Формы общественного контроля в системе МВД России

Как отметил в своем выступлении на заседании расширенной коллегии МВД России 8 февраля 2013 г. Президент России, "Министерство внутренних дел традиционно играет ключевую роль в правоохранительной системе России, да и не только в правоохранительной... и в государственном механизме в целом"[1]. Очевидно поэтому, что каждый гражданин и общество в целом заинтересованы в эффективной работе ведомства, деятельность которого вызывает в стране пристальный интерес.

В результате реформирования системы МВД России и принятия Федерального закона "О полиции" были значительно упрочены правовые основы общественного контроля за деятельностью полиции. И в настоящее время руководство МВД России рассматривает взаимодействие со структурами гражданского общества в качестве одного из приоритетов деятельности ведомства. Выступая на уже упоминавшемся выше заседании расширенной коллегии МВД России 8 февраля 2013 г. и подводя итоги работы ведомства в 2012 г., министр внутренних дел РФ В. А. Колокольцев специально подчеркнул: "...в истекшем году мы продолжали уделять особое внимание вопросам открытости своей работы, развитию всестороннего сотрудничества с институтами гражданского общества. Убежден, что важнейшим принципом и необходимым условием эффективного выполнения задач в сфере внутренних дел является общественный контроль за деятельностью полиции со стороны общественных советов, созданных при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах. В качестве наблюдателей члены советов присутствуют на общественно-политических мероприятиях. Они оценивают, насколько соблюдаются права граждан и правомерны ли действия сотрудников полиции"[2].

В современных условиях важным фактором, обеспечивающим гражданский контроль за деятельностью полиции и органов внутренних дел в целом, является создание общественных советов при органах внутренних дел, а также привлечение независимых представителей структур гражданского общества к участию в деятельности их коллегиальных структур (например, конкурсных и аттестационных комиссий).

Общественные советы

Основной акцент в развитии общественного контроля за полицией и органами внутренних дел в целом в настоящее время сделан на создании общественных советов при государственных органах и, что особенно важно, наполнении их деятельности реальным, а не формальным содержанием. Очевидно, что мало создать соответствующий общественный совет, необходимо чтобы он мог, разумеется, в рамках действующего законодательства, влиять на принятие управленческих решений.

Такая организационная форма общественного контроля, как общественные советы хорошо известна в нашей стране еще с советских времен, что неизменно отмечалось и в специальной юридической литературе того периода[3]. Правда, нельзя не признать, что данная форма общественного контроля страдала тем же недостатком, что и ныне, в постсоветской России, а именно тем, что общественный контроль был формальным, а сами общественные советы формировались под жестким контролем партийных и советских органов. Возможные инициативы "снизу" хотя формальноюридически и не запрещались, но в реальности были практически исключены.

Мощный импульс созданию общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, включая МВД России, дал Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ΦЗ "Об Общественной палате Российской Федерации". Правовую основу для образования общественных советов в системе органов внутренних дел составляют нормы ст. 20 данного Федерального закона, а также ч. 8 ст. 9 Федерального закона "О полиции". Поскольку согласно ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Президент России осуществляет руководство деятельностью федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, то порядок образования Общественного совета при МВД России согласно ч. 2 ст. 20 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" определяется главой государства. С этой целью изданы Указы Президента РФ от 23.05.2011 № 668 "Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах" и от 28.07.2011 № 1027 "Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации".

Общественный совет при МВД России и общественные советы при его территориальных органах образуются в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей, и решения наиболее важных вопросов деятельности органов внутренних дел РФ, в том числе полиции.

Следует отметить, что общественный совет является лишь совещательным органом, решения которого носят рекомендательный характер. Вместе с тем в той или иной степени учитывать позицию общественного совета или, по крайней мере, дать ей оценку при принятии соответствующего решения, думается, должно быть обязательным. В противном случае терялся бы смысл создания общественных советов как структур, призванных обеспечить согласование применительно к деятельности органов внутренних дел, включая полицию, общественно значимых интересов, с одной стороны, и интересов государства – с другой.

В основу формирования персонального состава общественного совета положен принцип добровольности участия в его деятельности граждан, членов общественных объединений и организаций. Согласно н. 6 Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 28.07.2011 № 1027, в состав Общественного совета входят председатель, заместители председателя, секретарь и члены Общественного совета. Количественный состав Общественного совета определяется министром внутренних дел РФ. Его персональный состав также определяется главой данного ведомства на основе предложений граждан, представителей общественных объединений и организаций. Как видим, механизм формирования Общественного совета представляется достаточно демократичным, отвечающим его сути как некоего посредника между гражданами и обществом в целом, с одной стороны, и государством – с другой.

По состоянию на 1 марта 2014 г. численность Общественного совета при МВД России определена в количестве 38 членов. Его персональный состав утвержден приказом МВД России от 05.11.2013 № 888 "Об утверждении состава Общественного совета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации".

Одновременно была проделана значительная по объему работа по созданию общественных советов при территориальных органах МВД России на окружном, межрегиональном, региональном, районном уровнях. Порядок их образования определен приказом МВД России от 15.08.2011 № 939 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 668"[4]. Количественный состав общественного совета определяется руководителем территориального органа МВД России и, как правило, не должен превышать 30 чел. Члены общественного совета имеют удостоверение, образец которого утвержден приказом МВД России от 07.10.2011 № 1054[5]. Выдача удостоверений осуществляется теми территориальными органами внутренних дел, при которых образованы соответствующие общественные советы. Первое заседание общественного совета должно быть проведено не позднее чем через 30 дней после утверждения его персонального состава. Срок полномочий членов общественного совета истекает через два года после его первого заседания. По состоянию на 1 марта 2014 г. в состав общественных советов, образованных при территориальных органах внутренних дел, входило 14 639 членов, в том числе: на окружном уровне – 166 чел., на межрегиональном уровне – 141 чел., на региональном – 1776 чел., на районном – 12 556 чел.[6]

Членство в общественном совете предполагает безупречную репутацию и, что не менее важно, соблюдение определенных морально-этических норм, которые сформулированы в Кодексе этики членов общественных советов при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах[7]. Данный Кодекс согласно ст. 34 Регламента Общественного совета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации[8] принимается самим Общественным советом. Целью Кодекса является обобщение этических норм и установление правил поведения для достойного выполнения своей деятельности, а также содействие укреплению авторитета органов внутренних дел, доверия граждан к МВД России и его территориальным органам и обеспечение единых норм поведения членов общественных советов.

Организация обеспечения деятельности Общественного совета при МВД России и оказание организационно-методической помощи общественным советам при территориальных органах МВД России на окружном, межрегиональном и региональном уровнях возложены на Управление по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации МВД России, которое является самостоятельным подразделением центрального аппарата МВД России. Деятельность данного управления подробнее будет рассмотрена ниже.

Основными задачами Общественного совета при МВД России являются:

  • 1) привлечение граждан, общественных объединений и организаций к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, профилактики правонарушений, обеспечения общественной безопасности, а также содействие реализации государственной политики в сфере противодействия преступности;
  • 2) участие в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив граждан, общественных объединений и организаций по наиболее актуальным вопросам деятельности органов внутренних дел;
  • 3) участие в информировании граждан о деятельности органов внутренних дел, в том числе через СМИ, и в публичном обсуждении вопросов, касающихся деятельности органов внутренних дел;
  • 4) анализ мнения граждан о деятельности органов внутренних дел и доведение полученной в результате анализа обобщенной информации до руководителей соответствующих органов внутренних дел;
  • 5) проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности органов внутренних дел;
  • 6) осуществление общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел.

Таким образом, обеспечение общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел, включая полицию, выделено в качестве одной из основных, т.е., очевидно, приоритетных задач, решение которых как раз и призван обеспечить Общественный совет.

Полномочия членов общественных советов закреплены в п. 7 Указа Президента РФ от 23.05.2011 № 688 "Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах". Они имеют право:

  • а) посещать без специального разрешения помещения, занимаемые органами внутренних дел, а также места принудительного содержания (например, специальные помещения дежурных частей для содержания лиц, задержанных полицией. – Примеч, авт.) подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, задержанных лиц, лиц, подвергнутых административному аресту, в порядке, предусмотренном министром внутренних дел РФ;
  • б) знакомиться с обращениями граждан о нарушении их прав, свобод и законных интересов сотрудниками органов внутренних дел, а также с результатами рассмотрения таких обращений;
  • в) ходатайствовать перед соответствующими руководителями органов внутренних дел и контролирующих органов о проведении проверок соблюдения сотрудниками органов внутренних дел прав, свобод и законных интересов граждан, требований к служебному поведению, норм профессиональной этики, принимать участие в таких проверках и знакомиться с их результатами;
  • г) участвовать в порядке, установленном министром внутренних дел РФ, в работе совещаний, проводимых органами внутренних дел;
  • д) присутствовать в порядке, установленном министром внутренних дел РФ, при проведении должностными лицами органов внутренних дел личного приема граждан.

Практика показывает, что членство в общественных советах при МВД России и его территориальных органах достаточно престижно, так как оно позволяет устанавливать более тесные и, возможно, даже неформальные личные контакты с руководством органов внутренних дел, включая полицию. И далеко не всегда мотивация в установлении таких контактов – это желание защищать общественные интересы, чем собственно и должны заниматься члены общественного совета. Данное обстоятельство нельзя не учитывать при формировании составов общественных советов. В его состав должны входить не только люди с формально безупречной репутацией, но, прежде всего те, кто своей предыдущей общественной деятельностью, активной, возможно, даже где-то бескомпромиссной гражданской позицией доказал приверженность общественным интересам. Не ставя под сомнение достоинства и авторитет действующего состава Общественного совета при МВД России, а в него действительно вошли люди публичные, хорошо известные в стране и за рубежом общественные деятели, представители науки, образования, здравоохранения, СМИ, религиозных конфессий, все же хотелось бы отметить, что это люди, очень занятые по основному месту своей профессиональной деятельности, перегруженные различной общественной работой. Участие в Общественном совете для них – дополнительная общественная нагрузка. Поэтому заниматься, что называется, рутинной работой, скажем, систематически, по личной инициативе посещать без специального разрешения те же места принудительного содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, задержанных лиц или лиц, подвергнутых административному аресту, они вряд ли будут. А ведь именно в местах принудительного содержания, как показывает практика, случаются грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина (прежде всего унижение человеческого достоинства задержанных, неправомерное применение в отношении них мер физического воздействия и даже пыток).

Поэтому думается, что в состав Общественного совета стоило бы в обязательном порядке включать 2–3 пусть и не слишком известных, но активных и заинтересованных представителей правозащитных организаций, которые каждодневно и непосредственно контактируют как с гражданами и организациями, так и с правоохранительными органами, той же полицией. Именно такие, возможно, и неудобные члены Общественного совета, позволили бы оживить его деятельность, сделать ее неформальной. К сожалению, именно этого добиться пока не удастся. И здесь уместно вспомнить слова министра внутренних дел РФ В. А. Колокольцева, который, выступая 4 декабря 2013 г. на первом заседании Общественного совета в обновленном составе, отметил, что "Министерству меньше всего нужен “декоративный” Общественный совет с полномочиями, прописанными лишь на бумаге"[9]. Думается, еще предстоит проделать значительную по объему и продолжительную по времени работу, чтобы постепенно превратить общественные советы в действенный и реальный инструмент общественного контроля за деятельностью полиции и органов внутренних дел в целом.

Информированность общественных советов о деятельности полиции и органов внутренних дел в целом – необходимое условие для их эффективной деятельности, в том числе деятельности контрольной. Получить необходимые сведения они могут путем заслушивания информации должностных лиц органов внутренних дел о деятельности органов внутренних дел по пресечению преступлений, охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности. Порядок заслушивания утвержден приказом МВД России от 23.05.2012 № 534[10].

Предложение о заслушивании информации должностных лиц органов внутренних дел, включая должностных лиц полиции, на заседании общественного совета вносится председателем, членами общественного совета при формировании плана работы общественного совета или подготовке проведения внепланового заседания общественного совета.

Перед принятием решения о проведении заслушивания информации должностного лица органа внутренних дел председатель общественного совета согласовывает тематику, сроки и кандидатуру должностного лица, представляющего информацию, с руководителем органа внутренних дел, в котором проходит службу должностное лицо, планируемое к выступлению на заседании общественного совета. С таким подходом следует в полной мере согласиться. Очевидно, что заслушиваемое должностное лицо должно быть компетентным, детально разбираться в тех вопросах, по существу которых оно информирует членов общественного совета. Именно поэтому должностному лицу следует предоставить достаточно времени, чтобы подготовиться к выступлению, при необходимости запросить нужную информацию из структурных подразделений органов внутренних дел, провести консультации с теми сотрудниками, которые непосредственно занимаются вопросами, которые будут освещаться в выступлении.

Решение общественного совета о дате проведения, отмене, переносе заслушивания, замене кандидатуры должностного лица органа внутренних дел, представляющего информацию, доводится в течение 10 дней после принятия соответствующего решения в письменном виде до сведения данного должностного лица и руководителя органа внутренних дел, в котором проходит службу должностное лицо.

Заслушивание информации должностного лица органа внутренних дел на заседании общественного совета проводится в форме выступления должностного лица органа внутренних дел в соответствии с повесткой для заседания общественного совета, утвержденной председателем общественного совета. Как видим, какое-либо обсуждение заслушанной информации должностного лица с его непосредственным участием, возможность задать вопросы и получить на них аргументированные ответы, не предусмотрены. Думается, такое положение снижает ценность и практическую значимость заслушивания должностного лица органа внутренних дел.

По результатам заслушивания информации должностного лица органа внутренних дел общественный совет:

  • • вносит предложение руководителю органа внутренних дел по совершенствованию деятельности органа внутренних дел, информация о котором заслушана общественным советом;
  • • ходатайствует перед руководителем органа внутренних дел о проведении проверок соблюдения сотрудниками органа внутренних дел прав и свобод граждан, законности, выполнения обязанностей, возложенных на них Федеральным законом "О полиции", а также требований к служебному поведению и норм профессиональной этики.

Решение общественного совета направляется для рассмотрения руководителю органа внутренних дел, при котором этот общественный совет создан. Оно рассматривается в течение месяца со дня его поступления в соответствующий орган внутренних дел. По результатам рассмотрения в общественный совет направляется информация. Таким образом, хотя решение общественного совета и не является обязательным для соответствующего руководителя органа внутренних дел, тем не менее оно подлежит обязательному рассмотрению и на него в установленный срок должна быть дана информация, содержащая, очевидно, аргументированные ответы, в том числе о принятых мерах, например мерах дисциплинарного характера, по существу вопросов, обозначенных в обращении общественного совета.

Представляется обоснованным расширить круг вопросов, которые могут быть заслушаны общественными советами, дополнив его также информацией о кадровой политике, проводимой в соответствующем органе внутренних дел. Как известно, именно от качества кадрового состава, его профессиональных, деловых, личностных качеств в решающей степени зависит эффективность деятельности полиции и органов внутренних дел в целом по пресечению преступлений, охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и профилактике правонарушений.

Особо значимым является общественный контроль в сфере обеспечения нрав и свобод человека и гражданина тех лиц, которые находятся в местах принудительного содержания органов внутренних дел (лиц, подвергнутых административному задержанию и административному аресту; лиц, задержанных по подозрению в совершении преступлений, к которым применена мера пресечения в виде заключения под стражу; несовершеннолетних, находящихся в центрах временного содержания для несовершеннолетних). Практика, а также резонансные сообщения в СМИ свидетельствуют, что выявляются далеко не единичные случаи нарушения прав человека в местах принудительного содержания, в том числе тех из них, что находятся в ведении органов внутренних дел[11]. Поэтому обеспечение эффективного общественного контроля в данной сфере представляется крайне важным и актуальным.

Исходя из компетенции органов внутренних дел, в их ведении находится ряд мест принудительного содержания (специальные помещения дежурных частей для содержания лиц, задержанных полицией; изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел; центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел). К примеру, согласно данным, приведенным в государственной программе РФ "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности"[12], в органах внутренних дел РФ функционирует 4000 дежурных частей и 1750 изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых с лимитом наполнения 35,4 тыс. мест.

Правовую основу для осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания составляет прежде всего Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания". Согласно ч. 1 ст. 5 данного Федерального закона общественный контроль осуществляют:

  • 1) общественные наблюдательные комиссии, образуемые в субъектах РФ;
  • 2) члены общественных наблюдательных комиссий.

Общественные наблюдательные комиссии действуют на постоянной основе в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.

В субъекте РФ образуется одна общественная наблюдательная комиссия, которая осуществляет свою деятельность на территории соответствующего субъекта Федерации.

Основными задачами общественной наблюдательной комиссии являются:

  • 1) осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, расположенных на территории субъекта РФ, в котором образована общественная наблюдательная комиссия;
  • 2) подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений по результатам осуществления общественного контроля;
  • 3) содействие сотрудничеству общественных объединений, социально ориентированных некоммерческих организаций, администраций мест принудительного содержания, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих в пределах территории субъекта РФ полномочия по обеспечению законных прав и свобод, а также условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания.

Численность общественной наблюдательной комиссии для каждого субъекта РФ определяет Совет Общественной палаты РФ. Она не может состоять менее чем 5 и более чем из 40 членов. Например, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге численность общественных наблюдательных комиссий максимальна – 40 членов. Общественная наблюдательная комиссия считается образованной в правомочном составе, если назначено не менее 2/3 от ее установленной численности. Заседание общественной наблюдательной комиссии является правомочным, если на нем присутствовало не менее половины от числа назначенных членов. Срок полномочий общественной наблюдательной комиссии составляет три года. Члены общественной наблюдательной комиссии осуществляют свою деятельность на общественных началах и какого-либо материального вознаграждения за нее не получают. Соответствующее ограничение специально установлено в ч. 3 ст. 17 Федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания".

Среди основных форм деятельности общественных наблюдательных комиссий, предусмотренных ч. 1 ст. 15 указанного Федерального закона, можно выделить:

  • 1) посещение мест принудительного содержания для осуществления общественного контроля;
  • 2) рассмотрение предложений, заявлений и жалоб лиц, находящихся в местах принудительного содержания;
  • 3) подготовка решений по результатам общественного контроля. Решения общественной наблюдательной комиссии носят рекомендательный характер;
  • 4) направление материалов по итогам общественного контроля Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, уполномоченному по правам человека в соответствующем субъекте РФ, уполномоченному по защите прав предпринимателей в соответствующем субъекте РФ, в Общественную палату РФ, общественную палату соответствующего субъекта РФ, в администрации мест принудительного содержания, СМИ;
  • 5) проведение мероприятий (общественных обсуждений, слушаний) по вопросам своей деятельности.

Члены общественной наблюдательной комиссии для обеспечения ее деятельности имеют достаточно обширные полномочия. В частности, они имеют право:

  • 1) в составе нс менее двух членов общественной наблюдательной комиссии без специального разрешения в порядке, установленном соответствующим федеральном органом исполнительной власти, в ведении которого находятся места принудительного содержания, посещать места принудительного содержания при соблюдении установленных в них правил внутреннего распорядка;
  • 2) беседовать с лицами, находящимися в местах принудительного содержания, в условиях и в порядке, которые установлены уголовно-исполнительным законодательством РФ, иными федеральными законами, нормативными правовыми актами РФ;
  • 3) в соответствии с законодательством РФ принимать и рассматривать предложения, заявления и жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, иных лиц, которым стало известно о нарушениях прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания;
  • 4) в установленном законодательством РФ порядке запрашивать у администрации мест принудительного содержания и получать от них сведения и документы, необходимые для проведения общественного контроля и подготовки заключений, предложений или обращений общественной наблюдательной комиссии.

С 18 ноября 2013 г. начал работу третий состав общественных наблюдательных комиссий по контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. Комиссии созданы в 43 российских регионах. В их состав входит 712 чел.

За сравнительно недолгий срок существования общественных наблюдательных комиссий, а они начали действовать с 2008 г., ими была проделана значительная работа по установлению реального и действенного общественного контроля за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания, находящихся в ведении как органов внутренних дел, включая полицию, так и ФСИН России. Однако в последнее время ситуация ухудшается. По данным правозащитных общественных организаций, с увеличением влияния общественных наблюдательных комиссий усилилось и давление как на отдельных членов, так и на сам институт. В составах комиссий стало появляться все больше людей, отстаивающих интересы МВД и ФСИН России, тогда как многие принципиальные и инициативные представители правозащитных общественных организаций по различным, нередко сугубо формальными основаниям, не включались в состав общественных наблюдательных комиссий. В результате системной и точечной нейтрализации общественных наблюдательных комиссий в стране появились региональные комиссии, полностью подконтрольные силовым ведомствам. На сегодняшний день можно констатировать, что во многих регионах России решения о том, кто будет представлять общественный контроль за деятельностью силовиков принимают сами силовики[13]. Такое положение вызывает тревогу. Вряд ли оно соответствует установкам политического руководства России, в том числе тем, которые содержатся в посланиях Президента России Федеральному Собранию, на развитие в стране реального и действенного общественного контроля со стороны структур гражданского общества.

В ч. 2 ст. 1 Федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" специально оговаривается, что данный нормативный правовой акт не умаляет права общественных объединений, общественных советов, органов и комиссий на осуществление общественного контроля в соответствии с иными нормативными правовыми актами РФ. Таким образом, Общественный совет при МВД России и общественные советы, образованные при его территориальных органах, также включены в число субъектов, которые могут осуществлять общественный контроль за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания, находящихся в ведении органов внутренних дел.

Пункт 7 Указа Президента РФ от 23.05.2011 № 668 "Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах" специально предусматривает право членов общественных советов при МВД России и его территориальных органах посещать места принудительного содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, задержанных лиц, лиц подвергнутых административному аресту. Правила посещения определены Приказом МВД России от 02.08.2012 № 754[14].

Посещать места принудительного содержания без специального разрешения вправе члены Общественного совета при МВД России и члены общественных советов при территориальных органах МВД России. При этом право последних ограничено. Они могут посещать только те места принудительного содержания, которые подведомственны соответствующим территориальным органам МВД России.

Посещение мест принудительного содержания осуществляется в соответствии с правилами их внутреннего распорядка. О планируемом посещении мест принудительного содержания с указанием даты и намеченных мест посещения уведомляются:

  • • председателем Общественного совета при МВД России (лицом, его замещающим) – министр внутренних дел РФ и начальник органа внутренних дел, места принудительного содержания, посещение которого планируется;
  • • председателем общественного совета при территориальном органе МВД России (лицом, его замещающим) – начальник территориального органа МВД России, при котором образован соответствующий совет, а также начальник подчиненного территориального органа МВД России, места принудительного содержания, посещение которого планируется.

Приходится признать, что Правила посещения мест принудительного содержания не определяют, в какой именно форме – письменной или устной – происходит соответствующее уведомление. Кроме того, вряд ли представляется правильным осуществлять посещение мест принудительного содержания фактически только по предварительному уведомлению. В этом случае, очевидно, теряется эффект внезапности, а потому у должностных лиц появляется возможность основательно к нему подготовиться, скрыть возможные недостатки, провести работу с контингентом, содержащемся в месте принудительного содержания, направленную на то, чтобы не допустить жалоб и других обращений, негативно характеризующих деятельность должностных лиц места принудительного содержания. Думается, требование обязательного уведомления в данном случае следовало бы отменить, предоставив членам Общественного совета при МВД России и общественных советов при его территориальных органах право посещать места принудительного содержания без обязательного уведомления и в любое время суток, а не только в соответствии с правилами внутреннего распорядка места принудительного содержания, так как в последнем случае посещение, по сути, ограничивается только дневным временем. Напротив, именно в ночное время риск нарушения прав и свобод лиц, находящихся в местах принудительного содержания (например, незаконный ночной допрос, лишающий человека нормального сна), оказывается заметно выше.

Подтверждением полномочий члена общественного является удостоверение члена общественного совета установленного образца, которое он предъявляет вместе с документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации, при посещении помещений мест принудительного содержания.

Члены общественных советов во время такого посещения подчиняются законным требованиям начальника места принудительного содержания, направленным на соблюдение внутреннего распорядка места принудительного содержания. Не допускается вмешательство членов общественных советов в оперативно-разыскную, уголовно-процессуальную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях, а также нарушение правил внутреннего распорядка места принудительного содержания. В случае нарушения правил внутреннего распорядка места принудительного содержания, невыполнения законных требований сотрудников органов внутренних дел должностное лицо, сопровождающее членов общественных советов, предупреждает их о недопустимости совершения указанных действий. В случае повторного нарушения посещение прерывается по решению начальника места принудительного содержания. Как видим, член общественного совета, посещающий место принудительного содержания, должен строго придерживаться правил его внутреннего распорядка. Какие-либо отступления от них недопустимы и должны решительно пресекаться соответствующими должностными лицами органов внутренних дел.

Правила посещения мест принудительного содержания не определяют, какими правами наделен член общественного совета. Ограничивается ли его право только пассивным наблюдением за тем, что происходит в месте принудительного содержания, либо член общественного совета в ходе посещения может реализовывать и другие полномочия, как то: беседовать с лицами, находящимися в месте принудительного содержания; принимать от них письменные и устные заявления, в том числе жалобы на нарушение их прав; обращать внимание начальника места принудительного содержания на недостатки в работе (например, плохое санитарное состояние, недостаточное освещение в помещении места принудительного содержания и т.п.). В п. 7 Указа Президента РФ от 23.05.2011 № 668 "Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах", в котором определены права членов общественных советов, и в Правилах посещения мест принудительного содержания ответа на данный вопрос, к сожалению, не дается. Думается, что при посещении мест принудительного содержания члены общественных советов при органах внутренних дел должны обладать теми же правами, которые предоставлены членам общественных наблюдательных комиссий Федеральным законом "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания".

Признавая значимость общественных советов, созданных при МВД России и его территориальных органах для обеспечения общественного контроля за полицией, вместе с тем хотелось бы отметить, что порядок их формирования, далеко не безупречен, а сами общественные советы на практике пока, к сожалению, так и не стали реальным и действенным инструментом общественного контроля. На это обстоятельство обратил внимание Президент России в Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г., в котором он специально отметил: "Как при федеральных, так и при региональных органах исполнительной власти необходимо создавать общественные советы. Конечно, во многих органах власти они уже есть, но не везде. И самое главное, они не должны быть формальным придатком и декоративной структурой, а призваны выступать в роли экспертов, а порой и копструктивных оппонентов ведомств, быть активными участниками системы противодействия коррупции"[15]. Думается, что на данном направлении еще предстоит проделать значительную работу.

Полицейская деятельность в любом обществе сопряжена с возможностью применения санкционированных законодательством насильственных мер. Нельзя согласиться с тем, полагает С. П. Булавин, что это один из ее основных атрибутивных признаков, но далее названный автор делает вывод, что он присущ практически всем без исключения органам охраны правопорядка, какое бы наименование они при этом ни имели[16]. Подобное понимание представляется весьма спорным. Думается, именно возможность применения полицией пусть и правовых, но насильственных мер, главным образом мер административного и уголовного принуждения, напротив, является ее основополагающим, сущностным признаком. При этом именно в данном качестве и воспринимается полиция как институт в общественном сознании в современной России. Возможность подвергнуться – тем более вне рамок правового поля – такому принуждению порождает обоснованные опасения и даже страх у вполне законопослушных граждан. Очевидно, что именно здесь в первую очередь и необходим жесткий общественный контроль.

Конечно, такое положение характерно не только для России, где данные демократические институты существуют относительно недавно и пока окончательно не устоялись. Даже в странах, имеющих многовековые демократические традиции, высокий уровень правосознания и относительно законопослушное большинство граждан, некоторые методы работы полиции вызывают неоднозначную реакцию в обществе. Так, в США протесты среди правозащитников, да и обычных граждан вызвал внедренный в практику полиции Нью-Йорка принцип "останови и обыщи" (stop and frisk). Согласно данному принципу, патрулирующим улицы города полицейским предоставлялись практически неограниченные возможности останавливать и обыскивать на улице подозрительных лиц[17]. Конечно, использование данного принципа позволило весьма значительно снизить уличную преступность и во многом именно благодаря ему Нью-Йорк постепенно превратился в один из самых безопасных мегаполисов современного мира. Однако с точки зрения соблюдения нрав человека он, повторимся, воспринимается неоднозначно.

В своей повседневной служебной деятельности сотрудники полиции нередко сталкиваются с различными формами проявления насилия. Это и бытовое насилие в семье, сопряженные с насилием хулиганские действия в общественных местах, во время проведения массовых акций протеста и т.п. Применение табельного оружия на поражение, ранение или гибель товарища, смерть потерпевшего – все это имеет высокую эмоциональную насыщенность при дефиците позитивных впечатлений. Насилие становится для полицейского обыденностью, неким неотъемлемым спутником его службы. И как результат – развивается профессиональная деформация. Как известно, сотрудники полиции вправе применять меры принуждения, физическую силу, ограничение свободы отдельных граждан. Практика показывает, что у части сотрудников органов внутренних дел вырабатывается склонность в их чрезмерном, а порой и недостаточно обоснованном применении. Именно здесь таится серьезная и притом вполне реальная угроза для прав и свобод человека и гражданина.

Поэтому представители общественности, тех же советов при органах внутренних дел должны участвовать в контроле за мероприятиями, которые проводятся МВД России в целях реабилитации сотрудников полиции, особенно тех, что возвращаются из районов проведения специальных операций на Северном Кавказе. Приходится признать, что нередки случаи, когда мероприятия по их реабилитации проводятся формально, в результате чего должной психологической помощи пережившие сильный "боевой стресс" сотрудники полиции, к сожалению, не получают.

Некоторые, впрочем, крайне ограниченные, элементы общественного контроля присутствуют при решении таких наиболее важных для полиции и органов внутренних дел в целом вопросов, как кадровые назначения на должности высшего начальствующего состава. Очевидно, что именно от деловых, профессиональных, личностных качеств руководства полиции в решающей степени зависит деятельность подчиненного ему личного состава.

Указом Президента РФ от 29.07.2011 № 1038 образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах. Комиссия является консультативным органом при Президенте России, обеспечивающим реализацию полномочий главы государства по осуществлению кадровой политики в МВД России и других правоохранительных органах. Персональный состав Комиссии утвержден Указом Президента РФ от 12.07.2012 № 977. Ее председателем по состоянию на 1 марта 2014 г. является помощник главы государства E. М. Школов. Члены Комиссии – в основном руководители либо заместители руководителей правоохранительных органов, а также ответственные должностные лица Администрации Президента России, так или иначе связанные с решением правовых и кадровых вопросов, например начальник Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров А. Ю. Федоров. Присутствует в составе Комиссии, правда, в единственном числе, и представитель структур гражданского общества – известный адвокат и общественный деятель, член Общественной палаты РФ, председатель центрального совета Общероссийского общественного движения "Гражданское общество", председатель Общественного совета при МВД России А. Г. Кучерена. Исходя из установки Президента России об усилении роли и значения общественного контроля, уместно поставить вопрос о расширении, притом расширении значительном, представительства общественности в этой Комиссии. Думается, такое представительство должно составлять не менее одной четверти от общего состава ее членов.

Определенный потенциал для развития общественного контроля в сфере принятия решений по кадровым вопросам дает участие представителей общественности в работе аттестационных и конкурсных комиссий органов внутренних дел. Согласно п. 6 Указа Президента РФ от 23.05.2011 № 668 Общественный совет при МВД России для выполнения возложенных на него задач имеет право принимать в порядке, определяемом МВД России, участие в работе аттестационных комиссий органов внутренних дел и конкурсных комиссий по замещению вакантных должностей сотрудников органов внутренних дел.

Повышение социального статуса полицейской профессии позволило перейти на конкурсную основу при комплектовании подразделений органов внутренних дел. Как отметил в своем выступлении на расширенном заседании коллегии МВД России, глава ведомства В. А. Колокольцев, в 2012 г. впервые за много лет число граждан, желающих служить в полиции, в среднем по стране более чем в два раза превысило количество имеющихся вакансий[18]. Поэтому вполне логичным выглядит введение конкурсных начал при замещении должностей в органах внутренних дел.

Замещение должностей в органах внутренних дел регламентируется Федеральным законом "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В ч. 6 ст. 25 этого Федерального закона, в частности, предусматривается возможность вхождения в состав конкурсной комиссии, с учетом положений законодательства РФ о государственной тайне, с правом совещательного голоса членов общественных советов при МВД России и его территориальных органах, представителей научных и образовательных организаций – специалистов по вопросам деятельности органов внутренних дел.

Правда, законодатель не уточняет, о каких именно специалистах в данном случае идет речь, должны ли они иметь отношение к системе органов внутренних дел, либо быть сугубо гражданскими лицами, профессионально никак не связанными с системой МВД России. Видимо, речь идет о научных работниках и профессорско-преподавательском составе образовательных учреждений. Однако в таком случае возникает вопрос: должны ли эти специалисты быть связаны с образовательными учреждениями системы МВД России и соответственно также являться сотрудниками органов внутренних дел, либо это должны быть непременно гражданские лица, т.е. те, кто, по крайней мере, в теории хорошо осведомлен об организации и административной деятельности органов внутренних дел, но сам сотрудником органов внутренних дел не является? Думается, второй вариант представляется предпочтительным, так как позволяет более объективно, без оглядки на мнение руководства (а оно, учитывая специфику полиции и органов внутренних дел в целом как структуры централизованной, построенной по жесткой иерархической модели, нередко является определяющим), высказывать компетентное мнение специалиста при рассмотрении той или иной кандидатуры во время проведения конкурсной процедуры.

Учитывая продолжающиеся в Российской Федерации мероприятия по реформированию государственной службы, есть основания полагать, что существует потенциал для дальнейшего расширения общественного контроля при решении кадровых вопросов как в полиции, так и в органах внутренних дел в целом.

  • [1] Расширенное заседание коллегии МВД // Президент России: [офиц. сайт]. URL: kremlin.ru/news/17461 (дата обращения: 29.04.2014).
  • [2] Принцип личной ответственности за порученное дело: из доклада министра внутренних дел Российской Федерации генерал-лейтенанта полиции Владимира Колокольцева: Об открытости ведомства и взаимодействии с общественностью // Щит и меч. 2013. № 6. С. 3. URL: mvd.ru/upload/sitel/document_journal/HwiR2xsJ80.pdf (дата обращения: 29.04.2014).
  • [3] См.: Лазарева Н. С. О признаках и формах общественного контроля // Проблемы государства и права на современном этапе: труды научных сотрудников и аспирантов. Вып. 7. М.: ИГП АН СССР, 1973. С. 78.
  • [4] См.: Указ Президента РФ от 23.05.2011 № 668 "Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах".
  • [5] См.: приказ МВД России от 07.10.2011 № 1054 "Об утверждении образца удостоверения члена общественного совета при территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации".
  • [6] См.: Общественный совет // Министерство внутренних дел Российской Федерации: [офиц. сайт]. URL: htt://mvd.ru/mvd/sovet (дата обращения: 29.04.2014).
  • [7] См.: Кодекс этики // Министерство внутренних дед Российской Федерации: [офиц. сайт]. URL: mvd.ru/mvd/sovet/kodeks_os (дата обращения: 29.04.2014).
  • [8] См.: Регламент Общественного совета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации // Министерство внутренних дел Российской Федерации: [офиц. сайт]. URL: mvd.ru/document/1269120 (дата обращения: 29.04.2014).
  • [9] Первое заседание Общественного совета в обновленном составе состоялось в МВД России // Министерство внутренних дел Российской Федерации: [офиц. сайт]. URL: os.mvd.ru/Novosti/itcm/1386166 (дата обращения: 29.04.2014).
  • [10] Порядок заслушивания общественными советами при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах информации должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации о деятельности органов внутренних дел по пресечению преступлений, охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и профилактике правонарушений: утвержден приказом МВД России от 23.05.2012 № 534.
  • [11] Например, достаточно вспомнить имевший большой общественный резонанс случай применения пыток в отношении задержанного, повлекших его смерть, в отделе полиции "Дальний" в г. Казани в марте 2012 г. См.: Дело об издевательстве над задержанным в полиции расследуют в Казани // РИА Новости. 2012. 12 марта. URL: ria.ru/ justice/20120312/592085623.html (дата обращения: 29.04.2014).
  • [12] Утверждена распоряжением Правительства РФ от 06.03.2013 № 313-р.
  • [13] См. подробнее: Колбасин Д.. Чинов П. Подковерная борьба за права человека: нейтрализация общественного контроля в России // Новая газета. 2013. 20 нояб. URL: novayagazeta.ru/politics/61018.html (дата обращения: 29.04.2014); В защиту прав заключенных. 2013. № 6-7. С. 34-37.
  • [14] См.: Правила посещения без специального разрешения членами общественных советов при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах помещений, занимаемых органами внутренних дел, а также мест принудительного содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, задержанных лиц, лиц, подвергнутых административному аресту, утвержденные приказом МВД России от 02.08.2012 № 754 (далее – Правила посещения мест принудительного содержания).
  • [15] Российская газета. 2013. 13 дек.
  • [16] См.: Булавин С. II. Преемственность в национальном законодательстве в условиях глобализации // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 7.
  • [17] См.: Сулькин О. Нью-йоркский городовой // Итоги. 2012. № 51 (17 дек.) С. 58. URL: itogi.ru/archive/2012/51.html (дата обращения: 08.05.2014).
  • [18] См.: Расширенное заседание коллегии МВД // Президент России: [офиц. сайт]: Новости: 08.02.2013. URL: kremlin.ru/news/17461 (дата обращения: 08.05.2014).
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >