Публичное администрирование природопользования и охраны окружающей среды

В основе жизни и существования человека и общества лежит пользование природой. Общение человека с природой, постоянно необходимое ему для обеспечения своего существования, и есть в самом общем смысле слова природопользование. Поэтому исторически и фактически природопользование составляет фундамент общественной жизни, базисное отношение в сфере взаимоотношений общества и природы.

Природопользование — конституционный термин (ст. 72 Конституции РФ). Между тем «одна единственная дефиниция» понятия

«природопользование» отсутствует как в основном акте экологического законодательства — Федеральном законе «Об охране окружающей среды»[1], так и в других нормативных правовых актах этого законодательства.

В российском законодательстве есть только легальные определения понятий «пользование животным миром» и «водопользование».

Пользование животным миром — юридически обусловленная деятельность граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по использованию объектов животного мира.

Водопользование — использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц.

Путем сопоставительного анализа имеющихся доктринальных и легальных определений рассматриваемого понятия можно сформулировать дефиницию природопользования.

Природопользование — это юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц по выявлению, изучению, использованию или сохранению полезных свойств природных ресурсов с целью удовлетворения своих материальных и иных потребностей.

Важное юридическое значение имеет классификация видов природопользования, основанная на их разделении на общее и специальное по критерию «основание возникновения права природопользования».

Общее природопользование является общедоступным, т. е. не требует в каждом конкретном случае особого разрешения со стороны компетентных государственных органов, а также юридических или физических лиц, за которыми природные объекты закреплены в пользование. Оно связано с реализацией естественного права каждого на благоприятную окружающую среду, гарантированного Конституцией РФ и закрепленного непосредственно в нормативных правовых актах природоресурсного законодательства с указанием в необходимых случаях пределов и условий общего пользования природными ресурсами.

Например, в соответствии со ст. 11 Лесного кодекса РФ, граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов.

Специальное пользование землей, недрами, водами, лесами и другими природными ресурсами связано, как правило, с удовлетворением экономических интересов общества, отдельных юридических и физических лиц. Оно осуществляется в соответствии с разрешительной системой, т. е. требует получения в установленном законом порядке разрешения (лицензии) на выполнение того или иного вида деятельности по определенным правилам или заключения договоров, характеризуется платностью и необходимостью документального закрепления права пользования природным ресурсом в границах отведенного участка (земельный участок, горный отвод, лесной участок, водный объект).

Объекты отношений природопользования:

  • • природный ресурс как природный объект;
  • • природный ресурс как объект природопользования;
  • участок природного ресурса;
  • права пользования природными ресурсами и их участками;
  • добытые природные ресурсы;
  • отходы природопользования;
  • • земельные участки как объект разработки природных ресурсов (кроме самих земельных ресурсов);
  • информация о природных ресурсах.

К природным ресурсам как природным объектам относятся:

  • • земли, недра, почвы;
  • • поверхностные и подземные воды;
  • • леса и иная растительность;
  • • животные и другие организмы.

В различных странах одним или нескольким природным ресурсам уделяется повышенное внимание в силу специфики их географического положения, наличия или отсутствия тех или иных природных ресурсов. Однако есть такие природные ресурсы, которые во все времена имели решающие значение — это земельные, лесные, водные ресурсы и ресурсы недр.

Регулирование земельных отношений осуществляется исходя из представлений о том, что земля есть:

  • • природный объект;
  • • природный ресурс;
  • • недвижимое имущество.

При этом многими странами соблюдается приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде. В частности, в Конституции Италии записано «закон...содействует улучшению и освоению земель»[2].

Ст. 36 Конституции РФ определяет, что только «граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю». Однако, обращаясь к ст. 15 Земельного кодекса РФ, можно заметить, что кодекс, «развивая» положения Конституции РФ, разрешает, но с определенными ограничениями, не только гражданам, но и иностранцам и лицам без гражданства иметь в частной собственности землю. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных особо установленных территориях РФ в соответствии с федеральными законами.

Лесные отношения регулируются исходя из представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Формы собственности на лесные участки определяются во многих странах в соответствии с земельным законодательством. В Федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации в ст. 77 отмечено, что «Конфедерация следит за тем, чтобы леса могли выполнять свои защитные, экономические и общественные функции».

В соответствии с российским законодательством, водный объект определяется как природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод, в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.

К поверхностным водным объектам относятся:

  • • моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие);
  • • водотоки;
  • • водоемы;
  • • ледники;
  • • природные выходы подземных вод.

Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. В Конституции Швейцарии в ст. 76 отмечено, что «Конфедерация заботится о рациональном использовании водных ресурсов, об их сохранении и борется против такого их использования, которое наносит им непоправимый ущерб».

К подземным водным объектам относятся бассейны подземных вод и водоносные горизонты. Границы подземных водных объектов достаточно часто определяются в различных странах в соответствии с законодательством о недрах.

Природные ресурсы предоставляются в пользование в виде участка природных ресурсов. Это могут быть:

  • • земельный участок;
  • • лесной участок;
  • • водный объект;
  • • участок недр.

Земельный участок как объект правовых отношений представляет собой часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

Водный объект — объект правоотношений; природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод, в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.

Лесной участок — объект правоотношений.

Участок недр — объект правоотношений по поводу пользования недрами; участок земной коры, ограниченный почвенным слоем, дном водоемов или водотоков или дневной поверхностью и вертикальной образующей с ограничениями или без ограничений по глубине, координаты пространственных границ которого зафиксированы в табличной и графической форме на утвержденных в установленном порядке картах. Поэтому государство, заинтересованное в охране недр, и установило, что объектом права его исключительной собственности являются не только полезные ископаемые, но и все содержимое недр.

