Полная версия

Главная arrow История arrow История государственного управления в России

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

6.3. Земская и городская реформы XIX века

После отмены крепостного права крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло собой сословные волости. В волостное управление входили волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Членов крестьянского общественного управления выбирали па три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся широкими полномочиями в общественных делах, в том числе по охране общественного порядка, безопасности лиц и имущества, паспортному контролю. Решения сельского схода, принятые без сельского старосты, считались незаконными.

"Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях" для контроля за крестьянским управлением и разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские (по крестьянским делам) присутствия. На должность мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, имевшие определенный имущественный достаток. Мировые посредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях. Этому способствовало то, что они были наделены полномочиями и земских гласных, и начальников крестьянского самоуправления, имевших возможность влиять на результаты выборов гласных из крестьян.

Волостное и сельское самоуправление в таких условиях развития не получило. Основным недостатком крестьянского самоуправления был принцип его сословного формирования. Органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, состоявших в основном из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно занимали должности по крестьянскому управлению. Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску политической и общественной активности, вызвавших репрессии со стороны власти и противостояние на всех ее уровнях, включая правительство и императорский двор. Следующим шагом Александра II стало утверждение "Положения о земских учреждения", которое (после опубликования 1 января 1864 г.) в течение нескольких лет было распространено на 34 губернии европейской части России: началось в феврале 1865 г. и закончилось к 1867 г.

Введение в действие Положения 1864 г. было возложено на временные уездные комиссии, включавшие предводителя дворянства, исправника, городского голову и чиновников от палаты государственных имуществ и конторы удельных крестьян. Эти комиссии составляли избирательные списки и назначали ориентировочные сроки созыва избирательных съездов. И то, и другое окончательно утверждалось губернской временной комиссией под предводительством губернатора. На первом земском собрании выбиралась управа, которая должна была к следующему очередному собранию дать предложения по различным вопросам хозяйственной жизни и вступить в заведование капиталами, принадлежавшими дореформенным учреждениям.

Положение 1864 г. делило избирателей на три курии: землевладельцев всех сословий, горожан – собственников недвижимого имущества в городе, членов сельских обществ.

Выборы производились отдельно по каждой курии. От первых двух курий они проходили на съездах их представителей. На съезде первой курии крупные и средние помещики могли присутствовать лично. Мелкие землевладельцы могли только выбирать из своей среды уполномоченных. На съезде представителей второй курии присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие состоятельные горожане. В выборах не могли принимать участия лица моложе 25 лет, судившиеся и не оправданные судом, отрешенные от должности, находившиеся под судом и следствием, признанные несостоятельными, исключенные из духовного ведомства.

Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сначала сельские общества выбирали своих представителей на волостной сход, на волостных сходах избирали выборщиков, а из их среды уже выбирали определенное число гласных уездного земского собрания.

Из статистических таблиц, приведенных в книге М. И. Свешникова "Основы и пределы самоуправления" видно, что во всех уездах было разное число гласных.

Даже в пределах одной губернии разница могла составлять 4–5 раз. Так, в Воронежской губернии земское собрание Бирючинского уезда состояло из 61 гласного, а Коротоякского уезда – из 12 гласных.

Если на съезде число избирателей не превышало число лиц, которых необходимо было избирать, то все съехавшиеся на съезд признавались гласными земского собрания без проведения выборов. Избирались гласные на три года.

После избрания гласных собирались (чаще всего осенью) уездные земские собрания, на которых обычно председательствовали уездные предводители дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от 6 уездов – один губернский гласный. В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех уездов и 2–3 чиновника от казенных и удельных имений.

Таким образом, более высокое звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборов и представительства чинов нижних уровней.

Губернские собрания проводились один раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. Заседаниями руководил губернский предводитель дворянства. Для ведения текущей работы уездные и губернские собрания избирали Управы, состоявшие из трех человек, – председателя и двух членов (число членов земских управ могло быть увеличено до четырех в уездах и до шести-восьми в губерниях). Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел, а уездные – губернаторами.

В основе Положения 1864 г. лежал принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающим влиянием при рассмотрении местных дел обладало дворянство.

Когда в Государственном совете был поднят вопрос о земстве, министр внутренних дел и одновременно председатель земской комиссии П. А. Валуев, извиняясь за половинчатость этой реформы, заявил: "...первый шаг не должен считаться последним, учреждение земства – есть лишь создание формы, которая, засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим содержанием..."

Результатом работы комиссии стало законодательное определение функций земств. Земские собрания получили в свое ведение дела местного хозяйства, являясь, по определению "Валуевской комиссии", местными хозяйственными общественными союзами.

В Положении 1864 г. устанавливалось, что распоряжение местными сборами губернии и уезда является компетенцией земских учреждений, все местные и некоторые государственные повинности также относились к ведению земства. Но позже при составлении "Временных правил о доле земского сбора в общем бюджете" и без того небольшие финансовые средства земств были урезаны, а все государственные повинности – изъяты из компетенции земств. Земские повинности взимались независимо от уровня зажиточности плательщика и предназначались для финансирования целевых расходов. Перечень повинностей и их размер устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами. Другим источником земских бюджетов были земские сборы, взимаемые с земель и другого недвижимого имущества, с промысловых патентов, покупаемых за право заниматься каким-либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% доходов земских бюджетов. Крупным источником земских бюджетов (до 25% общих доходов) были пособия из государственного бюджета.

Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетны и предназначались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного хозяйства и др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохранение, содержание школ и др.

В волостях были волостные бюджеты, формировавшиеся за счет так называемых мирских доходов, в том числе волостных и сельских сборов, доходов от принадлежавшего сельским обществам имущества, от сдачи в аренду мирских земель и др.

Городские бюджеты формировались за счет доходов от городских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.

Местные земские бюджеты не входили в состав государственного бюджета России. Таким образом, существовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства.

Из общих губернских функций в ведении земских учреждений находились:

  • – устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов;
  • – наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей;
  • – содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах;
  • – содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий;
  • – содержание местных учреждений по крестьянским делам;
  • – содержание статистических комитетов;
  • – организация школьного образования;
  • – медицинское обслуживание населения.

Земства располагали очень скудными средствами. Главным способом увеличения доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. Поэтому при отсутствии других источников поступлений земства прибегали к повышению налогов. Но и в этой сфере компетенции земства были ограничены: право земства на обложение торгово-промышленных предприятий было значительно урезано Временными правилами. Новыми налогами можно было облагать только земельную собственность. Однако с нее и так взимались настолько высокие платежи, что нередко они превышали доходы с крестьянских наделов.

Участие земских учреждений в народном образовании, в создании условий для улучшения народного здравоохранения допускалось только в хозяйственном отношении, т.е. земство могло выделить средства на народное образование и здравоохранение, но распоряжаться этими средствами оно не имело права. К хозяйственным функциям, на которые распространялись компетенции земства, относились также дела по взаимному страхованию, развитию торговли и промыслов.

Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью: на многие постановления земств (заключения займов, проекты смет) требовалось утверждение губернатора или министра внутренних дел страны. Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Дела по таким протестам в последней инстанции решались Сенатом. По Положению 1864 г. местная полицейская власть оставалась в ведении правительственных учреждений, тем самым земства лишались исполнительной власти. Для взыскания принадлежавших земствам сборов оставался лишь один путь – обращение "к содействию" местной полиции, а это не всегда обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений.

В начале 1860-х гг. правительство еще довольно благосклонно относилось к деятельности земских собраний, несмотря на столкновения и шероховатости, которые возникали между отдельными земствами, с одной стороны, и местной администрацией – с другой. Но уже в начале 1866 г. появились угрожающие симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издал приказ, ограничивавший право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось также ограничение в обложении государственных земель. Все это проводилось правительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнение земств. Приказом от 17 мая 1866 г. разъяснялось, что земства не имеют права "...облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны..."

Эти приказы подготовили почву для появления закона 21 ноября 1866 г., окончательно парализовавшего полезную деятельность земских собраний. Подготовка закона походила в полной тайне, и в печати не было об этом никаких известий. Издание закона совпало с проведением очередных губернских заседаний, из-за этого управам пришлось спешно переделывать доходные сметы для согласования с новым законом, лишавшим земства притока значительных средств.

13 июня 1867 г. был издан закон, еще более ограничивший земскую деятельность, так как земские доклады, журналы и прочие издания должны были теперь проходить губернаторскую цензуру. Кроме того, этот закон значительно расширил власть председателя и запретил земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с разрешения губернатора. Для земских изданий была также установлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое существенное ограничение земской деятельности: постановлением Кабинета министров от 19 сентября 1869 г. земства лишались права бесплатной пересылки корреспонденции.

Несколько лучшая судьба сложилась у наиболее прогрессивной реформы городского самоуправления, объявленной после утверждения Александром II 16 июня 1870 г. Городового положения. Согласно этому нормативному документу избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлялось каждому городскому обывателю, к какому бы сословию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств (купеческого, промыслового, на право мелкой торговли). Другими словами, каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника делал взнос в казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные.

К недостаткам Положения 1870 г. можно отнести заимствование прусской трехклассной избирательной системы: все лица, имевшие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они перечислялись по сумме причитавшихся с них сборов в доход города. Затем они делились на три разряда. К первому разряду причислялись те горожане из показанных в начале списка, которые уплачивали суммарно одну треть суммы сборов со всех избирателей; ко второму – следующие за ними по списку, уплачивавшие также треть сборов; к третьему – все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал одну треть гласных в городскую думу.

Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки (если не единицы) избирателей, принадлежавших к наиболее крупным домовладельцам или торговцам, а третий – тысячи, т.е. основную массу городского населения, и, тем не менее, каждый из них посылал в думу одинаковое число представителей. Неравенство в пользовании избирательными правами было весьма значительным. Так, в начале 1870-х гг. в Петербурге разница в представительстве первого и третьего разрядов составляла 65 раз (!).

Внутренняя организация городского управления была достаточно рациональной. Распорядительные функции предоставлялись городской думе; исполнительный орган – управа, действовал по правилам, определенным думой. Регламент работы и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только в управе, но и являлся председателем думы. К. А. Пажитнов отмечал: "Такой порядок нельзя, однако, считать правильным, так как он может при известных обстоятельствах легко затруднить критику действий управы; более целесообразным поэтому является предоставление думе права выбирать из своей среды особого председателя".

Положительным в реформе 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению значительной самостоятельности в регулировании деятельности городского хозяйства и в решении местных дел. Утверждению губернской администрации (или в некоторых случаях министерства внутренних дел) подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Подавляющее число дел, в том числе и составление годовых смет, решались думою самостоятельно и не нуждались в утверждении более высокими уровнями. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия. В состав последних входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда. А. А. Головачев замечал по этому поводу: "У нас считается необходимым все вопросы, возникающие в административной практике, разрешать также административным порядком. У нас забывают, что вопросы, возникающие в административной практике, т.е. вопросы о так называемых пререканиях, о пределах власти и законности административных распоряжений, также вопросы о праве подлежат разрешению судебных мест. ...Нет никакой необходимости учреждать особое присутствие, так как все вопросы, в случае замеченной незаконности действий Городского Управления или жалоб и пререканий, могли бы рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном".

Но при всех недостатках Положение 1870 г. все же являлось значительным шагом вперед по сравнению с предшествующим периодом и с той ситуацией, в которой оказалось городское самоуправление в конце XIX – начале XX в. Построенное на идее доверия к общественной самостоятельности, оно пробудило общественность (и обывателей) и придало городскому самоуправлению ту силу и значение, о которых лишь мечтали в XVIII в. Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права и, несмотря на усиление управленческих начал 1890-х гг., способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906–1917 гг.

Занимаясь развитием образования, земства к 1877 г. организовали 10 тыс., а к 1903 г. – 19 тыс. начальных школ. Соответственно, удельный вес финансирования школьного образования в общих расходах земств возрос с 14 до 30%. В 1871 г. ассигнования на народное образование составили 1 600 000 руб., в 1906 г. – 26 317 000 руб., и 1910 г. – 42 882 000 руб."

В 1864 г. государство передало земствам 351 больницу, а к 1910 г. их было организовано уже около 2000. В 1870 г. в России было 613 земских врачей, а в 1910 г. – около 4000. Медицинская помощь сельскому населению оказывалась в основном бесплатно. Кроме этого земство создавало акушерские и фельдшерские пункты, аптеки, организовывало прививки людей и домашних животных против инфекционных болезней и т.д. Расходы земств на эти цели постоянно возрастали: в 1871 г. на медицинские мероприятия было израсходовано 2 229 000 руб., в 1906 г. – 36 613 000 руб., в 1910 г. – 48 103 000 руб.; на ветеринарные мероприятия в 1890 г. – около 700 000 руб., в 1906 г. – 3 135 000 руб., в 1910 г. – 4 652 000 руб.

Деятельность земств привела к тому, что через полвека один врач приходился на 30–40 верст и одна школа на 10 верст. В целом в земской системе перед Первой мировой войной функционировало почти 75 тыс. специалистов (агрономов, ветеринаров, учителей, врачей, статистов, страховых агентов и т.д.).

Экономический потенциал земств постоянно увеличивался. В 1865 г. он составлял 5 647 000 руб., в 1898 г. – 79 282 214 руб., в 1900 г. – 89 141 875 руб., в 1903 г. – 105 045 000 руб., в 1906 г. – 132 761 000 руб., в 1910 г. – 171 687 000 руб. За период своего существования ежегодный прирост расходов земств на социальные нужды составлял в среднем 15%. Источниками доходов служили дотации из казны, местные налоги и сборы, пожертвования частных лиц. Однако главным источником земских доходов являлись земли и леса. Например, в 1900 г. за счет "обложения земель и лесов" было получено 46 805 300 руб., что составило 53% от общей суммы земских доходов.

В годы царствования Александра III на политической арене обсуждались идеи централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия. Возобладало мнение, что "...русское самодержавие не может терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве... Самое главное – устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление".

12 июня 1890 г. было опубликовано новое "Положение о земских учреждениях", утвержденное Александром III, восстановившее сословность избирательных групп и, благодаря изменению ценза еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу вошли дворяне потомственные и личные, во вторую – прочие избиратели и юридические лица, в третью – крестьяне. Губернские гласные, как и прежде, избирались па уездных земских собраниях, в губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ (с 1990 г.). Реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание. Состав губернских гласных в 1897 г., например, по сословиям складывался следующим образом: дворяне и чиновники – 89,5%, разночинцы – 8,7%, крестьяне – 1,8%.

Однако, увеличив число гласных дворян, новое Положение в целом уменьшило общее число гласных более чем на 30%. От каждого уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен был иметь не менее двух губернских гласных.

Новое земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. Положение 1890 г. лишало избирательных прав: духовенство и церковных притч; крестьянские товарищества и крестьян, владеющих в уезде частной землей; лиц, имевших купеческие свидетельства; владельцев торговых и промышленных заведений, а также евреев. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был отменен принцип выборности управ, вводился порядок утверждения должностей председателя и членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе; в председатели управ не могли избираться лица, не имевшие права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отразилось па положении окраин, где председателями управ нередко были крестьяне или купцы.

Губернатор получил право останавливать исполнение постановлений собрания не только при формальных нарушениях закона, но и тогда, когда сам считал, что данное постановление "...не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения..." (принцип целесообразности).

К достоинствам Положения можно отнести:

  • – расширение круга лиц, имевших право избрания в председатели и члены управ: ими могли быть не только гласные, но и граждане, имевшие избирательный ценз;
  • – увеличение компетенции земств, перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления;
  • – восстановление (почти в полном объеме) права земств на бесплатную пересылку корреспонденции.

Существенным недостатком Положения было лишение уездных собраний права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед Правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г.

Участь земских учреждений в 1892 г. постигла и городское самоуправление. Городовое положение значительно урезало избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в 6–8 раз (до 0,5–2% всего городского населения). Вместе с тем сокращено было и число гласных (примерно в 2 раза). Произошли изменения и в структуре городского управления: управа была поставлена в более независимое от думы положение; права городского головы, как председателя думы, значительно расширились за счет прав гласных; дума лишена была права отдачи под суд членов управы. Вместе с тем новое Городовое положение приравнивало выборных должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоявшими на государственной службе, губернатор получал право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена. "Есть ли что-либо ненормальнее такого положения вещей!" – горестно восклицал по этому поводу К. А. Пажитнов. – "Можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова..."

Реформы 1890–1892 гг. отбросили устройство местной власти в России далеко назад. Если Городовое положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890– 1892 гг. внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство в местные дела со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство.

Реально действовавшее земство не продержалось и 25 лет. Официозные "Московские ведомости" тех лет писали: "Земство нужно только нашим конституционалистам, лелеющим мечту вырастить из этого чахлого растеньица большое и ветвистое дерево, а местное благоустройство только выиграет от изъятия его из цепких рук земских дельцов".

Действительно, нельзя было не признать, что к концу 1870-х гг. наступил кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволом администрации, земства работали как бы по инерции. Многие из гласных настолько утратили интерес к своей общественной обязанности, к тому же довольно обременительной, что перестали посещать заседания земских собраний. Выполнение земскими служащими текущих функций при отсутствии контроля со стороны гласных проходило формально, без глубокого интереса к реальным проблемам населения. Земства превращались в еще одну "начальственную" надстройку, существовавшую за счет дополнительных поборов с населения.

Лишь к самому окончанию XIX в. ситуация несколько улучшилась. Формально земство демонстрировало "верно- подданичество". В отношениях земства с государственным аппаратом установился относительный "мир". При таких условиях предлагать реформы земского и городского самоуправления, расширять их права для более эффективного решения нужд провинций, но в ущерб общегосударственным интересам, не имело смысла. И такое состояние продолжалось вплоть до начала XX в.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>