Результаты функционирования специальных экономических зон

Основные принципы оценки результатов функционирования специальных экономических зон

СЭЗ способны внести важный вклад в рост и развитие.

Они могут содействовать привлечению инвестиций, созданию рабочих мест и стимулированию экспорта — как прямо, так и косвенно — в тех случаях, когда удается наладить связи между зонами и остальной экономикой. Зоны могут также способствовать участию в глобальных цепочках создания стоимости (ГЦС), промышленной модернизации и диверсификации.

Зоны являются одним из ключевых инструментов привлечения инвестиций. Инвесторов привлекают такие аспекты, как преимущества создания кластеров и экономия за счет совместного размещения. Во многих странах льготы, инфраструктурная поддержка и упрощение деловой практики в СЭЗ призваны компенсировать недостатки инвестиционного климата. Вместе с тем наличие зон не является ни предварительным условием, ни гарантией того, что показатели привлечения ПИИ будут выше средних. Лишь около половины органов по поощрению инвестиций во всем мире считают, что зоны в их странах дали значительный толчок привлечению ПИИ.

Во многих странах на программы развития зон приходится значительная доля экспорта, особенно экспорта продукции обрабатывающей промышленности. СЭЗ являются одним из ключевых компонентов усилий по диверсификации экспорта в развивающихся странах и играют важную роль в расширении участия стран в ГЦС. При импорте, переработке и реэкспорте промежуточных товаров в рамках сложных ГЦС накапливаются связанные с торговлей расходы, такие как тарифы, погранич-

ные пошлины и сборы. За счет снижения таких операционных издержек СЭЗ стали основными узловыми элементами ГЦС.

Зоны часто являются эффективным инструментом создания рабочих мест, особенно для женщин. В странах с высоким уровнем безработицы и неполной занятости рабочие места в СЭЗ играют существенную роль. Особенно в беднейших странах СЭЗ могут стать важным направлением развития формальной занятости.

Однако ни один из элементов потенциального положительного воздействия СЭЗ на экономику не достигается автоматически. Результаты работы многих зон по-прежнему не оправдывают ожиданий. Там, где они способствуют экономическому росту, такой толчок, как правило, носит временный характер: после периода «разгона» большинство зон растут такими же темпами, как и национальная экономика. При этом слишком многие зоны действуют как анклавы и оказывают ограниченное воздействие вовне.

Кроме того, важно учитывать социальные и экологические последствия функционирования СЭЗ. В частности, в прошлом часто вызывали озабоченность трудовые нормы, принятые в зонах. В современных зонах ситуация меняется. Практика учета факторов экологии, социальной сферы и добросовестного корпоративного управления (ЭСУ) совершенствуется; более половины СЭЗ, охваченных проведенным ЮНКТАД обследованием, ввели положения в области экологических стандартов и правил, а некоторые из них приняли международные экологические стандарты.

На сегодняшний день лишь немногие страны систематически оценивают результаты функционирования и воздействие СЭЗ, и еще меньше стран создали механизмы для решения проблем, связанных с неудовлетворительными результатами. Проведение такой оценки является крайне важным, поскольку работа по исправлению ситуации в СЭЗ, не добившихся успеха, требует своевременного диагноза, особенно с учетом значительного объема государственных инвестиций в развитие зон.

Ориентиром для директивных органов при разработке всеобъемлющей системы мониторинга и оценки может служить подготовленный ЮНКТАД «Отчет о прибылях и убытках» СЭЗ в контексте устойчивого развития (табл. 4.1).

Ожидаемый экономический вклад от развития зоны может быть прямым и косвенным. Прямые выгоды включают привлечение ПИИ, создание рабочих мест и получение доходов, рост и диверсификацию экспорта, а также поступления в иностранной валюте. Некоторые из этих преимуществ могут быть особенно важны в более бедных странах, где мало рабочих мест и валютных поступлений.

