РЕАЛИЗАЦИЯ И ЗАЩИТА ПУБЛИЧНЫХ ПРАВ ЧАСТНЫХ ЛИЦ И РЕЖИМ ЗАКОННОСТИ В ПУБЛИЧНОМ АДМИНИСТРИРОВАНИИ

Публичные права частных лиц, их реализация и защита

Свобода состоит в том, чтобы зависеть только от законов.

Вольтер, французский философ

(1694—1778)

В результате изучения главы студент должен: знать

  • • основные положения о реализации и защите публичных прав частных лиц;
  • • субъективные публичные права частных лиц и конфликты при их реализации, проблемы современного развития;
  • • смысл и содержание способов обеспечения защиты прав во внесудебном и судебном порядке (административное судопроизводство);
  • • административные процедуры;
  • • особенности защиты прав частных лиц при разрешении споров об административных правонарушениях;

уметь

  • • оперировать соответствующим понятийно-терминологическим аппаратом административного права;
  • • анализировать основные положения о реализации и защите публичных прав частных лиц;
  • • организовывать защиту публичных прав частных лиц во внесудебном и судебном порядке;
  • • самостоятельно изучать как отечественную, так и зарубежную юридическую литературу;

владеть навыками

  • • работы с юридической литературой и нормативными правовыми актами по вопросам защиты публичных прав частных лиц во внесудебном и судебном порядке;
  • • составления процессуальных документов;
  • • анализа различных административно-правовых явлений.

Субъективные публичные права частных лиц и конфликты при их реализации

Категория «действие права» охватывает:

  • • процессы функционирования его норм во времени, в пространстве и по кругу лиц;
  • • все формы воздействия этих норм на общественные отношения, на психологию и сознание их участников;
  • • результаты такого воздействия;
  • • связанные с ним социальные, психологические и другие факторы.

Действие права имеет свою внутреннюю и внешнюю стороны. Внутренняя сторона связана с восприятием права его адресатами. Внешняя сторона — с теми специфическими формами и методами, которыми заявляет о себе право, а также формами и методами правомерного поведения управомоченных и обязанных субъектов.

В механизме действия права, так или иначе, присутствует широкий спектр нормативных и ненормативных явлений, начиная с самой управляющей подсистемы и кончая результативными действиями правомерного и активного характера. Некоторые из таких явлений находятся за пределами непосредственного содержания правореализации. Вполне возможны случаи, когда правовая норма действует, оказывает какое-то влияние на сознание граждан, однако по каким-либо причинам фактически не реализуется.

При реализации права в регулируемых общественных отношениях воплощаются государственная воля, выраженная в соответствующих правовых нормах, и соотнесенная с ней индивидуальная воля непосредственных участников этих отношений. Государственная воля находит свое воплощение в тех юридических формах, в которых складываются регулируемые отношения, индивидуальная — в конкретных действиях субъектов правореализации. Согласованность индивидуальной воли с государственной, их общая направленность способствует единству юридического и фактического содержаний этих общественных отношений, обеспечению претворения, намеченного законодателем, в повседневную жизнь на всех ступенях, происходящих при этом процессов.

Итак, реализация права по своей сущности есть воплощение в регулируемых им общественных отношениях возведенной в закон государственной воли, а также чаще всего и соотнесенной с ней индивидуальной воли непосредственных участников этих отношений.

В содержательном плане под реализацией правовых норм надо понимать воплощение в регулируемых ими общественных отно

1

Основы права : учебник для бакалавров / отв. ред. А. М. Волков., 2019. С. 197.

шениях всего того, что в этих нормах заложено. Под этим углом зрения реализация права предстает как определенная система взаимосвязанных, идущих друг за другом в строго определенной последовательности разнообразных целостных участков воплощения в общественных отношениях возведенной в закон воли правящих кругов, заключенной в каждом структурном элементе реализуемой правовой нормы.

Речь идет о воплощении в общественных отношениях как самих общих масштабов поведения, предусмотренных в диспозициях норм права, так и их велений относительно цели, субъективного состава, требуемых жизненных ситуаций и средств государственного обеспечения, если в этом есть необходимость.

Соблюдение запретов, исполнение юридических обязанностей, использование субъективных прав представляют собой варианты сообразования своего собственного поведения непосредственно с требованиями правовых норм, т. е. реализацию в форме саморегуляции.

Однако в ряде случаев правореализация не может начаться или быть доведена до конца без вмешательства государственного органа, без индивидуально-правового регулирования. Подобный вариант «опосредствованной» реализации сопряжен с правоприменением.

Частные лица, не наделенные официальными публичными полномочиями, в рамках модели правового публичного управления вступают с государством, его органами и должностными лицами не просто во властеотношения, а в отношения юридические, урегулированные правом. В этих отношениях частные лица являются носителями не только обязанностей перед публичной властью, но и прав — субъективных публичных прав.

Субъективные публичные права понимаются как права частных лиц в юридических отношениях с государственными органами как властью.

В соответствии с современной немецкой доктриной, к субъективным публичным правам относятся все права частных лиц, признанные правопорядком, независимо от уровня и иерархии правовых норм. Судебная практика также исходит из теории О. Бюллера — теории «защитной нормы»[1]. Для признания субъективного публичного права требуется двойное условие: оно существует лишь в том случае, если императивная норма и вытекающая из нее юридическая обязанность администрации служат не только публичному интересу, но также предназначены для защиты интересов отдельного гражданина.

Отсюда субъективное публичное право присутствует только в том случае, если правовая норма накладывает на администрацию определенную объективную юридическую обязанность и данная норма, как минимум, так же нацелена на защиту индивидуальных интересов[2].

Закон об административных судах ФРГ устанавливает в абз. 1 п. 13 двойное условие для отмены административного акта и возможного решения о возражении: его противоправность и вследствие этого нарушение прав истца. При этом для признания существования субъективного публичного права за частным лицом не требуется, чтобы правовая норма, в которой содержится это право, включала четко определенное требование или словосочетание «право на <что-то>». Принципиально значимо лишь то, чтобы правовая норма, в соответствии с объективной волей законодателя, служила не только общему, но и индивидуальному (и это обязательно) интересу частных лиц.

Субъективные публичные права в современной отечественной и зарубежной доктрине принадлежат как частным лицам, так и органам государственной и муниципальной власти. В последнем случае говорят о властных полномочиях. Еще М. Д. Загряцков отмечал, что признание субъективных публичных прав граждан есть последовательное развитие «принципа равноправности» граждан и государства как субъектов публичных прав.

Равноправность граждан и государства как субъектов публичных прав и обязанностей выражается во взаимности прав и обязанностей.

При этом они обусловлены одной равнообязательной нормой и объективным публичным порядком в целом, подчиняющим государство правовым установлениям и обеспечивающим баланс суверенных прав государства со встречными правами частных лиц, и наоборот.

Ст. 2 Конституции РФ, определяющая в качестве обязанности государства, и, соответственно, его органов и должностных лиц, признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, является юридической основой установления такого баланса и равноправности.

Нормы публичного правопорядка определяют равнообязательные границы и требования правомерного поведения не только частных лиц в отношении с государством, но и государства в отношениях с частными лицами.

Публичное фактическое властеотношение становится правоотношением, в котором права и обязанности его субъектов взаимно коррелированы.

В этом контексте А. Б. Зеленцов определяет субъективное публичное право «как установленную и гарантированную законом возможность действовать определенным образом ради достижения определенного блага (публичного или частного интереса), которая выражает меру и вид допустимого поведения в сфере публичного управления и дозволение требовать соответствующего поведения от правообязанного субъекта»[3]. Он отмечает, что «категория “мера” выражает, с одной стороны, свободу субъекта, его личное усмотрение в поведении, с другой, ограничение этого усмотрения, то есть обязанность соблюдать установленные нормой права границы этой свободы».

Нарушение обязанности влечет применение санкций и распространяется как на частных лиц, так и на публичные субъекты. Следовательно, субъективное публичное право выступает как обремененная юридической обязанностью возможность притязания, которое не может быть реализовано вне публично-правовых отношений, опосредующих управленческое взаимодействие в сфере публичной власти.

Субъективное публичное право — элемент административного правоотношения, обязательной стороной которого является государство как власть. Частное лицо обладает этим правом, когда, в соответствии с публично-правовой нормой, реализация его индивидуальных интересов необходимо сопряжена с обязательными действиями носителей публичной власти.

Субъективные публичные права частных лиц возникают и реализуются как в регулятивных отношениях с органами публичной власти, так и в охранительных публичных правоотношениях, возникающих в связи с нарушением этими органами любых статутных прав частных лиц. Содержание этих охранительных правоотношений характеризуется наличием субъективных публичных прав и юридических обязанностей. Например, в Германии, по общей формуле (clausula generalise, доступ к административным судам частных лиц обеспечивается, в соответствии с законом, каждому, чье право нарушено публичной властью, а исключения описываются особо.

Субъективные публичные права можно и нужно подразделять на права свободы (субъективные права частных лиц) и права властвования (полномочия публичных органов и (или) должностных лиц).

Субъективные публичные права частных лиц — установленная законом мера и вид возможных действий ради достижения определенного социального блага, осуществление которых в сфере публичного управления обеспечено нормативно закрепленной обязанностью органов (должностных лиц) публичной власти совершить определенные действия или воздержаться от них.

Права властвования (полномочия публичных органов и (или) должностных лиц) — это мера и вид дозволенного поведения, юридически выражающиеся в установленных правовой нормой полномочиях публичных органов и (или) должностных лиц, которыми они наделены для реализации властного управленческого воздействия посредством издания обязательных для исполнения частными лицами правовых предписаний. Они суть императивны и неотчуждаемы.

Субъективные публичные права частных лиц неотчуждаемы, но не императивны. Они не подлежат обязательному осуществлению, как властные полномочия, и не являются правами-обязанностями. Однако соответствующие этим правам частных лиц обязанности публичных органов не являются обязанностями-правами, ибо они не могут отказаться от осуществления своих обязанностей в публично-правовом отношении либо произвольно изменить их, не нарушая законы.

Императивность полномочий публичных органов и (или) должностных лиц обусловлена тем, что они выступают как права-обязанности: права по отношению к частным лицам и обязанности по отношению к государству, от осуществления которых органы (должностные лица) отказаться не могут. Их неотчуждаемость проявляется в том, что властные полномочия не могут быть устранены, изменены или переданы не иначе, как на основе закона или подзаконного акта.

О субъектах публичного администрирования (административноправового регулирования) различных сфер деятельности написано немало работ. Субъект административного права — это одна из сторон публичной управленческой деятельности, участник управленческих отношений, наделенный законодательством правами, обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения[4].

Анализ публичных прав частных субъектов показывает, что их перечень достаточно полно отражается в законодательстве.

Реализация субъективных публичных прав частных лиц может натолкнуться на определенные трудности как объективного, так и субъективного состава. Это может приводить и приводит к конфликтам, которые выражаются в спорах.

Реализация субъективных публичных прав частных лиц в различных сферах проходит в двух формах:

  • 1) конфликтной;
  • 2) бесконфликтной.

Наиболее общий подход к определению конфликта состоит в определении его через противоречие как более общее понятие и прежде всего — через социальное противоречие. Между тем противоречия и конфликт, с одной стороны, не могут рассматриваться как синонимы, а с другой — противопоставляться друг другу. Противоречия, противоположности, различия — это необходимые, но недостаточные условия конфликта.

Противоположности и противоречия превращаются в конфликт тогда, когда начинают взаимодействовать силы, являющиеся их носителями.

Конфликт — это всегда противоборство сторон с противоречивыми интересами. Именно противоборство сторон, т. е. совершение сторонами определенных действий, направленных друг против друга, следует понимать, как конфликт.

Применение юридических норм и процедур является одним из способов разрешения противоборства интересов, а несоответствие или несовместимость материальных и процессуальных норм может лишь привести к осложнению возможности разрешения конфликта, но не к его урегулированию.

Юридическим конфликтом следует признавать любой конфликт, в котором спор, так или иначе, связан с правовыми отношениями сторон (их юридически значимыми действиями или состояниями) и, следовательно, субъекты, либо мотивация их поведения, либо объект конфликта обладают правовыми признаками, а конфликт влечет юридические последствия.

Конфликты, связанные с нарушением административного законодательства, — это противоборство субъектов права, связанное с толкованием, реализацией или нарушением норм.

Конфликт в области публичного администрирования служит способом выявления и разрешения противоречий. Проблема выявления всех причин возникновения конфликтов занимает ключевое место в поиске путей их предупреждения и конструктивного завершения.

Юридический конфликт может устранить противоборство сторон либо, наоборот, усугубить противоборство и противоречие интересов. Он:

  • • отражает правовую действительность;
  • • вскрывает юридические противоречия;
  • • способствует разрешению спора;
  • • указывает на дефекты правовой системы, несовершенство законодательства и судебной практики.