Право пользования природными ресурсами и их участками — это основанная на законе возможность эксплуатации природных ресурсов, извлечения их полезных свойств пользователем. Пользователь получает от собственника права пользования природными ресурсами (участка природных ресурсов) на определенный срок и на условиях, установленных в лицензии или в договоре. Добытые природные ресурсы — природные ресурсы, отделенные от природной среды в результате деятельности человека. Так, Конституция Бразилии (ст. 176) устанавливает, что «...концессионеру гарантируется право собственности на продукт, полученный в результате их разработки»[3].

Анализируя природопользование как объект публичного администрирования, можно прийти к выводу, что он заключается в действиях (деятельности) субъектов предпринимательской и иной деятельности (природопользователей). Допуск частных компаний к природным ресурсам оформляется путем заключения публичных договоров либо выдаваемой государством лицензией. Последняя является административным актом, оформляющим допуск субъекта предпринимательской деятельности к природопользованию и задающим характер взаимодействия государства и природополь-зователя. При заключении договоров государство как собственник природных ресурсов заключает с последними природоресурсные публичные договоры.

Поскольку природопользование является объектом публичноправового регулирования, допуск к природным ресурсам может опосредоваться только публично-правовыми отношениями, складывающимися между государством и частными лицами.

Предоставляя разрешение (лицензию) природопользователю на проведение геологического изучения и освоения подземных пространств, заключая соглашение о разделе продукции или природоресурсный публичный договор, государство действует и как суверен, носитель публичной власти, и как собственник имущества. Разрешая такой доступ, государство распоряжается принадлежащим ему в силу закона правом на пользование природными ресурсами, проистекающим из его суверенных прав, и делегирует осуществление данных прав частному лицу (природопользователю).

Поскольку предметом отношений, возникающих в этом случае между государством и природопользователем, являются публичные права, то и указанные отношения в целом следует квалифицировать как публично-правовые. В отношении охраны окружающей среды следует сказать, что государства определяют основные условия любой деятельности с точки зрения ее экологической безопасности.

Природопользование и охрана окружающей среды как объекты административно-правового регулирования — это урегулированная нормами права деятельность частных (индивидуальных и коллективных) субъектов права, призванная обеспечить выявление, изучение, использование или сохранение полезных свойств и охраны природных ресурсов, их воспроизводство, с целью получения определенных благ и удовлетворения своих материальных и иных потребностей, а также созданию и соблюдению благоприятных условий жизнедеятельности и экологической безопасности человека и общества.

Публичное администрирование природопользования и охраны окружающей среды — регламентированная нормами права деятельность наделенных властными публичными полномочиями субъектов по обеспечению выявления, изучения, использования или сохранения полезных свойств и охраны природных ресурсов, их воспроизводству, а также созданию и соблюдению благоприятных условий жизнедеятельности и экологической безопасности человека и общества.

Органами, занимающиеся вопросами публичного администрирования природопользования, являются:

  • • Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России);
  • • Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России);
  • • Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России);
  • • Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России);
  • • Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет);
  • • Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);
  • • Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы);
  • • Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз);
  • • Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра);
  • • Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр);
  • • Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество);
  • • Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

В целях реализации национального проекта «Экология», а также для обеспечения реализации норм законодательства РФ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, стимулирования инвестиционной активности в этой области, создана публично-правовая компания по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами «Российский экологический оператор». Министерство природных ресурсов и экологии

Росийской Федерации осуществляет от имени РФ функции и полномочия ее учредителя.

Вопросы для самоконтроля

  • 1. Каков административно-правовой статус Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»?
  • 2. Какими органами осуществляется публичное администрирование в хозяйственно-экономической сфере и кто руководит их деятельностью?
  • 3. Какими органами власти осуществляется публичное администрирование природопользования и охраной окружающей среды на федеральном уровне?
  • 4. Каковы основные функции Минпромторга России?
  • 5. Перечислите полномочия государственной корпорации «Роскосмос» как органа публичного администрирования в области исследования, освоения и использования космического пространства.
  • 6. Назовите основные функции и полномочия Минэнерго России.
  • 7. Назовите органы публичного администрирования сферы экономики и финансов.
  • 8. Какие полномочия органа публичного администрирования выполняет Банк России?
  • 9. К какой публичной администрации относится Банк России: к централизованной или к децентрализованной?
  • 10. Перечислите основные полномочия Федеральной налоговой службы (ФНС России) как органа публичного администрирования.
  • 11. Перечислите основные полномочия Минфина России как органа публичного администрирования.

Глава 14

  • [1] Федеральный закон от 10.01.02 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». 2 Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире». 3 Водный кодекс РФ от 03.06.2006 № 74-ФЗ. 4 Трубецкой К. Н., Волков А. М., Титов Л. М. Горное право. М., 2005. С. 24, 225 ; Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды : учебник / под общ. ред. А. М. Волкова. 2-е изд., 2019.
  • [2] Конституции зарубежных стран : сборник / сост. В. В. Маклаков. М. : Инфо-тропик Медиа, 2012.
  • [3] Конституции зарубежных стран : сборник / сост. В. Н. Дубровин. М. : Инфо-тропик Медиа, 2012. 2 Волков А. М. Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды : учебник / под общей ред. А. М. Волкова. 2-е изд.. 2019.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >