Полная версия

Главная arrow История arrow История государственного управления в России

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

2.5. Правление Александра I – Александра II

В конце XVIII в. в странах Западной Европы были осуществлены кардинальные реформы системы государственного управления. Это повлияло и на позицию правящего слоя России. Александр I Павлович (внук Екатерины II) и его окружение вовремя поняли необходимость обновления управления, поэтому реформы в России в XIX в. начали осуществляться по инициативе "сверху". Ближайшим советником Александра I по внутреннему управлению считался Μ. М. Сперанский. Разработанные им основы государственного устройства, безусловно, положительно повлияли на развитие российской системы государственного управления. Но, одобрив проект Сперанского в целом, Александр I не решился использовать его в полном объеме: были реализованы лишь некоторые разработки, касавшиеся центрального управления.

Μ. М. Сперанский предлагал императору кардинально изменить государственное устройство. В его плане впервые в истории русской общественной мысли была детально представлена структура органов самоуправления (рис. 2.3). По его замыслу они должны были подчинить прежние (бюрократические) органы центрального аппарата.

Структура органов самоуправления по Μ. М. Сперанскому

Рис. 2.3. Структура органов самоуправления по Μ. М. Сперанскому

В думских выборах, проводившихся в соответствии с имущественным цензом, должны были принимать участие представители всех сословий, за исключением крепостных крестьян. Принципы построения и деятельности органов местного самоуправления в корне отличались от бюрократических: здесь отношения строились снизу вверх, на всех уровнях управления должна была осуществляться связь с административной системой (см. рис. 2.3).

В 1802 г. был издан указ о правах Сената и учреждении министерств. Петровские коллегии, не обремененные персональной ответственностью, не устраивали Александра I. Создание министерств усиливало централизацию власти, повышало ответственность и служебную дисциплину. Первыми были организованы российские министерства: финансов, юстиции, коммерции, иностранных дел, военных сухопутных дел, морских дел, внутренних дел, народного просвещения. Министерства делились на департаменты, департаменты – на отделения, отделения – на столы. Для рассмотрения сложных государственных вопросов был создан Совет министров, в который входили министры, их помощники (товарищи министров) и директоры департаментов.

Рациональной схемой организации управления государством могла оказаться "Дарственная уставная грамота Российской империи", подготовленная при участии Сперанского. В ней содержались принципы территориального устройства и управления. Реализация данного проекта в стране могла способствовать формированию конституционной монархии буржуазного типа. Но проект не был реализован, так как деятельность Сперанского в 1812 г. прервалась: он был выслан из России по подозрению в "сочувствии" к революционному масонству. Это был не единственный случай в России XIX в., когда прогрессивные революционные проекты не были реализованы.

Варианты государственного устройства страны излагались и в проектах декабристов. По проекту Пестеля Россия должна была стать республикой, по проекту Муравьева – конституционной монархией. Пестель был за авторитарную централизованную власть – диктатуру Временного верховного правительства; Муравьев исходил из характерного для западных стран приоритета прав личности, а не государства. Положительным в Конституции

Муравьева было провозглашение России Федеративным государством.

С приходом к власти в 1825 г. Николая I Павловича (внука Екатерины II) переход к конституционному устройству страны откладывался на неопределенное время. Но не следует считать Николая I абсолютным ретроградом. Действительно, он жестоко и, возможно, единственным доступным ему по тому времени способом, расправился с декабристами. Вместе с тем он понимал, что необходимо укреплять конституционный строй государства, так как только этим можно было убедить общество в том, что законы в России есть и никому не позволено их нарушать.

Вероятно поэтому в императорской канцелярии Николая I было организовано специальное отделение (второе) для систематизации законов, вышедших после принятия Уложения царя Алексея Михайловича (1649 г.) и вплоть до 1825 г. Вначале было составлено "Первое собрание законов" в 45 томах, а в 1825–1832 гг. – "Второе собрание"; в 1833 г. был опубликован "Свод законов Российской империи" в 15 томах, ставший первым Российским кодексом нормативно-правового характера.