С помощью конфликтов могут выявляться и пробелы в законодательстве, а также несоответствия норм права действительности. Юридический конфликт может негативно либо позитивно влиять на процесс изменения правовой действительности. Противоборство может привести:

  • • к ликвидации, преобразованию и созданию новых государственно-правовых институтов;
  • • изменению законодательства и созданию новых правовых норм;
  • • обновлению существующих;
  • • внесению изменений и дополнений в нормативные акты.

В этом проявляется основная функция юридического конфликта.

А. Б. Зеленцов отмечает, что правовой конфликт в области государственного управления может иметь две разновидности:

  • 1) спор об административном праве;
  • 2) спор об административной ответственности при наложении ее в состязательном процессе.

Спор об ответственности — это лишь стадия развития такой формы правового конфликта, как правонарушение. Отсюда, корректнее говорить о выражении фактического конфликта в виде правового конфликта, понятие которого объемлет не только спор о праве, но и правонарушение[5].

Теория административно-правового конфликта подробно рассмотрена А. Б. Зеленцовым: «Административно-правовой конфликт — это возникающее в процессе правореализации противоборство, связанное с нарушением, применением либо толкованием норм субъектами административного права, один из которых, как минимум наделен властными полномочиями. Это — конфликт, в котором предметом разногласий и обсуждений являются юридические права, обязанности и ответственность субъектов административно-правовых отношений. Он проявляется в двух конкретных формах: административном правонарушении и административном споре».

Одним из важнейших признаков административно-правового конфликта является его связь с административно-правовыми отношениями: он возникает из этих отношений и, становясь конкретным правоотношением, несет в себе их свойства.

Таблица 10.1

Формы реализации норм административного права

Бесконфликтная

Конфликтная

• Соблюдение, исполнение и использование норм права

Частные лица:

  • • нарушают нормы административного права;
  • • не выполняют возложенные на них обязанности в сфере исполнительной власти;
  • • злоупотребляют предоставленными им правами и свободами в сфере исполнительной власти

Публичные субъекты властными действиями

и решениями:

  • • нарушают права, свободы и законные интересы частных лиц;
  • • создают препятствия их осуществлению;
  • • незаконно привлекают частных лиц к каким-либо обязанностям или ответ

ственности

Бесконфликтная форма является формой осуществления главным образом правоустанавливающих норм — управомочивающих и обязывающих, а субъекты права добровольно реализуют правовые предписания в позитивных формах.

Административно-правовой конфликт — противоборство субъектов административного права, вызываемое ограничением и ущемлением прав и свобод частных субъектов, угрозой их безопасности, нанесением ущерба личным имущественным интересам, посягательством на правопорядок путем превышения власти, нарушения или несоблюдения правовых норм, защищаемых и охраняемых от имени общества государством (воспрепятствования реализации субъективных публичных прав частными лицами).

Между тем, как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд РФ, именно нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона[6].

Таким образом, с точки зрения публичного администрирования можно говорить о двух основных видах административных конфликтов:

  • 1) административное правонарушение, юридическая конструкция которого закреплена в КоАП РФ;
  • 2) административно-правовой спор, специфика которого определена особенностями субъектного состава и основаниями возникновения.

  • [1] См.: Buhler О. Die subjektiven offentlichen Rechte und ihr schutz in der deutschen Verwartungsrechtssprechung. B., 1914. S. 21
  • [2] См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву. М. : Юристъ. 2000. С. 112. 2 Административно-процессуальное право Германии — Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland: Закон об административном производстве ; Закон об административно-судебном процессе ; Законодательство об исполнении административных решений / пер. с нем., введ., сост. В. Бергманн. 3 См.: Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы: в теории и законодательстве (Развитие идеи и принципов административной юстиции. Административный процесс и право жалобы в советском праве). М. : Право и жизнь, 1924. С. 15.
  • [3] Зеленцов А. Б. Субъективное публичное право : учеб, пособие. М. : РУДН, 2012. С. 58. 2 Административно-процессуальное право Германии...
  • [4] Старилов Ю. Н. Административное право России : учебник. М. : ИНФРА-М, 2018.
  • [5] Зеленцов А. Б. Теоретические основы правового спора : дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005.
  • [6] Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 № 12-П.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >