Полная версия

Главная arrow История arrow История государственного управления в России

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

2.2. Правление Петра I

Петр I родился 30 мая 1672 г. (по старому стилю). Он был четырнадцатым ребенком в семье Алексея Михайловича Романова, но первым от его второго брака – с Натальей Кирилловной Нарышкиной. Из тринадцати детей от первого брака царя Алексея (с Марией Ильиничной Милославской) выжило двое сыновей и шестеро дочерей. Старший сын Федор страдал больными ногами, младший Иван был косноязычным и умственно отсталым. Дочери были здоровы (наибольшим здоровьем отличалась царевна Софья), но по российским традициям не могли претендовать на престол.

Второй брак царя ослабил внутриполитическую стабильность в стране, так как клан Милославских, родственников первой жены царя, не желая терять полученные ранее привилегии, неприязненно относился к клану Нарышкиных.

В 1676 г. Алексей Михайлович скоропостижно умер. Престол на шесть лет занял старший сын Федор. Это событие укрепило положение Милославских, но и положение Нарышкиных не казалось шатким, так как за ними стоял реальный (после Федора) кандидат на царский престол – Петр.

Политическая стабильность в стране резко изменилась после смерти в 1682 г. бездетного Федора Алексеевича. Высшее духовенство и Боярская дума невысоко оценивали умственные способности царевича Ивана и поэтому отклонили его кандидатуру на престол. Царем провозгласили девятилетнего Петра.

При жизни Федора из-за его крайней болезненности власть царя была номинальной, управление государством находилась в руках приближенных, т.е. влияние Милославских на государственные дела было весьма значительным. Царицу Наталью Кирилловну Нарышкину с юным Петром сослали в село Преображенское. Творили расправы над близкими к царице людьми. Однако в деятельности Милославских можно отметить и полезные дела:

  • – всеобщая перепись населения 1678 г.;
  • – введение подворного обложения;
  • – замена наиболее жестоких видов казни (например, четвертование) ссылкой в Сибирь;
  • – сожжение разрядных книг (1682 г.), что послужило началом ликвидации местничества и окончанию практики занятия государственных должностей боярами и дворянами не по личным качествам, а по заслугам предков.

Из-за постоянного недомогания царя Федора на многих деловых совещаниях вместо него присутствовала его сестра Софья Алексеевна (годы жизни 1657–1704).

Софья, вычислив политическую конъюнктуру, предприняла попытку изменить ситуацию в стране в свою пользу и использовала для этого стрельцов. Среди них были распространены слухи, что Нарышкины отравили царя Федора и собираются погубить царевича Ивана. В мае 1682 г. в Москве разразился бунт (в истории России он получил название "стрелецкого"), В результате Нарышкины на несколько лет утратили прежний авторитет в обществе (некоторые члены клана и вовсе расстались с жизнью). В итоге, спешно созванный Земский собор провозгласил 26 мая совместное правление двух царей – Ивана и Петра, но при главенстве первого (как старшего). Полностью избавиться от последствий бунта Софья сумела только к осени, когда были усмирены последние бунтовщики, а их предводитель Хованский казнен.

Из-за несовершеннолетия обоих царевичей правительницей страны 29 мая 1682 г. была назначена Софья.

Ее главными помощниками были начальник "Посольского приказа" князь В. В. Голицын и начальник "Стрельцового приказа" думный дьяк Ф. Шакловитый.

За годы правления Софьи (1682–1689 гг.):

  • – русские отряды достигли берегов Тихого океана;
  • – для предупреждения конфликтов с китайцами в акватории Амура в 1689 г. между Россией и Китаем был заключен Нерчинский договор;
  • – согласно Андрусовскому договору между Россией и Полыней поляки "уступили" России Киев, так как не могли одновременно вести военные действия и с Россией, и с Турцией, а также признали (де факто) присоединение к Московскому государству некоторых украинских земель: расплатой за это было обязательство России перед Польшей начать военные действия против крымского хана.

В 1689 г. Ф. Шакловитый снова предпринял попытку поднять стрельцов на защиту Софьи, по его не поддержали. Тогда он попытался убить Петра и его мать. Этот заговор был раскрыт, зачинщики казнены, Софью отрешили от власти и сослали в Новодевичий монастырь (пока – без пострижения). В 1698 г. Софья во время пребывания Петра за рубежом организовала новый стрелецкий бунт, но он был подавлен верными Петру войсками. После расследования причин бунта 1182 стрельца были казнены. Сам Петр в августе вернулся и все стрелецкое войско по его распоряжению было расформировано. Софью Алексеевну постригли в монахини Новодевичьего монастыря под именем Сусанны. Там она и умерла 3 июля 1704 г.

До начала реформаторской деятельности Петра Россия в конце XVII в. представлялась огромной территорией, "непохожей", как отмечали иностранцы, побывавшие в ней, на западные страны. Многим иностранцам, в том числе долгое время жившим в России сподвижникам Петра – Патрику Гордон)' и Францу Лефорту, Московское государство представлялось отсталым и даже "полудиким".

Такое впечатление было связано с тем, что Россия медленно преодолевала разруху, вызванную Смутой. Значительное влияние на развитие страны оказывали и внутренние (природно-географические и социальные) факторы, специфические для России: суровость климата, малая (сравнительно с развитыми странами) численность населения, оторванность от внешних торговых путей. Окруженное врагами, по меньшей мере с грех сторон, государство было вынуждено направлять значительные силы на оборону. Отсюда – тенденция к превращению всех сословий в слуг государя, к формированию крепостничества.

Кроме внутренних, имелись и внешние факторы: отсутствие у России выхода к морям затрудняло не только торговые, но и политические связи со странами Европы. Черное и Балтийское моря были недоступны для внешних связей из-за недружественной политики Османской империи и Швеции. Единственными морскими воротами России был Архангельск – порт на Белом море, но он бо́льшую часть года скован льдами, да и путь сюда из Западной Европы в 2 раза длиннее, чем в порты балтийского побережья.

Примечание. В настоящее время известна лишь одна версия открытия северного направления торгово-экономических связей России с западными странами. Связана она с происшествием, произошедшим с английской экспедицией при поиске маршрута в Индию через Ледовитый океан. Позже этим маршрутом воспользовались также и голландские купцы-мореходы. В 1580-е гг. на побережье Белого моря был построен архангельский порт, который и дал начало развитию одноименного города.

Для проведения петровских преобразований необходим был импульс. Отечественная история свидетельствует, что почти все эпохальные перестройки в России начинались сверху. Величие Петра, считал историк С. М. Соловьев, в том, что, пусть пытками и батогами, но он заставил жителей России перенять у западных стран зачатки европейских навыков управления. Взамен консервативной организации Московского царства Петр I в кратчайшие сроки создал Российскую державу по европейским образцам.

Безусловно, Петр I был "фигурой" исторического масштаба, фигурой сложной и противоречивой. Он был умен, любознателен, трудолюбив, энергичен. Не получив специального образования, он тем не менее обладал обширными познаниями во многих сферах науки, техники, военного искусства. Нет сомнений, что все осуществленное им было направлено на благо России (хотя и не всегда рационально), а не на личные цели. Многие особенности характера этого царя были обусловлены спецификой эпохи, в которой он жил. В их числе жестокость, подозрительность, властолюбие. Из рассказов современников Петра известно, что ему нравилось, когда его сравнивали с Иваном Грозным. В достижении поставленных целей он не гнушался никакими средствами, был не просто жесток к людям (лично, например, рубил головы стрельцам в 1698 г.), он вообще смотрел на человека как на материал для создания того, что было им задумано для блага империи[1].

За время правления Петра I в стране в 3 раза выросли налоги и не менее чем на 15% сократилось население. Для достижения поставленных целей использовались пытки, слежка, поощрение доносов. Он был убежден, что во имя государственной "пользы" можно пренебречь моральными нормами.