Реформаторские преобразования были сделаны и при его сыне – Александре II Николаевиче – в 1860–1870 гг. Они способствовали переходу страны от крепостнического типа к буржуазному. По содержанию эти реформы делились на экономические (крестьянская и финансовая), политические (земская, городская, судебная, военная), в сфере образования и культуры (реформы школ, университетов, цензуры). 19 февраля 1861 г. Александр II подписал указ об отмене крепостного права.

Перестройка финансовой системы осуществлялась в 1862–1868 гг. Кардинально изменилась структура Министерства финансов. Государственный совет получил право утверждать бюджет страны. Были созданы Крестьянский и Дворянский банки, открыта сеть коммерческих банков. Изменилась налоговая система.

Благодаря этим новшествам в 1870 г. доходная часть госбюджета (казны) выросла в 5 раз по сравнению с 1860 г.

"Крестьянская" реформа 1861 г. освободила крепостных крестьян, превратила их в сословие свободных сельских граждан, предоставила им сословное общественное управление и сословный суд. Положение о земских учреждениях[1] инициировало в местном управлении появление общих дел; общественные слои, действовавшие до этого разрозненно, объединились для совместной деятельности.

Земства не получали субсидий от государства несмотря на то, что доля государственных инвестиций во многих секторах экономики России того периода была достаточно велика: 3/4 их доходов составляли земские сборы с населения.

В 1911 г. при Столыпине земства были созданы уже во всех губерниях. Хорошо понимая значение земского самоуправления для России, Столыпин намеревался ввести самую мелкую территориальную единицу – волостное земство. Но преждевременная смерть этого политика-реформатора помешала реорганизации системы управления по такому сценарию.

Очередная реорганизация земств происходила в первые месяцы войны 1914 г.: тогда были созданы два всероссийских союза – земский и городской. Их назначением было привлечение разных слоев общества к совместной с правительством деятельности по обороне страны. Кроме того, появилась перспектива создать единый орган управления страной.

"Положения о губернских и уездных земских учреждениях", получившие законную силу 1 января 1864 г., но содержанию напоминали "План" Сперанского, но ухудшенный и искаженный. Согласно Положениям 1864 г. население уездов должно было избирать своих представителей в уездные земские собрания, созываемые ежегодно для решения главных задач. В их числе были: разработка общего плана ведения местного хозяйства, утверждение сметы расходов и доходов, выбор из состава представителей членов управы – постоянно действующего земского органа. Уездные депутаты также выбирали представителей в губернские собрания, формируя этим земские органы высшего уровня. "Земское строение" (рис. 2.4) после утверждения Положений оказалось лишенным не только фундамента (не предусматривались низшие, волостные, земства), но и крыши (не предусматривался общероссийский представительный орган, который подобно Госдуме, предлагавшейся Сперанским, венчал бы всю земскую систему). В отношении организации выборов также был сделан "шаг назад". Если Сперанский в основу выборов закладывал имущественный ценз, то члены подготовительной комиссии, готовя решения, исходили из сословного (феодального) принципа.

Организационная структура земского самоуправления после 1864 г.

Рис. 2.4. Организационная структура земского самоуправления после 1864 г.

Затем власть предприняла значительные усилия, чтобы поставить земства под контроль дворянства, так как их функции определялись исключительно хозяйственными делами местного значения, проблемы общегосударственного масштаба обсуждению на земских собраниях не подлежали.

Земская реформа впервые в истории России предоставляла возможность для самостоятельной деятельности населения, деятельности в собственных интересах. Но, создав новую систему самоуправления, власть в скором времени исказила ее идею. С каждым десятилетием земство становилось все менее привлекательным для тех, кто искал приложения собственных сил к решению жизненных проблем России. Окончательно добив земство контрреформами 1889–1890 гг., власть заставила и либералов, и радикалов уйти в политику и из потенциальных единомышленников превратила их в серьезных оппонентов.

Существовало несколько причин, из-за которых получился такой результат. Реформы не затронули высший уровень власти. Россия оставалась страной без парламентского

учреждения, с обществом, разделенным на сословия. Проведенные во второй половине XIX в. реформы не создали необходимых условий для превращения России в прогрессивное государство с процветающей экономикой.

  • [1] До 1911 г. земства функционировали в 35 губерниях.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>