Полная версия

Главная arrow История arrow История государственного управления в России

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

1.10. Боярская дума и приказы

В эпоху последних Рюриковичей выросла значимость важнейшего органа государственного управления России – Боярской думы. Именно в годы правления Ивана III окончательно установился термин "боярин", т.е. член совета при князе. Пока неизвестно, как в точности происходили "пожалования в бояре" при Иване III, но факты, что такая процедура существовала, известны. Именно при Иване III Дума окончательно трансформировалась в представительный орган разных слоев общества (но прежде всего – аристократии). Персонально это реализовывалось двояко: ведущим был фамильно-родовой статус, затем – территориальный.

При Иване III Дума наконец-то приобрела завершенную структуру. Помимо высшего думного чина функционировали низшие чины – окольничие. Для решения конкретных вопросов Дума организовывала (по распоряжениям великого князя) временные комиссии. Например, когда речь шла о международных переговорах или судебном разбирательстве, нескольким боярам в Москве как высшей судебной инстанции докладывались дела, предварительно разбиравшиеся судьями низшей инстанции.

Функции и полномочия Думы расширялись по мере усложнения и дифференциации задач государственного управления. Она постепенно превращалась в "соправительствующий" орган при монархе, в ядро "благородной" части общества. В государевом дворе, который при Иване III существенно изменился, она стала его надстрочной частью, определявшей связи этого социального института, т.е. в ней объединялись аристократическая и политическая элиты российского высшего общества. Дума также стала ядром совещательных органов всех уровней, созывавшихся великим князем в канун важнейших событий. Обязательными участниками таких совещаний были представители церкви.

В XVII в. число членов Думы постоянно увеличивалось. Самый важный и престижный чин – боярский – царь жаловал представителям наиболее знатных родов (из Рюриковичей, Гедиминовичей). Следующим по роду чином был окольничий. Половину из них составляли князья, остальные члены являлись потомками московских бояр. За окольничими следовал третий чин – думные дворяне, в их составе князей не было. В основном они были из рядовых дворян и добивались признания благодаря личным заслугам, верной и долгой службе государю. Думные дворяне являлись дворянско-"демократическим" элементом Боярской думы, так же как и думные дьяки, представлявшие четвертый думный чин. Обычно это были выходцы из дьяков и подьячих, но ими могли стать и дворяне, и представители низших сословий. Думные дворяне и дьяки были опорой царской власти при решении практических вопросов. Они докладывали в Думе приоритетные вопросы, формулировали ее решения.

Укрепляя свою власть, великие князья стремились ослабить значение боярской аристократии. Например, из Боярской думы выделилась "Ближняя дума" – более узкая группа верных князю людей, с которыми он решал самые важные задачи. В 1547–1560 гг., т.е. в годы правления Ивана Грозного, действовала "Избранная рада". Именно она осуществила судебную, военную и земскую реформы, тем самым оттеснив на некоторое время Боярскую думу от решения актуальных вопросов законодательства и управления. На рис. 1.2 приведена структура военного управления, демонстрирующая разделение функций военного управления между Боярской думой и "Избранной радой".

Организационная структура военного управления при Иване Грозном

Рис. 1.2. Организационная структура военного управления при Иване Грозном

Дума "заседала" (собиралась) в столице или вне ее, когда царь ездил по подмосковным имениям или монастырям, и обычно разбирала наиболее важные вопросы, касавшиеся войны и мира, принятия нового закона и введения новых налогов; осуществляла общее руководство приказами; принимала решения по вопросам организации армии; решала земельные вопросы. Ею были утверждены Судебники 1497 и 1550 гг.

Судебник 1497 г. содержит сведения о превращении приказов из личных поручений в учреждения: "Он предписывал судить боярам и окольничим, а на суде у них быть дьякам" (у каждого судьи имелся секретарь – дьяк соответственно с канцелярией). В этом Судебнике отмечено и отношение приказов к верховной власти: дело, превышавшее компетенцию судьи и требовавшее законодательного решения, докладывалось великому князю как носителю законодательной власти.

Судебник конкретно обозначил начало возникновения первых приказов, переход от "управления посредством лиц к управлению посредством учреждений".

После смерти Ивана IV значение Боярской думы еще больше выросло. Наиболее заметную роль она играла во время польской интервенции и крестьянской войны XVII в., т.е. в Смутное время.

Установив в 1613 г. новую правящую династию Романовых, вотчинники-бояре и помещики-дворяне в правление царей Михаила Федоровича (1613–1645 гг.) и Алексея Михайловича (1645–1676 гг.) предприняли меры по дальнейшему укреплению государственной власти. В XVII в. окончательно установилась самодержавная власть государя всея Руси, но Боярская дума (орган боярской аристократии) по-прежнему оставалась важнейшим элементом государственной системы управления и вместе с царем выполняла функции верховной власти по вопросам законодательства, управления и суда. Царь Алексей Михайлович Романов, несмотря на функционирование "Ближней думы" и "Приказа тайных дел", по всем основным вопросам советовался с Боярской думой (рис. 1.3). Мелкие вопросы Боярская дума решала без участия царя.

По мере того как Московское княжество превращалось в Великорусское государство усложнялись и управленческие задачи. Потребовалась перестройка главных органов управления, и началась она с дворцовых ведомств. Поначалу эти учреждения представляли собой разовые или временные правительственные поручения. Каждое из них управлялось "боярином введенным", которому князь поручал вести ("приказывал") известную часть своего дворцового хозяйства. Эти единоличные поручения главных приказчиков постепенно учащались, поэтому потребовались постоянные присутственные учреждения. С начала XVI в.

Структура государственного управления при функционировании Боярской думы

Рис. 1.3. Структура государственного управления при функционировании Боярской думы

с увеличением числа задач, которые решали в приказах, у бояр появились помощники "для письма" – "подьячие". Они работали в особом помещении – канцелярии, называвшейся "избой" или "двором". Именно она и является прообразом наших современных министерств. Процесс образования "изб", "дворов", – канцелярий продолжался несколько десятилетий, до середины XVI в.

Появление многих приказов было вызвано усложнением управленческих задач, по некоторые создавались вследствие централизации управления (например, "Разбойный" и "Холопий приказы"). К концу XVI в. приказы представляли собой уже разветвленную структуру московской власти и включали несколько десятков учреждений этого типа.

Приказ возникал тогда, когда "боярину введенному" требовалась особая канцелярия, управленческие задачи становились разнообразнее и появлялась нужда в письменном делопроизводстве. Так, ведомство удельного дворецкого превращалось в приказ Большого дворца, ведомство боярина-конюшего – в "Конюшенный приказ" и т.д. Но помимо приказов, которые возникали из прежних дворцовых ведомств, появлялись и новые, аналогов которым при дворце великого князя или удельных князей раньше не было. Создание этих приказов определялось потребностями общественной жизни. С одной стороны, возникали задачи, которые не укладывались в прежние рамки дворцового хозяйства; с другой – все сильнее ощущалась потребность сосредоточить в "центре" государственные дела, которые прежде решали областные правители. Например, увеличившиеся масштабы внешних отношений обусловили появление "Посольской избы" (позже – приказа), участившиеся военные действия и увеличившаяся численность служилого класса – "разряда" ("Разрядного приказа"). С развитием служилого, поместного и вотчинного землевладений возникла потребность в создании "Поместного приказа"[1].

Во главе каждого приказа стоял начальник-судья, назначавшийся из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян, думных дьяков. Одновременно шел процесс бюрократизации феодальной верхушки – думных чинов. Если в 1613 г. думные чины возглавляли лишь треть приказов, то к 1680-м гг. – уже четыре пятых общего их числа. Некоторые думные чины управляли сразу несколькими приказами.

С созданием приказов появилась необходимость и в соответствующем делопроизводстве, требовавшем канцелярских навыков и опыта. Начальник приказа подчас ими не обладал, поэтому в помощники ему назначались дьяки. Дьякам в приказах подчинялись подьячие – служители из дворян и детей приказных людей.

Приказы подчинялись только царю (а в его отсутствие – Боярской думе). Все приказы, кроме "Разрядного", по значимости были равны, функционировали от имени и по поручению царя и взаимодействовали между собой. Исключение составлял "Разрядный приказ", который был закреплен за Думой и считался главным. Поэтому он имел право рассылать собственные указы в другие приказы.

При Иване IV административная деятельность приказов не была отделена от судебной. В штате приказов состояли специальные служащие: дети боярские, надельщики, денщики и другие низшие служащие, в обязанности которых входило привлечение к суду, содержание под стражей, наложение взысканий и назначение наказаний.

Крупные приказы подразделялись на столы, а столы – на повытья.

Размещался приказ обычно в избе, которая отапливалась глиняными печами, а двери и слюдяные окна были утеплены сукном или войлоком. Сосновые столы и скамейки составляли интерьер. Документы хранились в лубяных и осиновых коробках. При некоторых приказах была тюрьма для тех, кто ждал суда или отбывал наказание.

Приказы имели троякое происхождение: одни вышли из дворцовых ведомств; другие образовали для решения новых государственных задач; третьи создавали из-за необходимости сосредоточить важнейшие государственные дела в центре.

Возникали приказы постепенно, по мере появления соответствующей потребности и усложнения управленческих задач. Распределение дел между ними было недостаточно формализовано. Основанием для увеличения числа приказов являлось главным образом соображение "практического удобства". Историк Ключевский отмечал, что имелись четыре приказа по гражданским судебным делам: Московский, Владимирский, Дмитровский и Рязанский. Однако судебные дела слушались и в других приказах.

Все приказы делились на две группы:

  • – общегосударственные: "Посольский", "Разрядный", "Поместный", "Холопий", "Большого прихода";
  • – территориальные: Казанский дворец, управлявший Казанским, Астраханским и Сибирским[2] ханствами; Новгородский (Нижегородский); Тверской; Владимирский; Галицкий; Костромской; Устюжский[3].

Общегосударственными проблемами занимались: "Посольский приказ", руководивший внешними сношениями; "Поместный приказ", регулировавший служилое землевладение; "Разбойный приказ", разрешавший важнейшие уголовные дела по всей стране; приказы "Большой казны" и "Большого прихода", руководившие государственным хозяйством и финансами.

"Посольский приказ" занимался развитием международных связей, ведал делами иноземной торговли и судил иноземцев за торговые и другие дела. Он же занимался выкупом и обменом пленных. В 1649 г. для этого даже был установлен новый налог, который стал поступать в этот приказ.

"Разрядный приказ" координировал деятельность служилых людей всего государства. Он составлял их списки с указанием окладов денежного и поместного жалования, назначал на военную и гражданскую службы, раздавал жалование и награды[4]. После присоединения к России южных территорий "Разрядный приказ" превратился в территориальный. Города, построенные в XVII в., полностью находились в его управлении. Он ведал судом и доходами, регулировал деятельность служилых людей всех чинов.

"Каменный приказ" занимался постройками крепостей, церквей, дворцов и т.п. "Печатный приказ" хранил государевы печати и собирал печатные пошлины. Дворцовые владения во всем государстве управлялись приказом "Большого дворца". Несколько приказов: "Казна", приказ "Большого прихода" и др. – заведовали сбором налогов. "Холопий приказ" вел учет и контроль над сделками с холопами.

Военными делами руководили сразу несколько приказов: "Разрядный" – ведал обороной страны и поместным войском; "Стрелецкий" – ведал стрельцами; "Пушкарский" – ведал артиллерией; "Рейтарский" – полками нового строя; "Оружейный" – производством холодного и ручного огнестрельного оружия.

В группе судебных приказов центральное место занимал "Разбойный приказ" (позже был переименован в "Сыскной"), занимавшийся уголовными делами и в целом общественной безопасностью страны. В 1701 г. он был упразднен, а в 1730 г. вновь создан. В подчинении этого приказа были губные старосты, осуществлявшие административно-полицейские функции в уездах.

Координировал деятельность всех приказов Большой московский разряд. Он сообщал приказам распоряжения великого князя (государя), вносил в Боярскую думу предложения, которые попадали к великому князю (царю), минуя другие приказы.

С каждым годом число приказов увеличивалось, а их функции все больше переплетались, порой их трудно было разграничить. Это усложняло государственное управление. Время от времени проводились локальные реформы: слияние приказов, корректировка их функций и т.п., но это не устраняло всех возникавших недоразумений.

По подсчетам Ключевского в XVII в. в стране насчитывалось 15 приказов, одновременно занимавшихся военным управлением, не менее 10 – государственным хозяйством, до 13 – дворцовым. К концу XVII в. общее число приказов составляло 80–90, но постоянно функционировали лишь около 40.

Итак, приказная система государственного управления сформировалась в основном во второй половине XVI в. Частично утраченное в Смутное время, она восстановила свое могущество уже в первой половине XVII в.[5] Действовали приказы обычно на основе национальных традиций и не регулировались специальными законами. Со временем они накопили опыт и разработали приемлемые приемы (методы) управления государственными делами.

Расширение числа выполняемых функций потребовало создания разовых учреждений – временных приказов. В отличие от постоянных приказов они учреждались для решения только "разовых" задач.

Развитие приказной системы сопровождалось увеличением численности чиновников: за 50 лет XVII в. с 1640 по 1690 г. она выросла в 4 раза.

В начале XVIII в. приказы нередко уже дублировали друг друга по направлениям работы. Их число превышало 50, поэтому возникла потребность в создании новых органов центральной исполнительной власти.

  • [1] Первые приказы появились в первой половине XVI в., но их массовое возникновение произошло в период деятельности "Избранной рады".
  • [2] В 1637 г. для управления сибирскими землями был организован Сибирский приказ, в который поступал ясак – налог мехами или деньгами.
  • [3] Пять последних территориальных приказов иногда называли четвертями.
  • [4] Аналогичные задачи в отношении служилых людей исполняли возникшие позже Пушкарский и Стрелецкий приказы.
  • [5] Сложное финансовое положение страны в первые годы после Смуты потребовало активной деятельности приказов, выполнявших финансовые функции и отвечавших за сбор налогов. Поэтому в 1621 г. прежде всего был образован приказ "Большой казны", в 1655 г. – учрежден приказ "Счетных дел".
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>