Завоевав реальную власть в 1689 г., Петр I унаследовал традиционную систему государственного управления (с Боярской думой и приказами), но по мере усиления самодержавия значение Думы уменьшалось, а в начале XVIII в. и вовсе исчезло[2]. Ее функции стала выполнять "консилия министров" – совет высших чиновников государственных учреждений. В деятельности этого органа уже проявлялись элементы бюрократизации управления: режим работы, строгое распределение обязанностей, ведение регламентированного делопроизводства.

Учреждение Сената в 1711 г. ознаменовало начало второго этапа развития государственного управления: переход от приказной системы к более прогрессивной – коллегиальной. Естественен вывод, что именно при Петре I в развитии системы государственного управления произошел революционный скачок.

Первоначальный состав Сената был невелик – всего 9 человек. Просуществовал этот орган дольше многих других, учрежденных Петром. Указом от 2 марта 1711 г. царь предписывал выполнять все распоряжения Сената, как если бы они исходили от него самого. Одновременно с учреждением нового органа был ликвидирован "Разрядный приказ", его дела передавались разрядному столу Сената.

Указом 1718 г. функции Сената были расширены, в его состав вошли президенты коллегий с правом выносить на повестку дня насущные вопросы; при возникновении кризисных ситуаций, носивших глобальный характер (например, войны, эпидемии), в Сенат обращались также губернаторы и воеводы. В 1722 г. Петр издал новый указ, еще более поднимавший статус этого органа и превращавший его в верховную коллегию страны. Тем же указом Сенат получал права верховного арбитра при решении особо сложных вопросов и права высшей инстанции при решении гражданских судебных дел. Появились новые должности: генерал-прокурор, генерал-рекетмейстер, герольдмейстер. В функциях первого был контроль деятельности Сената и руководство его канцелярией; в функции генерал-рекетмейстера входил прием челобитных на имя царя (императора), содержащих жалобы на волокиту и противозаконные решения коллегий и канцелярий; герольдмейстер возглавлял одноименную контору и выполнял функции по учету дворян, регистрации чинов и званий, составлению гербов, созданию и последующей координации деятельности учебных заведений для детей "знатных и средних дворянских фамилий".

Первый российский Сенат был коллегиальным законодательным органом, ему предписывалось разрабатывать новые законы, следить за финансами страны, контролировать деятельность административных органов, из которых главными пока оставались только приказы.

К концу XVII в. царскому двору в основном уже были ясны недостатки приказного управления, поэтому Петр I начал регулярно передавать функции существовавших приказов создаваемым новым канцеляриям. Некоторые приказы вообще ликвидировались. Биографы Петра отмечали, что задумываться о создании в стране новой системы управления он начал еще в 1712 г. Первым проектом, вынашиваемым им в те годы, была коллегия по делам внешней торговли. Но тогда эта идея не была реализована. В 1715 г. Петр поручил своим чиновникам собрать информацию о государственном устройстве Франции, Дании и Швеции, и в том же году начало функционировать первое учреждение реконструируемой системы государственного управления – коммерц-коллегия. В 1718 г. царь осуществил вторую часть этой реформы – учредил сразу 8 новых коллегий. Некоторые из них позже были ликвидированы, а другие, наоборот, разукрупнились. В 1725 г. в стране было уже 11 коллегий, из них наиболее важными являлись Иностранная, Военная и Адмиралтейская.

Реформа 1718–1720 гг. окончательно упразднила большинство приказов и ввела коллегии, ведавшие определенными отраслями экономики (рис. 2.1).

Организационная структура системы управления при Петре I

Рис. 2.1. Организационная структура системы управления при Петре I

Итак, согласно реестру коллегий, принятому в 1718 г., вместо 44 приказов были учреждены коллегии. В 1720 г. был утвержден генеральный регламент коллегий, по которому каждое учреждение включало президента, назначаемого Сенатом и утверждаемого царем, вице-президента, 4–5 советников и четырех асессоров.

Коллегия иностранных дел отвечала за внешние связи России, Военная коллегия – за сухопутные вооруженные силы, Адмиралтейская – за флот, три коллегии заведовали финансами государства: Камер-коллегия отвечала за поступление доходов, Штатс-коллегия следила за распределением расходов, Ревизион-коллегия осуществляла общий контроль финансов. Вотчинная коллегия унаследовала функции "Поместного приказа", т.е. решала вопросы, связанные с землевладением и крепостными крестьянами, осуществляла розыск беглых. Мануфактур-коллегия контролировала деятельность предприятий легкой промышленности, т.е. суконных, кожевенных и полотняных мануфактур. Берг-коллегия ведала горно-металлургической промышленностью, Коммерц-коллегия – внешней и внутренней торговлей, Юстиц-коллегия – судебной системой. На правах коллегии функционировал и Главный магистрат, управлявший городами.

Берг- и Мануфактур-коллегии имели исключительные права: давали разрешение на открытие мануфактур (заводов), устанавливали цены на продукцию, обладали монопольным правом на покупку товаров у мануфактур, осуществляли административную и судебную власть над владельцами и работниками мануфактур.

Особой коллегией стал Святейший синод (по проекту он должен был называться Духовной коллегией), созданный в 1721 г. Должность патриарха после этого была упразднена, но при Синоде учреждалась патриаршая кафедра[3]. Во главе Синода был поставлен государственный чиновник-обер-прокурор. Церковь после этого окончательно превратилась в элемент системы государственного управления.

Структура и функции коллегий были подробно изложены в Генеральном регламенте и в ведомственных регламентах. Известны двенадцать вариантов генерального регламента; на десяти из них имелись замечания самого царя. Согласно регламентам движения всех документов по учреждениям должны были учитываться и контролироваться[4]. В отличие от приказов, где многие дела решались единоличной волей дьяка или самого боярина (князя, царя), в коллегиях решения принимались коллегиально, что исключало возможность оказывать "давление" вышестоящих чиновников на рядовых сотрудников. Любое решение принималось голосованием. При равенстве голосов предпочтение отдавалось тому варианту, за который проголосовал президент коллегии.

Делопроизводство возлагалось на секретаря, нотариуса, актуариуса, регистратора и копиистов-переписчиков.

Правительство Петра I внимательно относилось к становлению собственной промышленности, оберегая се продукцию от бесперспективной конкуренции с продукцией развитых европейских стран. По качеству продукция российских мануфактур еще уступала зарубежной, поэтому Петр запретил ввозить в страну те иностранные товары, производство которых было освоено в России. Например, согласно таможенному тарифу 1724 г., 75%-ная пошлина взималась с той европейской продукции, спрос на которую мог быть удовлетворен собственным производством. Такой же размер пошлины брался и со стоимости вывозимого из России необработанного сырья. Эти меры в первой четверти XVIII в. стимулировали развитие российского производства и защищали отечественных предпринимателей.

Примечание. В 1726 г. Екатерина I, в девичестве Марта Скавронская, – вторая жена Петра I – учредила Верховный тайный совет, координировавший внешнюю и внутреннюю политику страны. Этому совету подчинялись Сенат, Синод, три важнейшие коллегии (Военная, Адмиралтейская, Иностранная), а также "Преображенский приказ".

В 1730 г. Анна Ивановна, внучка Алексея Михайловича (1730– 1741 гг.) упразднила Верховный тайный совет, создав вместо него Кабинет министров, но с меньшим объемом полномочий. Этот кабинет, в свою очередь, был аннулирован Елизаветой Петровной, – дочерью Марты Скавронской. Сенат снова получил права высшего государственного органа страны.

  • [1] Титул императора ("император" – производное слово от "империи") впервые присвоил себе именно Петр I. Он еще в молодости был "помазан на царство", но через 30 лет, словно забыв о своем "царском прошлом", организовал для себя обряд коронации с присвоением титула императора (но западному образцу).
  • [2] В архивных документах сведения о заседаниях Боярской думы перестают появляться уже с 1704 г.
  • [3] Первым руководителем патриаршей кафедры был назначен рязанский митрополит Стефан Яворский.
  • [4] Этим было положено начало созданию в России современного делопроизводства.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>