальной палаты // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2491.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >