Полная версия

Главная arrow История arrow История государственного управления в России

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

6.2. Земское самоуправление при Петре I и Екатерине II. Первые шаги

Процесс совершенствования государственного управления затронул не только верхний уровень власти, но и местные органы. Противоречия вертикальной организации власти на огромной территории государства, неразвитость системы государственного управления побудили власть в середине XVI в. приступить к изменениям в системе управления.

В решениях Стоглавого собора, заседавшего по делам церковным и "земским", в принятом им сборнике постановлений канонического характера ("Стоглав") и в "исправленном" с одобрения этого собора Судебнике (1550 г.) была намечена большая программа перестройки местного управления. Она начиналась ликвидацией тяжб земства с кормленщиками, пересмотром статей Судебника с обязательным повсеместным введением в суд кормленщиков выборных старост и целовальников и завершилась уставными грамотами, отменявшими кормления. В связи с тем что существовавшая длительное время примитивная система "кормлений" уже не соответствовала новым задачам государства и усложненному общественному порядку, ее решено было заменить системой местного управления.

Преобразование местного управления продолжалось длительное время. До полной отмены кормления в 1555 г. кормленщиков контролировали общественные выборные. В целом же преобразования были осуществлены посредством проведения двух последовательных реформ: губной, которая началась с принятия окружением Елены Глинской (матери Ивана Грозного) в 1539–1541 гг. мер, направленных на ограничение власти наместников, и завершалась "правительством" Адашева; земской, осуществленной в 1555–1556 гг. В результате этих реформ произошла поэтапная замена наместнического управления, построенного на системе кормлений, выборными губными учреждениями – губными избами (как сословно-представительными органами дворянства) и земскими органами самоуправления – земскими избами, выбираемыми из зажиточных горожан и черносошных крестьян. Тем самым царь не только значительно ослаблял власть местной феодальной знати и усиливал позиции дворянства в местном управлении, но и впервые в истории России ввел выборное самоуправление.

Создаваемые органы местного самоуправления формировались по сословному принципу и не наделялись правом решать что-либо самостоятельно даже в пределах своих полномочий. Выборные из дворян губные старосты и их помощники – целовальники ("целовать крест", т.е. присягать) утверждались в должности "Разбойным приказом" как судебно-полицейским органом, которому подчинялись губные органы на всей территории государства. Этому же приказу принадлежало исключительное право санкционировать приговоры губных органов, касающиеся дел, связанных с татьбой и разбойными преступлениями. В некоторых городах – Москве, Новгороде, Пскове, Казани, взятой войсками Ивана Грозного в 1551 г., органы городского самоуправления по политическим и иным соображениям не создавались, власть в этих городах находилась в руках назначаемых воевод.

Основным результатом преобразований Ивана IV в системе местной власти стало создание однотипной схемы управления на всей территории государства.

Земская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений, предоставляла широкие полномочия земским и губным старостам, избираемым населением. Одной из задач местных властей было выполнение поручений царя, прежде всего – сбор налогов. Решение местных проблем считалось второстепенным делом. Однако несомненным прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферах местного управления.

В динамике местного управления во второй половине XVII в. характерна тенденция к централизации и бюрократизации системы государственного управления в России. На практике это выражалось в ослаблении выборного начала в местном управлении и усилении власти воевод (оно наметилось еще в начале XVII в.), на время заменивших всех должностных лиц земских выборных органов – городовых приказчиков и губных старост. Управление огромной страной с ее более чем 250 уездами представляло большие трудности. При царе Михаиле Федоровиче происходит деление территорий исключительно по военному признаку: были созданы так называемые разряды (своеобразные военные округа), границы которых позднее легли в основу проведенного Петром I губернского деления.

Уже в XVI в. начали формироваться группы городов, где стояли гарнизоны и полки для защиты пограничных областей от воинственных соседей. Прежде всего это были города Берегового разряда – линии городов-крепостей по берегу реки Оки, на которые опирались войска для борьбы с нашествиями крымских и ногайских татар. Центром береговой линии был Серпухов. К югу от Оки сложился Тульский разряд – пограничный военно-административный округ.

Поскольку граница со временем отодвигалась все дальше на юг, значение Тульского разряда постепенно падало. Центром южной обороны стала Белгородская засечная черта с центром в Белгороде. Здесь в 1663 г. возник Белгородский разряд, или Белгородский полк, которому подчинялись несколько десятков городов и уездов. Два года спустя власти организовали Севский разряд для защиты юго-западного пограничья от Крыма и Речи Посполитой.

Охрана западной границы лежала на Смоленском разряде, организованном после взятия Смоленска в 1654 г., а северо-западной границы – на Новгородском (упоминается в источниках с 1656 г.). К концу столетия появляются разряды: Московский, Владимирский, Тамбовский, Рязанский, Казанский (с центром в Симбирске); в Сибири – Тобольский, Томский, Енисейский, Ленский (с центром в Якутске). Главным из сибирских был Тобольский, а сам Тобольск считался в то время "стольным градом" всей Сибири.

Разряды-округа, несмотря на то, что их воеводы имели разную компетенцию, сыграли существенную роль в организации пограничной обороны и улучшении административного управления на местах.

Широкое распространение воеводской системы было связано с необходимостью выработать более эффективную и оперативную систему местного управления. Укрепление государственности в России XVII в. характеризовалось тем, что проводилось оно не по пути "ведомственного подчинения местных органов центральному управлению, а как соединение в одном лице или учреждении разнородных предметов, соприкасающихся в жизни".

В отличие от прежних наместников воеводы, назначавшиеся на небольшой промежуток времени (обычно па один-два года), находились в непосредственной зависимости от верховной власти и были призваны обеспечивать более тесную связь провинции со столицей. К середине XVII в. воеводская система утвердилась на большей части территории страны. Земское самоуправление сохранилось в основном только в северных районах и в Поморье.

Следует учитывать специфику деятельности самих земских органов власти в XVII в. Хотя институт губных старост продолжал существовать параллельно с воеводским управлением и в таком виде дожил до реформ Петра I, губные учреждения никогда не являлись органами местного самоуправления в прямом смысле слова. Избранные и обеспечиваемые земщиной губные старосты находились в подчинении тех или иных московских приказов, выполняли их инструкции и были подотчетны соответствующему приказу, а не избирателям. Все это превращало их из власти земской во власть царскую, придавало их функциям и функциям воевод одинаковый характер. Это прекрасно понимали в Москве и в ряде случаев воевод заменяли губными старостами, возлагая на них обязанности воевод.

Во второй половине XVII в. основной территориальной единицей России были уезды, делившиеся на станы и волости. Управление каждого города с его уездом обычно имело два уровня (две инстанции). Общее управление городом и уездом осуществлял воевода и находившаяся при нем приказная изба, возглавляемая дьяками. Роль низшей инстанции местного управления выполняли должностные лица, назначаемые отдельно для управления уездами.

Воеводы назначались именным царским указом из лиц, имевших право на гражданскую службу, по представлению разряда или приказа и получали из соответствующего приказа наказ (инструкцию). В целях предотвращения злоупотреблений центральная власть требовала не назначать дворян-воевод в те города, в уездах которых находились их поместья. Дьяки и подьячие назначались и увольнялись приказом, в ведении которого находился город. В некоторых случаях приказные люди избирались населением города. Функции воевод были обширными:

  • – наблюдение за правильностью исполнения повинностей и за сбором дворянского ополчения, хранение денежной казны, заведование различными сборами;
  • – принятие мер к пресечению преступлений, в том числе против укрывательства беглых;
  • – осуществление гражданского суда.

В то же время воеводам запрещалось вступать в тяжбы по поместьям и вотчинам, подведомственным "Поместному приказу". Наделенные широкими полномочиями, воеводы должны были во всех случаях блюсти государственные интересы. Однако очень часто они злоупотребляли властью, используя свое положение в целях личной выгоды.

Несмотря на то, что власть воевод в подведомственных им городах была значительной, воеводы зависели от приказов, инструкциями которых они руководствовались при исполнении свих обязанностей. Отсутствие у воевод достаточно сильной вспомогательной службы, равно как и необходимых навыков такой работы (на должность воеводы обычно назначались вышедшие в отставку служилые люди), делало воеводское управление малоэффективным и не соответствовало задачам, стоявшим в тот период перед Россией.

XVII в. объявил войну реформам XVI в., сведя "на нет" идею местной самостоятельности и выборных должностей. Воеводы вытеснили "выборных людей" XVI в. и фактически стали бесконтрольными начальниками территорий.

До Петра I территория Московского государства была разделена на уезды – округа имевшие хозяйственные связи. Во главе управления каждым уездом стоял воевода, присылавшийся из Москвы. В 1625 г. насчитывалось 146 чрезвычайно неравномерных уездов и множество волостей, существовавших в качестве самоуправляющихся единиц.

Когда Петр I вступил в борьбу с крупнейшей военной державой Европы того времени – Швецией, он вплотную столкнулся с этими проблемами, главными из которых являлись крайняя сложность военного и продовольственного снабжения армии. Одним из первых шагов Петра I по разрешению этих проблем было устройство губерний.

В 1708 г. были учреждены 8 губерний, а к концу царствования Петра I их число достигло 12. Все управление губерниями находилось в руках коронных чиновников – местное общество не принимало в нем никакого участия. Таким образом, петровская губерния являлась не местной самоуправляющейся единицей, а лишь частью административного механизма, главной функцией которого была организация армии и поиск финансов на ее содержание. Для обеспечения бесперебойных финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландратов (идея ландратских коллегий была заимствована Петром из Остзейских прибалтийских провинций), которые вместе с губернатором обсуждали и решали помимо государственных также и губернские дела. Решения принимались большинством голосов, причем должен был подчиняться этому большинству и губернатор.

Во главе большинства петровских губерний стояли генерал-губернаторы, которые командовали расположенными в губернии войсками и одновременно являлись главными начальниками гражданского управления. Эти губернии были построены по принципу военных округов. Губернаторы губерний не обязательно должны были быть военными людьми. Например, Казанская и Нижегородская губернии занимались в основном снабжением флота лесом и поставкой "работных людей". Задачи по улучшению благосостояния местного населения на губернаторов не возлагались. Они должны были собирать с вверенных им губернией казенные повинности, строго следить за своевременной поставкой в армию рекрутов и "работных людей" па строительство военно-фортификационных сооружений. Таким образом, первоначальное петровское разделение территории Московского государства на 8, а позже па 12 губерний, решало преимущественно военные пели.

После завершения военных действий Петр I начал перестройку управления "для мирного времени". Управление строилось преимущественно по шведскому образцу – наиболее совершенному из всех западных образцов управления того времени. Но шведская система управления не была бездумно перенесена в Россию. Петр I достаточно основательно ее переработал. Дело в том, что в Швеции существовало областное разделение, имевшее три ступени, подчинявшиеся одна другой: низшая – приход (кирхшпиль); средняя – округ (герад), объединявший до 1000 дворов сельского населения; высший – ландсгевдингство.

В процессе адаптации этой системы к условиям русской жизни была упразднена низшая областная единица (приход). Сенат, занимавшийся обсуждением и реализацией проекта преобразования местного самоуправления, обосновывал это низким образовательным уровнем крестьянства, утверждая, что для выполнения должностных обязанностей по управлению "...в уездах из крестьянства умных людей нет". Два других шведских деления (герад и ландсгевдингство) получили название дистрикт и провинция. Дистрикт в России был вдвое больше шведского и объединял до 2000 дворов. Соответственно, бо́льшим был и размер провинции. Это делалось из соображений экономии на устройстве управления, а также "...по мере возможности, не выходить из стоимости старого управления". По новому порядку в состав каждой губернии (синоним шведской области) входило несколько провинций, каждая из которых, в свою очередь, включала в себя несколько дистриктов. Например, в 1719 г. в Санкт-Петербургской губернии были образованы 14 провинций. Каждая провинция делилась на 5 дистриктов, объединявших по 1500–2000 крестьянских дворов. Начальником провинции был воевода (ландсгевдинг). Кроме него и судебных чинов, в провинциальном управлении состояли: земский секретарь (правитель канцелярии воеводы), начальник финансового управления провинции, казначей, сборщик налогов, землемер, "тюремный староста", а также более низкие чины, включая писцов и подьячих.

Обязанности воеводы заключались "...во всем царского величества интерес и государственную пользу тщательно остерегать", т.е. заботиться о внешней и внутренней безопасности провинции, "...о материальном, умственном и нравственном благосостоянии населения...", "...исполнять и все случайные поручения, которыми его вздумает наградить верховная власть, для которой воевода должен уметь быть и военачальником, и экономистом, и даже ученым архивистом и историком..." Однако занятые, главным образом, заботами о сборах налоговых повинностей, воеводы "...не справлялись с такими важными функциями... как обеспечение безопасности и правосудия". Причина заключалась в том, что "...в руках воеводы... не было самостоятельных средств на какое-либо предприятие в духе инструкции. Все, что поступало в провинциальную кассу, все выкачивала из нее камер-коллегия, и в провинциальной кассе подчас не оставалось ни гроша на местные нужды. Где уж тут было заботиться о подъеме благосостояния края... когда штатс-контор-коллегия еле оставляла денег на жалованье провинциальным чинам. В Елецкой провинции, например, в 1726 г. собрали... разных косвенных сборов 15 502 руб. 90 коп. Из этих денег израсходовано было 13 077 руб. 15 коп., а именно 12 149 руб. 71 кон. отослано в Петербург, а на местный надобности израсходованы остальные 927 руб. 44 коп."

В отличие от губернского и провинциального управление дистриктом получило название земского. Дистриктом управлял земский комиссар. При каждом земском комиссаре имелся подьячий и три рассыльных человека. До 1724 г. комиссары назначались камер-коллегией. С 1724 г., параллельно с назначенными комиссарами, начинает действовать и институт комиссаров от земли, формируемый уездными землевладельцами.

По инструкции на назначенного комиссара (точно так же, как на воеводу) возлагались широкие обязанности "...о благосостоянии и просвещении" населения его дистрикта. В подчинении комиссара были старосты (сотские и десятские), выбиравшихся на год на избирательных сходах. Избранных старост в воеводских канцеляриях приводили к присяге и инструктировали. Наблюдению сотского старосты поручалось около сотни крестьянских дворов.

Из жителей деревень, входивших в состав сотни, избиралось девять десятских, подчинявшихся сотскому.

В своем дистрикте земский комиссар тесно соприкасался с судебными учреждениями. Однако губернская реформа Петра I впервые в России однозначно отделила власть но управлению от власти суда, предписывая земскому комиссару "до юстиции дела не иметь".

Во всех случаях, когда высшее правительство требовало от воеводы исполнения распоряжений, последний переадресовывал их земским комиссарам. Самая важная функция комиссара заключалась в заботе "...о своевременном поступлении и сборе всякого рода казенных повинностей – денежных и натуральных..." Земский комиссар по той же причине, как и его начальник – воевода, не имел достаточных средств для реализации возложенных на него обязанностей. Поэтому он также был простым исполнителем приказов воеводы, как и тот по отношению к коллегиям и сенату.

Кроме существовавшего деления на провинции и дистрикты, с введением подушной подати и "расквартированием армии" по территории страны Россия оказалась разделенной "...еще на полковые дистрикты с штабом полка в центре каждого, с разными слободами, с деревнями, в которых по крестьянским избам были расставлены солдаты..." Если земский комиссар осуществлял управление дистриктом провинции, то в ведении комиссара от земли находился дистрикт расположения полка, "...который часто не только занимал несколько дистриктов одной провинции, но и прихватывал от другой провинции один или два дистрикта, чтобы иметь достаточное количество душ, с которых на содержание полка собиралась подать. Так, например, на содержание Копорского полка требовалось 50 679 душ: часть их, а именно 42 094 души, была из Тверской провинции, а остальные из Углической. Комиссару от земли вменялось в обязанность обеспечивать продовольствием и фуражом находящиеся на территории дистрикта полки, а также поставлять рекрутов в армию. Для выполнения этих функций комиссар от земли наделялся чрезвычайно широкими полномочиями, в результате чего в провинции постепенно сформировалась новая власть... сосредоточившаяся на полковом дворе, облеченная даже правом надзора за гражданской администрацией..." В этих условиях управленческие функции земских комиссаров значительно сокращались, а комиссаров от земли – неограниченно возрастали: они должны были следить за соблюдением внутреннего порядка. Таким образом, местное управление петровских времен преследовало главную цель – "...возможно быстром и тщательном собирании денег, разных казенных платежей и повинностей от населения..." Собранные средства в основном использовались на содержание армии, военного флота, проведение модернизаторских реформ и только 3% в годовом бюджете государства было предусмотрено на нужды областного управления.

Несмотря на реформы Петра, самоуправление волостей и уездов, организовавшееся в России в середине XVI в., "пустило прочные ростки". Так северная (пограничная) окраина Московского государства представляла собой практически единое самоуправляющееся целое: не только крестьянские волости, но и целые уезды осуществляли выборное управление. "Выборные из крестьян и посадских заседали во “всеуездной избе” и вершили все дела по управлению и суду, собирали все казенные подати и платежи, разверстывали самую уплату их и от себя доставляли все казенные сборы в Москву".

К началу XVIII в. северные территории России представляли собой единую сеть больших и малых самоуправляющихся общин, которые сами устанавливали внутренний жизненный распорядок, распределяли и собирали податные платежи, осуществляли судебные разбирательства и т.д. Однако общины были только самоуправляющимися, но не хозяйственными. Дело в том, что участки земли, обрабатываемые членами общины, составляли не всеобщинную собственность, а принадлежали отдельным хозяйствам, которые вольны были распоряжаться ими на правах частной собственности.

К Петру восходят и первые попытки устройства городской жизни на новый лад, т.е. по западноевропейскому образцу. В 1699 г. им были изданы указы об учреждении Бурмистерской палаты в Москве и об открытии земских изб в остальных городах, а в 1718–1724 гг. они были заменены магистратами. Эти меры могли устранить вмешательство местных приказных властей в дела посадских общин.

Как и земские избы, магистраты были учреждениями судебными и административно-финансовыми. На них возлагалось наблюдение за распределением государственных сборов и пошлин, внутренним порядком и благоустройством в городах.

В действительности права, предоставленные магистратам, были очень скромны. Главным из них было распределение податей и повинностей, осуществлявшееся через старост и старшин с согласия всех граждан. Но права самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не получили. Число членов магистрата зависело от того, к какому разряду принадлежал город. В городах первого разряда магистраты состояли из четырех бурмистров и одного президента, стоявшего во главе их, а в городах последнего (пятого) разряда коллегиальное учреждение заменялось единоличной должностью бурмистра. Выбираемые населением члены коллегиальных присутствий поступали в полное распоряжение верховной власти, и все значение выборов сводилось лишь к тому, что население должно было поставлять для верховной власти из своей среды исполнительных агентов с ручательством за их исполнительность.

Очередная реформа в области земского и городского управления последовала в конце XVIII в. при Екатерине II. Она сделала гораздо больше, чем Петр I, преобразований как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений.

Обратить внимание на эту сторону русской общественной жизни Екатерину II заставили злоупотребления администрации и недовольство населения. В 1766 г. Екатерина издала манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату, городские обыватели – по одному от города, прочие сословия и звания – по одному от своей провинции.

Избрание депутатов и вручение им наказов проходило иод руководством выборного предводителя для дворянских обществ и выборного головы для городских. Во всех наказах высказывалась мысль о необходимости организации местного самоуправления с участием общественности и об ограничении деятельности коронных чиновников. Результатом этого социального заказа стало издание законодательных актов, определивших отдельные принципы местного самоуправления на территории страны: Учреждение о губерниях 1775–1780 гг. и "Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи" – Городовое положение 1785 г.

Наиболее важные реформы зафиксированы в первой части "Учреждения для управления губерний Российской империи", изданной 7 ноября 1775 г. Страна была поделена на крупные единицы – губернии, а тс, в свою очередь, на – уезды. Учреждение определило также строение городов и посадов. Екатерина проектировала устав и для крестьянства, но не успела этого сделать. Дворянство получило название "местного общества"; его территориальными пределами были границы губернии. Оно получило право на проведение периодических собраний, выбирало из своей среды губернского и уездного предводителей, секретаря, десять заседателей верхнего земского суда, уездного судью и заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда.

Екатерина II стремилась создать для всех сословий местные организации ("сословные общества"), наделенные конкретными правами "по внутреннему управлению", а также обязанные выполнять задачи местного управления.

Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний наместников и создав органы местного самоуправления, где заседали наряду с коронными чиновниками и местные выборные люди, Екатерина децентрализовала власть и создала самоуправляющиеся единицы на местах. В соответствии со статьями Жалованной грамоты в городах впервые устанавливалось всесословное "общество градское", которое должно было включать в себя все постоянное население города. Право входить в такое общество определялось не сословным положением, а объявленным имущественным цензом. "Общество градское" должно было избирать из своих членов всесословную думу для управления городским хозяйством. Эта дума избирала из своей среды шестигласную думу для заведования текущими городскими делами, в состав которой входили городской голова и шесть гласных (по одному от каждого из шести разрядов городского общества). Отличались они тем, что всесословная дума собиралась для рассмотрения более сложных и трудных вопросов, а шестигласная учреждалась для повседневного отправления текущих дел. В функции шестигласной думы входило:

  • – прокормление и содержание городских жителей;
  • – предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;
  • – сохранение в городе мира, тишины и согласия;
  • – наблюдение порядка и благочиния;
  • – обеспечение города привозом необходимых припасов;
  • – охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;
  • – приращение городских доходов;
  • – разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.

На практике распорядительная роль думы оказывалась обычно более скромной, чем было намечено в Городовом положении.

Кроме перечисленных органов Положением 1785 г. устанавливалось также "собрание градского общества", на котором могли присутствовать все члены общества, но право голоса, как и пассивное избирательное право, имели только горожане, достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили не менее 50 руб., т.е. лишь купцы первой и второй гильдии. В компетенцию собрания входило: выборы городского головы и бургомистров, заседателей губернского магистрата и "совестного" суда (посословные суды, существовавшие до 1828 г.), старост и депутатов; представление губернатору своих соображений "о пользах и нуждах общественных"; издание постановлений; составление ответов на предложения губернатора; исключение из городского общества гражданина, опороченного по суду или запятнавшего себя "всем известными пороками", а также другие вопросы.

В начале 1786 г. новые учреждения были созданы в Москве и Петербурге, а затем и в остальных городах страны. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для управления текущими делами. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем исчезло, и самоуправление было представлено лишь в лице "городовых старост".

При первом знакомстве Жалованная грамота производит впечатление вполне разумного проекта, но ее действительные результаты, как и реформы, заложенные в Учреждении о губерниях, оказались мизерными. С местным самоуправлением времен Екатерины II случилось то же, что с петровскими ландратами и земскими комиссарами. Вместо того, чтобы подчинить местную власть контролю местных выборных органов, Учреждение о губерниях, наоборот, предоставило привыкшей к власти и произволу бюрократии право контроля и руководства над вновь созданными учреждениями, в связи с чем роль этих органов самоуправления оставалась крайне незначительной вплоть до реформы 1864 г., когда были введены земские и новые городские учреждения.

И все же значение реформ Екатерины II трудно переоценить. Реформы Петра I при отдельных попытках инициировать общество к проявлению самостоятельности в главном сводились к централизации и насаждению бюрократизма. Законодательные акты Екатерины II были направлены на децентрализацию власти и создание местного (общественного управления), с которым приходилось делить власть коронным чиновникам. Именно поэтому законотворческую деятельность Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>