Таблица 4.1

«Отчет о прибылях и убытках» СЭЗ в контексте устойчивого развития

Области выгод и затрат

Ключевые элементы

Прямые экономические выгоды

  • • Привлечение ПИИ.
  • • Создание рабочих мест.
  • • Рост экспорта.
  • • Валютная выручка

-1-

Косвенные экономические выгоды

  • • Связи с поставщиками за пределами зоны.
  • • Косвенное и стимулируемое создание рабочих мест

=

Комбинированное экономическое воздействие

• Дополнительный рост ВВП

+ /-

Чистые расходы/доходы, связанные с зонами

  • • Инвестиционные расходы.
  • • Операционные издержки.
  • • Неполученные доходы и субсидии.
  • • Доходы от зон

Налоговая/финансовая жизнеспособность зон

  • • Срок окупаемости инвестиций в зону.
  • • Налогово-бюджетное бремя

+

Динамичные экономические выгоды

  • • Распространение технологий.
  • • Передача навыков и ноу-хау.
  • • Диверсификация и модернизация промышленности.
  • • Расширение регионального экономического сотрудничества

+ /-

Социальное и экологическое воздействие

  • • Условия труда.
  • • Экологические последствия.

Окончание табл. 4.1

Области выгод и затрат

Ключевые элементы

и внешние последствия

  • • Присвоение или нецелевое использование земли.
  • • Незаконные потоки

+ /-

Извлеченные уроки с точки зрения политики и более широкое воздействие в плане реформ

  • • Экспериментальное функционирование зон.
  • • Функция катализатора реформ.
  • • Снижение мотивации к реформам

=

Общее воздействие на устойчивое развитие

  • • Эволюция роли зон в экономике.
  • • Долгосрочные преобразования зон

Косвенные экономические выгоды труднее определить и измерить, но они являются важным компонентом воздействия зон. Они включают связи с поставщиками за пределами зон и косвенную занятость, которую они создают, а также индуцированный доход и рабочие места.

В конечном итоге сочетание прямого и косвенного экономического вклада должно привести к более высоким темпам экономического роста. Создание и раннее развитие зон обеспечивает временное ускорение роста ВВП. Тем не менее, учитывая преимущества и стимулы, постоянно предоставляемые инвесторам в СЭЗ, они также должны обеспечивать устойчивый стимул для роста — иными словами, рост экономической активности в зонах должен опережать общий экономический рост после ранней фазы развития зоны.

Чтобы измерить влияние СЭЗ, эти экономические выгоды следует сопоставить с затратами на зоны, учитывая их эффективность и результативность. Развитие зоны влечет за собой финансовые затраты и капитальные затраты, в том числе расходы на развитие инфраструктуры, расходы на содержание органов управления зоной и другие операционные расходы, а также выпадающие доходы, возникающие в связи с освобождением резидентов зон от импортных пошлин и налогов. Некоторые из этих затрат увеличиваются, когда существующие отечественные предприятия перемещаются с национальной таможенной территории в зону или когда они получают статус свободных точек.

Инвестиционные и эксплуатационные расходы зон могут быть возмещены за счет арендного дохода и платы за обслуживание. Государственные расходы на СЭЗ, как правило, самые высокие в тех случаях, когда правительства разрабатывают зоны и управляют ими, особенно если они предоставляют субсидии.

Совокупное экономическое влияние СЭЗ, измеренное в сравнении с их затратами на разработку и текущие операции, дает представление об их налоговой и финансовой устойчивости, включая период окупаемости первоначальных капитальных затрат и бремя (или выгоду), которое зоны могут создать для государственного бюджета в долгосрочной перспективе.

Однако влияние и эффективность зон не следует измерять только на основе экономических и финансовых показателей. Динамические экономические эффекты, а также социальные и экологические факторы играют ключевую роль в определении общего воздействия СЭЗ на устойчивое развитие.

Динамическое воздействие СЭЗ, особенно их влияние на развитие технологий и навыков, а также их побочное воздействие на экономику в целом, особенно важно для промышленного развития и модернизации.

Расширение регионального экономического сотрудничества, в том числе через трансграничные или международные зоны сотрудничества, является еще одним динамичным преимуществом зон, которые могут иметь важное значение, особенно в контексте развития региональных производственно-сбытовых цепочек.

Фискальная и финансовая жизнеспособность СЭЗ и их общее воздействие на устойчивое развитие одинаково важны. Правительства вполне могут принять на себя финансовое бремя зон в течение некоторого времени, чтобы поддержать цели промышленного развития и стимулировать более широкие деловые реформы. Тем не менее они не могут бесконечно покрывать расходы зон, которые не окупают себя за счет прямого и косвенного экономического вклада, который ведет к увеличению бюджетных доходов. Зоны, которые не работают на основе возмещения затрат или требуют значительных субсидий, подвергаются более высокому риску стать финансово нежизнеспособными.

В конечном итоге положительное общее воздействие на устойчивое развитие способствует постепенной промыш-104

ленной трансформации. Это подразумевает, что роль СЭЗ должна со временем меняться. Экономическая деятельность в зонах должна меняться вместе с акцентом, который правительства уделяют различным частям анализа затрат и выгод.

Прямой и косвенный экономический вклад СЭЗ. Инвестиционная привлекательность. Зоны являются ключевым инструментом поощрения инвестиций и могут сыграть важную роль в привлечении ПИИ. Благодаря адекватной инфраструктуре и наилучшей практике зоны могут в определенной степени компенсировать неблагоприятный инвестиционный климат. К сожалению, влияние зон на ПИИ — и особенно на дополнительные ПИИ, которые не были бы привлечены без СЭЗ — трудно измерить, поскольку данных недостаточно. Страновая и международная статистика (включая данные ПИИ ЮНКТАД) не отслеживают инвестиции в зоны отдельно от инвестиций за пределами зон, а сами СЭЗ в основном не регистрируют потоки иностранных инвестиций отдельно.

Исследования в Китае, однако, показали, что СЭЗ могут оказать сильное положительное влияние на ПИИ, в том числе на новые инвестиции в новые проекты. Важно отметить, что СЭЗ, похоже, не вытесняют внутренние инвестиции.

Генерация и диверсификация экспорта. Другой основной целью СЭЗ является развитие экспорта с точки зрения не только роста экспорта, но и диверсификации. Последнее особенно важно для развивающихся стран, которые полагаются на экспорт товаров и стремятся повысить стоимость экспорта.

Во многих странах зональные программы составляют основную долю экспорта, особенно экспорта промышленной продукции. В Латинской Америке и Карибском бассейне СЭЗ составляют более 50 % от общего объема экспорта в Коста-Рике, Доминиканской Республике и Никарагуа; 31 % в Мексике; и 13 % в Колумбии. В Азии на СЭЗ приходится более 60 % экспорта Филиппин и около 10 % экспорта Индии.

СЭЗ сыграли важную роль в разработке ГЦС и, в качестве инструментов политики, в расширении участия стран в ГЦС. Торговые издержки, такие как тарифы, транспорт и страхование, а также другие пограничные налоги и сборы, накапливаются, когда промежуточные товары импортируются, обрабатываются и затем реэкспортируются вниз по течению в сложных ГЦС, проходя различные этапы преобразования в разных странах. Снижая такие транзакционные издержки внутри ГЦС, СЭЗ способствуют прибыльности операций ТНК, что объясняет большую часть успеха зон.

Прямое и косвенное создание рабочих мест. Одним из ключевых обоснований развития СЭЗ является создание рабочих мест. Зоны обычно считаются эффективным инструментом для создания рабочих мест, особенно для женщин, входящих в рабочую силу. Во всем мире приблизительно 90—100 млн человек непосредственно заняты в СЭЗ и программах свободных зон.

Косвенное влияние зон на занятость также может быть значительным. Отношение созданных косвенных к прямым рабочим местам колеблется от одной четвертой в странах, где зоны функционируют как относительные анклавы, до кратных двум в странах, где зоны существенно связаны с внутренней экономикой. Это означает, что косвенный эффект занятости СЭЗ в мире может варьироваться от 50 до 200 млн рабочих мест.

Общее влияние на экономический рост. Успех СЭЗ можно измерить непосредственно с помощью ПИИ, показателей экспорта и занятости, а также общего роста производства в зонах. Но для этого необходимо изолировать влияние СЭЗ на экономический рост.

Недавнее исследование, основанное на выборке из 346 СЭЗ в развивающихся регионах за период 2007—2012 гг., показало, что средний темп экономического роста по всем СЭЗ за этот период составил около 14,7 % со значительными колебаниями, а средний темп роста был только 2,8 %. Однако анализ показателей деятельности СЭЗ по сравнению с более широкой экономикой, в которой они расположены, показал, что рост СЭЗ в среднем на 2—5 % ниже роста национального ВВП.

Даже в странах, где абсолютный рост СЭЗ был относительно высоким, таких как Кения, Турция и Гана, он оставался ниже общего роста национального ВВП. В других странах с высоким ростом СЭЗ, таких как Вьетнам и Российская Федерация, зоны росли быстрее, чем в среднем по стране. Тем не менее средняя разница по национальному росту никогда не превышала 5 %.

Критические факторы успеха СЭЗ. Эффективность СЭЗ зависит от внешних факторов, а также факторов, которыми могут управлять правительства и разработчики зон. Внешние факторы включают высокую конкуренцию за международные мобильные инвестиции и изменения в политической среде, такие как изменение торговых предпочтений. Управляемые факторы связаны со стратегической направленностью зон, норматив-106

но-правовой и институциональной базой и инфраструктурой, услугами и выгодами, предоставляемыми инвесторам в зонах (табл. 4.2).

Таблица 4.2

Основа для устойчивых экономических зон (ключевые элементы для продвижения устойчивых СЭЗ)

Компоненты механизма устойчивых СЭЗ

Ключевые элементы механизма устойчивых СЭЗ

Политика/ стандарты

Инфраструктурная помощь

Административная помощь

Поддерживает и обеспечивает соблюдение политик и стандартов, в том числе:

Предоставляет услуги или специалистов для обеспечения соблюдения правил, требований / предлагает помощь, в том числе:

Обеспечивает руководство и обучение для компаний, включая:

Создание партнерств с участием многих заинтересованных сторон для определения возможностей и разработки плана действий

Труд, работа

  • • Минимальная заработная плата.
  • • Рабочее время и поощрения.
  • • Соблюдение права профсоюзов быть активными в пределах зоны.
  • • Гендерное равенство и смежные вопросы.
  • • Стимулы для прохождения сертификации
  • • Инспекции труда.
  • • Специалисты по разрешению конфликтов.
  • • Горячие линии по отчетности.
  • • Гендерные координаторы
  • • Улучшение условий труда.
  • • Участие в социальном диалоге

Среда

  • • Выбросы.
  • • Удаление отходов.
  • • Использование энергии.
  • • Централизованная очистка стоков.
  • • Системы мелиорации.

• Дальнейшее сокращение использования природных ресурсов.

Окончание табл. 4.2

Компоненты механизма устойчивых СЭЗ

  • • Стимулы для прохождения сертификации.
  • • Продвижение безотходного производства
  • • Услуги по переработке.
  • • Услуги по распоряжению опасными отходами.
  • • Альтернативные источники энергии.
  • • Горячие линии отчетности.
  • • Включение бережливого производства
  • • Сокращение отходов.
  • • Наращивание способов утилизации.
  • • Улучшение эффективности использования энергии.
  • • Принятие возобновляемой энергии

Здоровье и безопас

ность

  • ? Охрана здоровья и безопасности работников.
  • • Стимулы для прохождения сертификации
  • • Поликлиника.
  • • Пожарная бригада
  • • Горячие линии отчетности

• Предотвращение чрезвычайных ситуаций, связанных

со здоровьем и безопасностью

Коррупция

• Антикоррупционные стандарты и политика

  • • Горячие линии.
  • • Информация о сообщениях о коррупции

• Создание потенциала для выявления и предотвращения коррупции в бизнесе

Экономические связи

• Поддержка работодателей в обучении и развитии персонала

• Помощь с локальной ресурсной базой

• Определение и актуализация перечня местных поставщиков

Многолетний опыт работы СЭЗ позволяет извлечь важные уроки для развития современных зон.

Важнейшее значение имеет стратегический подход к формированию рамок политики и программы развития СЭЗ. Типы зон и их специализация должны основываться на существующих конкурентных преимуществах и возможностях. Некоторые менее развитые страны стремятся привлечь в СЭЗ инвесторов из сферы высоких технологий, чтобы сделать «скачок», позволяющий освоить производства с более высокой добавленной стоимостью, и ускорить экономический рост. Однако высокотехнологичные зоны, функционирующие в условиях

отсутствия ключевых преимуществ для такой деятельности, связанных с местоположением зоны, в том числе достаточно квалифицированных кадров, научно-исследовательских институтов и условий, позволяющих привлечь иностранных специалистов, могут оказаться нежизнеспособными. Планы развития зон должны быть долгосрочными и основываться на шкале типов СЭЗ по уровню развития.

Программы развития зон должны опираться на бережливый подход. Отчет о прибылях и убытках СЭЗ в контексте устойчивого развития высвечивает необходимость обеспечения финансовой и налоговой устойчивости зон, поскольку не всегда существует ясность относительно их более масштабного воздействия на экономический рост, которое к тому же может потребовать определенного времени.

Лишь немногие страны проводят комплексное сопоставление выгод от создания зон и соответствующих затрат, включая первоначальные инвестиционные и эксплуатационные расходы. Зоны обладают потенциалом для получения помимо прямых экономических и финансовых выгод также выгод в области развития, содействуя достижению задач экономической трансформации и развитию технологий и компетенций, а также создавая возможности для проведения экспериментов в области регулирования. Эти выгоды в области развития могут оправдывать государственные инвестиции в зоны. Вместе с тем для долгосрочной устойчивости важное значение имеет финансовая и налогово-бюджетная жизнеспособность зон. Наибольшие риски для финансовой жизнеспособности создают высокие первоначальные расходы, обусловленные чрезмерной спецификацией, субсидированием резидентов зон и переводом в зоны уже действующих фирм. Передача частному сектору работы по развитию зон может существенно снизить капитальные затраты государства, а также некоторые связанные с такой работой риски.

Успех отдельных СЭЗ зависит от правильного подхода к решению базовых задач. Большинство неудач можно объяснить такими первопричинами, как плохое расположение зоны, при котором требуются большие капитальные затраты или когда зона находится далеко от инфраструктурных узлов и городов с достаточным количеством рабочей силы; ненадежное энергоснабжение; неудачная конструкция зоны с неадекватной инфраструктурой или техническим обслуживанием;

излишне сложные процедуры. Абсолютной необходимостью является упрощение административных процедур для компаний и инвесторов в зоне путем рационализации регулирования и создания «единых центров обслуживания» или механизмов одного окна.

Ключевое значение для обеспечения максимальных результатов с точки зрения развития имеет активная поддержка усилий по содействию созданию кластеров и налаживанию связей. Фирмы, работающие в зонах, могут извлечь выгоду из сетевого эффекта и экономии за счет масштаба. Специализация зон способствует развитию кластеров. Фирмы, работающие в одних и тех же или смежных отраслях, получают больше возможностей для сотрудничества, объединения ресурсов и совместного использования инфраструктуры, чем фирмы, работающие в несвязанных отраслях. Тем не менее даже зоны, в которых работают компании разных направлений, могут извлечь некоторые преимущества из совместного размещения. Фирмы из разных отраслей промышленности могут совместно пользоваться общими службами в рамках такой зоны. Заблаговременное выявление возможностей, согласование усилий и программ обучения с фирмами, работающими в зоне и за ее пределами, значительно повышает результативность зон.

Важнейшими факторами успеха являются прочная нормативно-правовая база, сильные институты и надлежащее управление. Правовая инфраструктура СЭЗ должна обеспечивать последовательное, прозрачное и предсказуемое осуществление политики в отношении СЭЗ. Обязанности органов управления СЭЗ должны быть четко определены. Автономный статус руководящего органа, особенно на фоне увеличения числа частных зон, имеет важное значение для сведения к минимуму конфликтов интересов.

Выбор между созданием государственных или частных зон либо зон на базе государственно-частных партнерств зависит от политического и законодательного контекста конкретной страны, а также от типа СЭЗ, которые правительство намерено создавать. Создание зон силами частного сектора имеет свои преимущества, включая лучшее понимание необходимого уровня инвестиций и объектов, наиболее подходящих для данной зоны, а также доступ к сложившейся сети инвесторов (резидентов) в зоне.

по

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >