Полная версия

Главная arrow История arrow История государственного управления в России

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Глава 4. ФОРМИРОВАНИЕ МЕТОДОЛОГИИ И РЕАЛЬНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ЦЕНТРАЛИЗОВАННО-ДИРЕКТИВНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ. ПЕРЕХОД К ИНДИКАТИВНОМУ ПЛАНИРОВАНИЮ

После изучения этой главы бакалавр должен:

знать

  • • основные этапы эволюции централизованно-директивного планирования;
  • • экономическую характеристику и основные результаты советских пятилетних планов;
  • • сущность и зарубежный опыт индикативного планирования;

уметь

анализировать экономические результаты выполнения советских планов и оценивать влияние качества планирования на результаты социально-экономического развития;

владеть

  • • понятийным аппаратом, используемым в России и за рубежом в процессах государственного управления;
  • • методологией индикативного планирования (вместо ЦДП) при решении хозяйственных вопросов в рыночных условиях.

4.1. Эволюция централизованно-директивного планирования

Формирование общегосударственной плановой системы как важнейшего элемента системы государственного управления шло как в направлении расширения масштабов планирования, так и в направлении усиления взаимоувязки планов по отдельным отраслям. При создании в 1920 г. Государственной комиссии по электрификации страны (ГОЭЛРО), задачей которой было составление программы технического перевооружения всех отраслей экономики страны, были применены методологические подходы, не потерявшие своего значения и в настоящее время. Например, были выделены ведущие звенья и центральные задачи, т.е., говоря современным языком, приоритеты и цели. При определении пропорций общественного развития принимались во внимание и внутренние, и внешние условия развития страны; учитывалась потребность в обеспечении экономической независимости и усилении обороноспособности; впервые к экономике был применен балансовый метод планирования[1]. В это время прорабатывалась идея достижения целевых показателей развития за счет введения разных темпов роста экономики по годам и отраслям.

Проблема темпов роста общественного производства возникла в связи с разработкой текущих и перспективных планов. Она стала предметом дискуссии о методах построения социализма, о специфике нового (т.е. социалистического) способа производства и закономерностях его развития. Дискуссия была представлена почти всеми течениями экономической мысли 1920-х гг.; это отразилось в подходах к определению темпов: от обоснования теории "затухающей кривой" до утверждения возможности постоянного увеличения темпов по мере реализации преимуществ социализма. Многие экономисты признавали возможность экономического развития СССР более высокими темпами, чем развивалась капиталистическая экономика, хотя были и противники такой точки зрения. Споры вызывал вопрос о том, при каких условиях возможность превращается в действительность, какие темпы следует планировать на ближайшую и отдаленную перспективу – растущие, стабильные или падающие? Требовались научные обоснования уровня темпов и факторов, его определяющих.

Некоторые специалисты считали, что имевшие место в 1920-е гг. темпы экономического роста во многом определялись особенностями восстановительного периода в народном хозяйстве, и поэтому его завершение неизбежно привело к падению темпов, их "затуханию". Следовательно, "затухающая кривая" темпов роста производства должна иметь временные рамки. В то же время не отрицалась возможность развития экономики высокими темпами в период будущего социализма. Но для этого необходимы "идеально действующий механизм планового регулирования производства" и "чрезвычайно высокий уровень производительных сил во всех основных отраслях народного хозяйства". В условиях же переходного периода, когда эти предпосылки отсутствовали, высокие темпы роста производства рассматривались как временное явление. Поэтому выдвигалось возражение по поводу планирования возрастающих темпов роста производства по годам пятилетки. Проанализировав экономические факторы (плановое ведение хозяйства, ликвидацию "высокого" потребления нетрудовым социальным слоем населения, изменение положения работников в процессе производства и т.д.), был сделан вывод, что их роль в обеспечении возрастающих темпов может быть лишь негативной.

Многие экономисты исходили из того, что преимущества социализма, связанные с общественной собственностью на средства производства, новым положением работника в процессе труда и планомерным развитием экономики, обеспечивают возможность высоких темпов уже в переходный период, а внутренние и внешние условия строительства социализма делают такие темпы необходимыми. Они считали вопрос о темпах важной экономической и политической проблемой, отводя решающую роль в обеспечении высоких темпов роста Советскому государству. Вместе с тем эти экономисты сознавали, что определение конкретного темпа роста производства должно опираться на объективное научное исследование, на точный экономический расчет. Однако в плановой практике реализовать эти условия было проблематично. Погоня за высокими темпами, боязнь их "затухания" нацеливали на планирование приростов, не подкрепленных расчетами и материальным обеспечением.

Итак, в 1920-е гг. была поставлена, хотя и в общей форме, задача определения оптимального темпа роста общественного производства. Серьезное обоснование эта задача получила в работах, имевших отношение к методологии построения генерального плана. Сама задача – создать концепцию долгосрочного плана развития экономики СССР – нацеливала экономистов на осмысление закономерностей развития социализма. Поэтому особое внимание придавалось созданию экономико-математических моделей, с помощью которых можно было бы прогнозировать развитие социалистической экономики. Модель социалистического воспроизводства, созданная советскими учеными в тот период, предназначалась для определения "возможных размеров и темпов роста потребления народных масс в зависимости от структуры народного хозяйства" и была ориентирована на решение практических задач. Большое значение придавалось схемам социалистического воспроизводства. Экономисты, имевшие к ним отношение, были уверены, что "нельзя научно проектировать генплан без аналитических схем, адекватных эпохе и изображающих весь производственный процесс в целом". Опираясь на методологию Маркса и признавая значимость его схем воспроизводства, они вместе с тем считали, что их необходимо преобразовать, приспособить к особенностям социалистического воспроизводства. Исходя из характеристики социализма как общества, целью которого является удовлетворение растущих потребностей трудящихся масс, можно было прийти к выводу, что схемы Маркса должны наметить пути реализации именно этой цели. В основе диалектики воспроизводства лежало его разделение на простое и расширенное при сохранении внутреннего разграничения на I и II подразделения. Единственным критерием предлагаемого деления считалось назначение производства: подчинено ли оно поддержанию потребления на неизменном уровне или его увеличению? С помощью такой схемы и анализировались факторы, влияющие на рост национального дохода и потребление трудящихся, среди которых главным приоритетом были критерии эффективности использования живого и овеществленного труда. Предлагались три варианта модели роста экономики, отличавшиеся степенью возрастания потребления: 1 – потребление стабильно; 2 – темп роста потребления постоянен; 3 – потребление увеличивается возрастающим темпом. Во всех вариантах особое место среди факторов отводилось эффективности использования капитальных вложений и фондов. Считалось, что рост производительности труда может обеспечить возрастающее потребление только в том случае, если он будет сопровождаться техническим прогрессом и повышением эффективности использования средств производства.

Именно в эти годы в СССР и стала развиваться административно-командная система управления экономикой, в том числе централизованно-директивное планирование (ЦДП). С 1928 г. в стране окончательно утвердилось государственное планирование, а с начала 1930-х гг. – пятилетнее планирование, которое позже детализировалось также и годовыми планами.

Итак, стандартным циклом среднесрочного планирования в стране с конца 1920-х гг. стал пятилетний срок. В условиях абсолютного господства государственной собственности на средства производства жизнь всей страны была подчинена этому ритму. Поэтому и изложение хроники наращивания производственного потенциала страны целесообразно вести по пятилетиям.

Главным назначением планов было выполнение заданий, обеспечивающих реализацию Программ КПСС. Каждый план имел главную экономическую задачу, соответствующую особенностям конкретного периода. В них определялись темпы и пропорции, объемы производства и капитального строительства по отраслям и на территориальном уровне, задания по разработке и внедрению новой техники и технологии, развитию концентрации, углублению специализации и расширению кооперирования производства, рациональному размещению производительных сил, развитию внешних экономических связей, особенно со странами – членами Совета экономической взаимопомощи (СЭВ).

Задания пятилетних планов конкретизировались и уточнялись в годовых народно-хозяйственных планах с учетом изменений общественных потребностей в конкретной продукции, материальных и финансовых ресурсах. Считалось, что пятилетний срок для среднесрочных планов является оптимальным. В течение этого периода можно было построить крупные предприятия и сооружения, осуществить масштабные работы по внедрению новой техники в производство, по освоению новых природных месторождений, завершить цикл подготовки специалистов с высшим образованием, развить научные исследования в перспективных направлениях научно-технического прогресса.

В конце эры централизованно-директивного управления (ЭЦДУ) пятилетние планы разрабатывались по поручению правительства государственными, ведомственными и производственными плановыми органами и научными учреждениями в два этапа.

На первом этапе разрабатывались "Основные направления развития народного хозяйства страны" на плановый период. Их задачей было выявить узловые проблемы планового периода и определить направления их решения. Научные учреждения подготавливали прогнозы и другие предплановые материалы и предложения. Прогнозы научно-технического прогресса, численности населения и трудовых ресурсов, запасов полезных ископаемых использовались на начальной стадии работы над планом, когда определялись его главные задачи и основные параметры. В последующем эти прогнозы уточнялись, и их данные использовались для обоснования намечаемых в пятилетием плане заданий.

Предприятия, производственные объединения, министерства, союзные республики и местные советские органы готовили "Предложения" к проекту "Основных направлений развития народного хозяйства СССР" на предстоящее пятилетие. Эти "Предложения" наряду с прогнозами составляли основу для разработки Государственным плановым комитетом СССР самого проекта "Основных направлений..." Материалы проекта использовались при подготовке проекта Директив съезда КПСС по очередному пятилетнему плану. ЦК КПСС выносил проект Директив сначала на всенародное (т.е. публичное, демократическое) обсуждение, а затем с учетом полученных результатов рассматривал его на очередном съезде партии. Директивы съезда КПСС по пятилетнему плану отражали решения важнейших социально-экономических и научно-технических проблем страны в плановом периоде. В них находили отражение основные параметры плана – задания по: росту национального дохода и совокупного общественного продукта; развитию хозяйственных отраслей страны, отдельных союзных республик и экономических районов; производству важнейших видов продукции в натуральном выражении; наращиванию основных фондов; развитию научных исследований и внедрению их результатов в народное хозяйство; росту производительности труда и реальных доходов на душу населения.

На втором этапе составлялись годовые задания министерствам СССР, союзным республикам и основным экономическим районам на основе Директив КПСС. Согласно заданиям разрабатывались проекты планов по конкретным отраслям или республикам и представлялись в Совет министров и Госплан СССР. Последний с участием министерств и Госпланов союзных республик составлял сбалансированный проект пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР в отраслевом и территориальном аспектах, а также по важнейшим комплексным программам и представлял его на рассмотрение правительства. После обсуждения и внесения уточнений Совет министров СССР направлял проект пятилетнего плана в Верховный Совет СССР. После утверждения на сессии Верховного Совета СССР план приобретал статус Закона.

После этого дифференцированные плановые задания получали все исполнители. Исходя их этих заданий уточнялись проекты пятилетних планов развития хозяйства союзных и автономных республик, краев, областей, городов и административных районов, которые утверждались соответственно сессиями Верховных Советов союзных и автономных республик и сессиями Советов депутатов трудящихся краев, областей и административных районов. Лишь после этого проект плана "превращался" в план и поступал на утверждение руководителям соответствующего звена экономики (производственного объединения, предприятия, организации).

В первый пятилетний план (1928–1933 гг.) начали включать балансы. Более детально по каждой статье общего баланса разрабатывались важнейшие материальные балансы: топлива, черных и цветных металлов, энергетики, отдельных видов оборудования. В состав стоимостных балансов входили балансы национального дохода, денежных доходов и расходов населения, трудовых ресурсов и финансов (сводный финансовый план). Второй пятилетний план (1933–1937 гг.) характеризовался более гармоничным сочетанием отраслевого и территориального управления. Во втором и третьем пятилетних планах перечень показателей, характеризовавших изменения в социальной и духовной жизни общества, был расширен: предусматривались подготовка кадров, развитие науки и искусства.

Так формировалась совокупность многоуровневых планов, в которой ведущая роль принадлежала общегосударственной точке зрения; в соответствии с такими планами составлялись республиканские и отраслевые плановые документы, а на их основе – планы предприятий. Со временем были "отработаны" методики разработки планов но принципу "сверху – вниз" и "снизу – вверх", что позволяло согласовывать между собой документы разных уровней и учитывать не только централизованные плановые установки директивных органов, но и встречные предложения, идущие "снизу".

Не отрицая дефектов системы централизованно-директивного планирования, следует признать, что в период индустриализации страны ее применение позволило за короткое время добиться многократного увеличения объемов общественного производства. Поэтому было бы несправедливо полностью предавать забвению методологию планирования, созданную в 1920–1991 гг. Она имела ряд достоинств.

Во-первых, в ЦДП был накоплен опыт прогнозирования хозяйственного развития, в том числе динамики трудноконтролируемых параметров (например, цен на мировых рынках). Современное макропрогнозирование в рамках бюджетного процесса в России, видимо, должно продолжать эти традиции, но, разумеется, с учетом изменений в производственных отношениях.

Во-вторых, интересен отечественный опыт решения среднесрочных и долгосрочных задач развития: они также имели высокий приоритет.

В-третьих, из прошлого опыта актуальными представляются процедуры согласования планов в отраслевом и территориальном уровнях.

В-четвертых, для обоснования пропорций развития отраслей, проверки их параметров на сбалансированность и взаимосоответствие научные подразделения Госплана СССР использовали укрупненные экономико-математические модели, в том числе – динамическую модель межотраслевого баланса.

В-пятых, именно в советской методологии планирования (т.е. в ЦДП) впервые в мире апробировались идеи оптимизации и принятия решений государственного масштаба.

Следует отметить, что в конце 1950-х гг. начался новый этап в трансформации методологии планирования. Значительное внимание стало уделяться развитию науки, образования, культуры; планировалось дальнейшее повышение общеобразовательной и профессиональной подготовки рабочих, совершенствование работы учебных и культурно-просветительских учреждений; реализовывалась целевая программа жилищного строительства. Началось "раскрепощение" колхозно-совхозного крестьянства: колхозники получили право иметь паспорт, увеличилась оплата труда на селе, существенно повысилось пенсионное обеспечение.

В планы девятой и десятой пятилеток (1971– 1975 и 1976–1980 гг.) впервые были включены показатели социального развития и повышения уровня жизни народа. В планах на одиннадцатую и двенадцатую пятилетки (1981–1985 и 1986–1990 гг.) показатели социального развития отражали прогрессивные изменения, произошедшие практически во всех сферах общественной жизни.

Социализация советского планирования каждое десятилетие усиливалась. Однако в самостоятельный вид (в теории и практической деятельности) социальное планирование как часть социально-экономического планирования выделилось лишь в 1960-е гг. До этого планирование совершенствования социальных отношений выступало преимущественно только как возможность. Пределы ее реализации были ограничены достигнутым (т.е. предыдущим) уровнем развития общественного производства. Планирование экономических и социальных проблем общества осуществлялось в рамках традиционных хозяйственных планов.

По мере распространения опыта управления социальным развитием коллективов все острее вставал вопрос о разработке типовых методических рекомендаций по составлению социальных планов предприятий. Обобщая первый опыт социального планирования, несколько вариантов таких рекомендаций в 1967–1968 гг. подготовили социологи различных исследовательских центров: НИИКСИ[2] ЛГУ, отдела социологических исследований Львовского отделения института экономики АН УССР, лаборатории социологических исследований Пермского политехнического института, сектора улучшения духовной жизни советского общества при отделе экономических исследований Уральского филиала АН СССР. Позднее были изданы и другие "региональные" методики.

Практика планирования социального развития показала, что оно не может быть ограничено только масштабами предприятия: следовало учитывать проблемы всей отрасли, в которую входило конкретное предприятие. К тому же социальные планы предприятий опирались не только на собственные материальные и финансовые ресурсы, но и на централизованные ресурсы отраслевых министерств. На их уровне решались вопросы производства, капитального строительства, труда, материально-технического снабжения, внедрения передовой техники на предприятиях, изменения содержания и характера труда, проектирования новых производств, а соответственно – появления новых коллективов, повышения квалификации руководящих кадров.

Формирование все большего числа показателей социального развития коллективов во многом было обусловлено развитием инфраструктуры городов и регионов. К концу 1960-х гг. стало очевидным, что отсутствие учета влияния территориальных факторов приводит к снижению возможности планирования социального развития производственных предприятий. Наиболее отчетливо это обнаруживалось тогда в низкой эффективности усилий многих предприятий по сдерживанию текучести кадров. Решение таких социальных задач, как улучшение условий быта трудящихся, жилищное строительство, медицинское обслуживание, народное образование, воспитание подрастающего поколения, организация торговли, удовлетворение культурных потребностей, работа транспорта, невозможно было планировать автономно от планирования условий жизнедеятельности населения конкретной территории. Так, средние и мелкие предприятия не располагали необходимыми материальными и финансовыми возможностями для удовлетворения потребностей своих коллективов и вынуждены были объединять усилия и ресурсы с другими хозяйственными субъектами территории.

Без участия территориальных органов управления невозможно было решить и такие вопросы, как размещение предприятий, балансировка трудовых ресурсов между ними, улучшение условий жизни населения и окружающей среды. В связи с этим появилась необходимость в увязке планов развития предприятий с территориальными планами.

Годы так называемого "брежневского" периода (1970-е гг.) были характерны реформами народно-хозяйственного планирования. Они, естественно, затронули и деятельность главного экономического штаба страны – Госплана СССР. Стержневой линией преобразований того времени стал замысел перехода к "системе" народно-хозяйственных планов, названных планами экономического и социального развития страны, регионов, предприятий. Это проявилось в практике планирования и закрепилось в соответствующих методических документах. В Конституцию СССР была включена глава "Социальное развитие и культура", в которой были определены пути дальнейшего роста уровня жизни народа, улучшения условий труда, развития образования, науки и культуры.

И все же стратегия, ориентированная на превращение пятилетних планов в основную форму государственного централизованно-директивного планирования, не увенчалась успехом. Несмотря на то, что основные направления экономического и социального развития страны на пятилетку принимались решениями съездов КПСС, пятилетний план оставался нс более чем ориентиром, даже после того как пятилетки стали разрабатываться с ногодовой разбивкой. А на уровне предприятий пятилетние планы тем более в значительной степени были условными. Реальными инструментами планового управления советской экономикой и социальным развитием страны оставались лишь годовые планы. Несомненным достижением советской плановой системы, прежде всего методологии и организации планирования, можно считать применение программно-целевого планирования и автоматизацию плановых работ. Несмотря на значительную консервативность центральные плановые органы страны благоприятно восприняли идеи программного планирования, которое в 1970-е гг. получило распространение почти во всех странах. В СССР были разработаны крупнейшие в мировой практике целевые комплексные программы народно-хозяйственного масштаба: продовольственная, энергетическая, несколько региональных социально-экономических программ. Но эти программы иногда были оторваны от реальных возможностей, так как создавались в значительной степени под влиянием "гигантомании". Принимавшиеся комплексные программы требовали для своего осуществления больших инвестиций, превышавших реальные возможности того времени. Другими словами, социальные программы количественно не согласовывались с ресурсными возможностями государства.

Наиболее значимая перестройка государственного управленческого механизма Советского Союза началась в 1987–1988 гг. после принятия новых реформ, целью которых было преодоление общего кризиса функционировавшей командно-административной системы. Состав ЦК был обновлен на 85% (в 1934–1935 гг. – на 77%). Июньский (1987 г.) Пленум ЦК КПСС утвердил "Основные направления коренной перестройки управления экономикой". Пленумом был одобрен и пакет документов по изменению деятельности отраслевых, территориальных и центральных органов управления, принят Закон о государственном предприятии (объединении); в статье 2 ("Принципы деятельности предприятия") было сказано: "Деятельность предприятия строится на основе государственного плана экономического и социального развития как важнейшего инструмента реализации экономической политики КПСС и Советского государства. Руководствуясь контрольными цифрами, государственными заказами, долговременными научно обоснованными экономическими нормативами и лимитами, а также заказами потребителей, предприятие самостоятельно разрабатывает свои планы, заключает договоры". Это законодательное положение (как и некоторые другие статьи этого документа) "освободило" руководителей предприятий от необходимости согласовывать свою производственную деятельность с территориальными и отраслевыми органами управления и стало началом уже необратимого процесса разрушения плановой системы советской экономики.

  • [1] План ГОЭЛРО имел общегосударственный характер и контролировался правительством страны. Поэтому точкой отсчета "эры директивно-централизованного управления" (ЭЦДУ), в том числе и одной из ее функций – "планирования", можно считать 1920-е гг.
  • [2] НИИКСИ – научно-исследовательский институт комплексных социологических исследований.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>