Полная версия

Главная arrow История arrow История государственного управления в России

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

6.7. Самоуправление после 1993 года

Внимание к проблемам местного самоуправления в России вновь обострилось во второй половине 1980-х гг., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления, к принципам реального федерализма, с полноценным закреплением его правовых и экономических основ. Постепенно начал доминировать взгляд, что местное самоуправление – это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти.

Таким образом, одной из необходимых основ функционирования современного демократического общества и государства является обоснованная совокупность органов местного самоуправления. В государстве федеративного типа это требует разграничения полномочий и ответственности трех уровней: федерального центра, субъектов Федерации и местного самоуправления, и инициирует разграничение полномочий Федерации и ее субъектов. Именно так решается это в Российской Федерации, где формирование правовой и экономической базы местного самоуправления отнесено Конституцией 1993 г. к предметам совместного ведения Федерации и се субъектов.

Всякая федерация в нашем восприятии всегда ассоциируется с понятием "государственность". Тем не менее, местное самоуправление согласно действующей Конституции РФ (статья 12) не является частью государственной системы управления. Тем не менее это не значит, что проблемы развития местного самоуправления: и правовые, и экономические (в том числе и финансово-бюджетного характера), могут решаться вне сфер государства, государственного управления и федеративных отношений в целом. Независимость органов государственного управления не подразумевает, что местное управление функционирует "вне государства" или "вне единого государственно-правового поля".

В рамках созданной в России модели федеративных отношений институты местного самоуправления, прежде всего, образуют то звено управления, которое наиболее "плотно" взаимодействует с населением и непосредственными производителями и повседневно реализует или учитывает в управлении все многообразие социально-экономических, природно-климатических, социо-демографических, этнонациональных и иных особенностей регионов и территорий России. Как элемент "гражданского общества" это звено не противостоит государству; в совокупности федеративных отношений и властно-управленческих взаимодействий оно принимает функции "балансирующего" элемента, и ограничивает тенденции регионального сепаратизма, что позволяет (через взаимодействие "федеральный центр – институты местного самоуправления") снизить угрозу ущемления экономических и иных прав и свобод граждан за счет неадекватных управленческих действий, осуществляемых на региональном (субъекты РФ) уровне управления. Утверждение федеральных гарантий местному самоуправлению не означает, конечно, некоего недоверия к субъектам Федерации, но является как раз тем случаем, когда известная система "сдержек и противовесов" представляется целесообразной для защиты экономических, социальных, экологических и иных интересов населения.

В пункте 1 статьи 3 "Европейской хартии по местному самоуправлению" указывается, что "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, иод свою ответственность и в интересах местного населения". В статье 2 принятого в 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дано несколько иное определение: "Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций". Как видно, по смыслу оба определения совпадают, но российский вариант выглядит более конкретным.

Все приведенные выше определения были даны несколько позже, первым же шагом было принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". В значительной степени это было сделано для того, чтобы, с одной стороны, однозначно определить независимый правовой статус местного самоуправления, а с другой – создать для его работы "собственную" экономическую основу в виде муниципальной собственности и местных бюджетов. В этом законе местное самоуправление определялось как самоорганизация граждан для решения всех вопросов местного значения. Осуществляться оно должно было в границах определенной административно-территориальной единицы.

Согласно этому закону местное самоуправление включало местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления признавался сельсовет, поселок (район), город (или район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни исходя из местных особенностей.

Были внесены существенные изменения во всю систему властных отношений. Но закон не регламентировал во всех деталях полномочия органов местного самоуправления различных уровней, не разграничивал сферы деятельности представительных и исполнительных органов по горизонтали. Эти и другие вопросы должно было отразить республиканское законодательство и 6 июня 1991 г. был принят Закон РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации". В нем были уже достаточно подробно расписаны полномочия органов местного самоуправления, а также их иерархия и экономические основы деятельности.

И все же началом современного этапа становления "реального" местного самоуправления считается принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. Именно в ней были закреплены узловые вопросы местного самоуправления. Конституция окончательно закрепила положение о том, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. Его задачи сводятся к обеспечению жизнедеятельности населенных пунктов, обеспечению повседневных нужд людей.

Местному самоуправлению, согласно Конституции, гарантируется право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (статья 133).

Если государственные органы, предприятия, учреждения, организации, общественные объединения принимаемыми ими нормативными правовыми актами ущемляют права и законные интересы граждан, проживающих на данной территории, то органы местного самоуправления вправе выразить свое несогласие через суд. До вынесения постановления суда исполнение опротестованных органами местного самоуправления актов может быть приостановлено. К числу важнейших гарантий местного самоуправления следует отнести принцип восполнимости затрат, если их вынуждены нести муниципальные органы, выполняя решения органов государственной власти. Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти, осуществляется за счет федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации. Отказ в предоставлении такой компенсации может рассматриваться как нарушение прав органов местного самоуправления.

Правовое положение органов местного самоуправления, установленное Конституцией РФ и федеральными законами, не может быть ограничено органами государственной власти. Нормативные правовые акты государственных учреждений, нарушающие права органов местного самоуправления и вступающие в противоречие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, подлежат отмене. Органы государственной власти не вправе самостоятельно рассматривать и решать вопросы, которые законодательством отнесены к ведению органов местного самоуправления. Исключения возможны лишь в интересах обеспечения государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и свобод граждан. Федеральные органы и органы власти субъектов Федерации обязаны рассматривать и учитывать в своей деятельности предложения органов местного самоуправления и сообщать им результаты рассмотрения этих предложений. Таким образом, Конституция РФ 1993 г. открыла перспективы для создания эффективной системы местного самоуправления.

Следующим крупным шагом по утверждению начал местного самоуправления в стране стал Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подписанный 28 августа 1995 г. Данный закон обеспечивает и общеконцептуальное, и практическое продвижение нормативных основ местного самоуправления в России. В соответствии с этим законом местное самоуправление действует самостоятельно, независимо от государства и под свою ответственность.

Федеральный закон 1995 г. достаточно полно закрепил структуру местного самоуправления. Наряду с регламентацией деятельности представительных органов, глав муниципальных образований и иных коллегиальных органов в нем регламентируется деятельность и институтов прямого волеизъявления граждан. Каждому из них: местному референдуму, муниципальным выборам, собранию (сходу) граждан, народной правотворческой инициативе, обращению граждан в органы местного самоуправления – посвящена отдельная статья закона.

Рассмотрим некоторые положения этого закона.

  • • Федеральный закон определил, что по вопросам местного значения может проводиться местный референдум; решение о его проведении принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения (в соответствии с Уставом муниципального образования). Причем отсутствие Устава не может служить основанием запрета на проведение референдума, поскольку это право граждан гарантировано Конституцией Российской Федерации (статья 32, часть 2). Конечно, этот закон не может в деталях регулировать порядок проведения местных референдумов. Это должно быть сделано в законах субъектов РФ и отражено в уставах муниципальных образований. Однако в самом законе говорится об императивном характере местного референдума: решение, принятое на нем, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления.
  • • Новшеством закона стала статья 25, которая впервые установила право граждан на правотворческую инициативу по вопросам местного значения. Предложенные населением проекты правовых актов должны подлежать обязательному рассмотрению. Результаты рассмотрения должны быть официально обнародованы.
  • • В законе содержатся положения, определяющие и такую форму местного самоуправления, как территориальное общественное самоуправление (ТОС). Причем во многом они принципиально расходятся с прежними представлениями о ТОС. По Закону о местном самоуправлении 1991 г. (статья 80) система ТОС включала в себя общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы, иные формы непосредственной демократии, органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т.п.). По новому закону из этого широкого набора многое было перенесено в "другие органы" местного самоуправления, например, органы самоуправления поселков и сельских населенных пунктов, являющиеся частью общей системы местного самоуправления.
  • • Институты непосредственной демократии: сходы, референдумы и т.д. – также являются самостоятельным элементом местного самоуправления. Поэтому в новом законе под территориальным общественным самоуправлением подразумевается (статья 27) самоорганизация граждан но месту их жительства на части территории муниципального образования (на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях)[1]. Инициатива может реализовываться населением либо непосредственно, либо через создаваемые им органы ТОС. Принципиально важным стало положение о том, что в соответствии с Уставом муниципального образования эти органы могут быть юридическими лицами.
  • • Для создания условий по управлению экономикой территории законом утверждалось наличие муниципальной собственности: средств местного бюджета, муниципальных внебюджетных фондов; имущества органов местного самоуправления; муниципальной земли и других природных ресурсов; муниципальных банков и иных финансово-кредитных организаций; муниципальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и спорта; другого движимого и недвижимого имущества.

Практически реализовать этот закон было сложно, поэтому в следующем, 1996 г., Государственная дума приняла два развернутых постановления "О ходе исполнения Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”" и "Об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения".

Следующим шагом стала ратификация Россией в апреле 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления.

Заметим, что местное самоуправление в Российской Федерации практически складывалось как бы заново с начала 1990-х гг., когда был провозглашен отказ от прежнего курса на жестко централизованное (вертикальное) соподчинение органов власти и управления и заявлен курс на развитие самостоятельности территорий. Но по ряду причин проблема становления в стране реального местного самоуправления как важнейшей посылки гражданского общества и сегодня остается во многом нерешенной. Формально органы местного самоуправления получили широкое развитие. Тем не менее, анализ их деятельности показывает, что в большинстве своем они пока экономически маломощны, а их возможности радикально повлиять на хозяйственную и социальную ситуацию на местах весьма ограничены.

В этих условиях весьма проблематичным остается содержание статьи 12 Конституции России, в которой записано: "Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Не случайно за последнее время все чаще и чаще высказываются отрицательные мнения и критические замечания по существу этой статьи. Многие замечания едины в одном – данная форма не имеет аналогов среди норм Европейской хартии местного самоуправления.

Положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не носит абсолютного характера, прежде всего потому, что основные правила становления и развития этого уровня власти устанавливаются Конституцией, федеральными и государственными региональными законами. Кроме того, в соответствии со статьей 15 Конституции органы местного самоуправления обязаны соблюдать все законы. За ними допускается любой административный контроль, но в рамках, предусмотренных законами, и он может преследовать только одну основную цель – жизнеобеспечение жителей данной территории.

Можно поставить вопрос и несколько иначе: а насколько правомочна такая степень самостоятельности местного самоуправления? Думается, что оправдана она прежде всего тем, что позволяет вовлекать население в решение практических задач обустройства своей жизни, помогает соединять или, но крайней мере, практически сближать государство и гражданина, интересы общества и отдельной личности. Без этого продвижение вперед невозможно. Таким образом, наряду с экономической базой местного самоуправления (муниципальная собственность, местные бюджеты и пр.) должна формироваться и его социальная база в виде высокого уровня инициативы и ответственности населения, как бы "перенимающего" у государства часть его управленческих функций на местах. Если инициатива и ответственность не складываются, идея местного самоуправления приобретает формальный характер, а отделение его органов управления от аналогичных государственных структур приобретает не позитивный, а негативных смысл. Разумеется, такие задачи не решаются в одночасье: это ориентиры для достаточно длительного исторического этапа.

Для краткосрочных временных периодов значительная степень централизации власти возможна и оправдана. Но это только для краткосрочного исторического периода. Нормальное развитие государства возможно лишь при прямом участии народа в решении многих задач на региональном и местном уровнях. Вопрос этот не решается мгновенно принимаемыми указами и законами, формы его реализации создаются годами. Важно отметить, что любое административное вмешательство вышестоящих органов в жизнь нижестоящих должно иметь ограничители. Если вмешательство переходит разумные границы, то многие задачи могут быть решены в интересах какой-либо узкой группы лиц, в таких случаях необходимо противостояние самого населения. "Лечение" ситуации на территориальном уровне состоит не в простом продлении государственного управления до каждого региона, поселка или села, а в создании условий, при которых доминирующее значение приобретут инициативы и ответственность населения, а личные и, тем более, коррумпированные интересы чиновников не смогут возобладать над общественными интересами.

В настоящее время законы, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления, приняты практически во всех субъектах РФ. Подавляющее число муниципальных образований имеют утвержденные и зарегистрированные уставы.

Новая роль местного самоуправления в системе органов публичной власти ставит и новые задачи, которые должны решаться профессионально подготовленными специалистами.

Всего в органах местного самоуправления работает примерно 400 тыс. человек. Из них около 68% – в возрасте от 30 до 49 лет, т.е. люди, вполне заинтересованные в достижении положительных результатов работы и, вероятнее всего, в продвижении по служебной лестнице. Это, несомненно, можно считать положительным фактором. Около 5,5% от общей численности – занимают выборные муниципальные должности, 64,2% из них – специалисты с высшим образованием, 33,6% – со средним образованием и 2,2% не имеют профессионального образования. Учитывая сложность стоящих перед местными органами власти задач, такой результат следует считать недостатком. Картина усугубляется, если проанализировать направленность образования: 30% имеют гуманитарное, 27% – техническое и 16,1% – сельскохозяйственное образование. Другими словами, свыше 73% руководителей и специалистов имеют "прикладное" образование, более пригодное на уровне конкретного производства (школа, промышленность, сельское хозяйство). В то же время специалисты в области экономики и управления составляют лишь 17,1%, юриспруденции и того меньше – 5,4%. И, конечно, совсем ненормальным следует считать тот факт, что только 1,5% имеют дипломы специалистов в области государственного и муниципального управления.

Слабым местом институтов местного самоуправления остаются способы и инструменты реализации принимаемых законов. Практика все чаще и чаще "спотыкается" не на вопросе "Что делать?", а на вопросе "Как делать?" Сегодня не надо форсировать дальнейшее продвижение самоуправления к полной автономии, в том числе от государства. Надо разобраться, почему не работают те положения, которые уже продекларированы. Это позволит избежать ошибок в будущем и сохранить саму идею массового привлечения населения к решению государственных задач, поможет преодолеть психологию наблюдателей при решении, порой, самых простых вопросов. Можно по-разному называть нижний, местный уровень управления, но суть его (и это главная задача демократического, цивилизованного государства) в том, чтобы вовлечь в процесс сознательного участия в обустройстве своей жизни большинство населения.

Необходимо, однако, отметить, что линия государственного руководства Российской Федерации в последнее время все дальше уходит от первоначальной идеи всемерного развития местного самоуправления как одного из необходимых начал современного демократического федеративного государства. "На словах – внимание, на деле – все большее подавление" – так все чаще характеризуется положение дел в сфере местного самоуправления. Одна из причин такой трансформации связана, видимо, с тем, что многие надеялись быстро получить результаты после введения формально независимых от государства институтов местного самоуправления; причем ждали, реально ничего не вкладывая в их развитие. Теперь маятник может качнуться в другую сторону, когда целесообразным будет признано фактическое или даже формальное "огосударствление" институтов местного самоуправления.

Для предотвращения этого местное самоуправление должно стать "экономически состоятельным". Нищее местное самоуправление не способно изменить ситуацию, завоевать доверие населения. Государству необходимо "поделиться" с муниципалитетами собственностью и деньгами. Поделиться налогами, дающими "полновесные" доходы в местный бюджет, и собственностью – прежде всего производственной, дающей реальную возможность зарабатывать деньги, а не посылать "ходоков" с нижайшими просьбами профинансировать местные нужды.

Вместе с тем анализ показывает, что местное самоуправление в РФ до настоящего времени не следует считать окончательно сформированными: слишком велики негативные последствия так называемых "экономических реформ" и связанного с ними долговременного кризиса и спада производства в российской экономике. Велики и различия в уровне социального развития отдельных территорий и их экономического (налогового) потенциала. И, наконец, слишком велико стремление федеральной власти решить все проблемы "разом", лишь выстроив "сильную" вертикаль власти и сократив возможности самостоятельной работы на местах.

  • [1] Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 № 54-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>