Основные направления государственной поддержки сельского хозяйства и агропромышленного комплекса

Сельское хозяйство находится в заведомо худшем положении, чем другие отрасли экономики, так как зависит от климата, плодородия почв, сезонности, физиологических свойств животных и растений, погодных условий и других объективных природных условий. Кроме того, сельское хозяйство несет значительные потери, связанные с диспаритетом цен (так называемыми ножницами цен) на промышленную и сельскохозяйственную продукцию, т. е. такой ситуацией, когда цены на сельскохозяйственную продукцию растут медленнее, чем на промышленную. В связи с этим прибыльность сельскохозяйственных товаропроизводителей, как правило, ниже, чем в организациях промышленности. Низкий уровень доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей (среди прочих причин) не позволяет им вести производство на расширенной основе, иными словами, не позволяет с каждым годом увеличивать выпуск валовой сельскохозяйственной продукции, осваивать новые земли для сельскохозяйственного товаропроизводства и внедрять новейшие достижения науки и техники. Низкий уровень доходов сдерживает обновление материально-технической базы, социальной инфраструктуры, не позволяет своевременно рассчитываться с поставщиками, подрядчиками, банками по кредитам и с работниками по оплате труда и т. п. Более того, денежные средства в сельском хозяйстве нужны не равномерно понемногу, а, например, в растениеводстве — дважды в год и в большом количестве во время посевной и во время уборки урожая. Невзирая на непогоду, недостаток денежных средств и прочие трудности у сельского хозяйства есть серьезная основополагающая, можно сказать, жизнеобеспечивающая функция — обеспечение продовольствием населения, или, иначе, продовольственная безопасность. Все это обусловливает необходимость особого внимания к деятельности агропромышленного комплекса и сельского хозяйства.

В СССР существовала система централизованного планирования. Сельскохозяйственная отрасль, как и другие, финансировалась централизованно из государственного бюджета согласно государственному плану. Постперестроечная нерегулируемая рыночная экономика породила гиперинфляцию, диспаритет цен, что в свою очередь повлекло за собой неплатежеспособность большинства сельскохозяйственных предприятий, дефицит продовольствия, угрозу национальному суверенитету. Экономика России была не модернизирована, а просто полностью разрушена. Стало понятно, что неуправляемый дикий рынок — не лучший вариант для большой страны. Ситуация потребовала принятия экстренных мер по финансированию сельского хозяйства. В период с 1990 г. до настоящего времени были разработаны разные способы поддержки сельскохозяйственного товаропроизводителя: оздоровление сельскохозяйственных предприятий, льготное кредитование, поддержка лизинга, поддержка в сфере страхования и ряд других. В настоящее время в России возродился институт планирования, но на совершенно новой основе.

Стратегическое планирование основывается на ситуационной основе применительно к будущим временным периодам, к тому, что желательно достичь, в отличие от планирования на основе перспектив развития текущей ситуации. В настоящее время действует Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Во многом в результате возрождения государственного регулирования экономики, использования механизмов планирования и государственной поддержки отраслей экономики, нуждающихся в такой поддержке, ситуация в России несколько улучшилась. В Бюджетном кодексе Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ предусматриваются несколько видов бюджетного финансирования государственных мер поддержки: дотации (межбюджетные трансферты на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений их использования), субвенции (межбюджетные трансферты в целях финансового обеспечения расходных обязательств при выполнении делегированных полномочий) и субсидии. Субсидии могут предоставляться юридическим и физическим лицам. Субсидии предоставляются на основе соглашений между Российской Федерацией (уполномоченным органом в области сельского хозяйства является Минсельхоз России) и субъектом Российской Федерации (или между субъектом Российской Федерации и муниципалитетом), а также между субъектом Российской Федерации (муниципалитетом) и юридическим или физическим лицом. Субъекту Российской Федерации (муниципалитету) субсидия, как правило, предоставляется с условием софинансирования. В отношениях между субъектом Российской Федерации (муниципалитетом) и юридическим (или физическим) лицом часто присутствует дополнительный субъект — частный инвестор, называемый в таких соглашениях «индустриальный партнер».

В ряде случаев субсидии предоставляются в форме грантов с целью осуществления общеполезного дела, например, создания библиотеки или музея в селе. В этом случае гранты сравнимы с договорами пожертвования, рассматриваемыми как участие государства в благотворительной деятельности.

Иногда субсидии, предоставляемые крестьянским (фермерским) хозяйствам как субъектам малого предпринимательства на создание или развитие бизнеса либо перепрофилирование бизнеса из-за угроз распространения африканской чумы свиней, также называются грантами.

Таким образом, можно сказать, что четкой концепции по финансированию государством расходов на поддержку сельского хозяйства и развития сельских территорий пока еще не сложилось, также существует неопределенность правового режима указанных публично-правовых договоров. Тем не менее основные положения по направлениям государственной поддержки сельского хозяйства установлены в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства», а именно в ч. 1 ст. 7 указанного закона. Всего выделено 13 основных направлений государственной поддержки сельского хозяйства (табл. 3.1).

Таблица 3.1

Основные направления государственной поддержки сельского хозяйства

Регулированию наиболее важных видов государственной поддержки посвящены самостоятельные статьи Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»: поддержке кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей — ст. 11; сельскохозяйственному страхованию — ст. 12; повышению плодородия и охране земель сельскохозяйственного назначения — ст. 13; государственным закупочным и товарным интервенциям — ст. 14, что позволяет полнее раскрыть содержательную составляющую этой поддержки.

Государственная поддержка по всем направлениям осуществляется через Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (далее — Государственная программа). Надо отметить, что государственная поддержка после присоединения Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации¹ должна осуществляться в соответствии с этим соглашением. Россия не должна применять меры государственной поддержки сельского хозяйства, оказывающие искажающее влияние на торговлю (нарушающие принципы конкуренции между товаропроизводителями разных стран). Вступление в ВТО разными специалистами расценивается по-разному, но как тенденция — это включение российских сельскохозяйственных товаропроизводителей в мировой рынок сельскохозяйственной продукции, возможность для любых потребителей большего выбора сельскохозяйственной продукции. Однако противоположной тенденцией является введение санкций против России и вынужденное принятие Россией мер противодействия этим санкциям^[1] , поэтому в Государственной программе предусмотрены специальные мероприятия по обеспечению импортозамещения основных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Государственная программа разделена на проектную и процессную часть. Финансирование мероприятий по импортозамещению нашло отражение в проектной части Государственной программы, так же как и стимулирование инвестиционной деятельности в АПК, в том числе на опережающих развитие приоритетных территориях. В процессной части обозначено финансирование развития мелиорации сельскохозяйственных земель и устойчивого развития сельских территорий. Давайте проанализируем порядок реализации основных направлений государственной поддержки в сельском хозяйстве.

Обеспечение доступности кредитных ресурсов осуществляется для:

• а) сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих первичную и (или) последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции и ее реализацию в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством РФ, при условии, что доля дохода от реализации этой продукции в общем доходе от реализации товаров (работ, услуг) указанных организаций и индивидуальных предпринимателей составляет не менее 70 % за календарный год;
• б) организаций и индивидуальных предпринимателей, реализующих инвестиционные проекты по производству и (или) первичной и (или) последующей (промышленной) переработке сельскохозяйственной продукции и ее реализации в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством РФ, при условии подтверждения по истечении 3 лет с даты заключения договора о предоставлении инвестиционного кредита, но не позднее даты окончания срока такого кредита доли дохода от реализации указанной продукции в общем доходе от реализации товаров (работ, услуг) в размере не менее чем 70 % за календарный год;
• в) организаций и индивидуальных предпринимателей, соответствующих требованиям, устанавливаемым Правительством РФ в целях реализации федеральных проектов, входящих в состав национальных проектов (программ) по направлениям, определенным правовым актом Президента РФ.

Таким образом, сфера государственной поддержки кредитования значительно расширена, она предоставляется не только сельскохозяйственным товаропроизводителям, но и лицам, которые реализуют инвестиционные проекты и участвуют в реализации национальных проектов (программ).

Ранее существовали различные варианты предоставления государственной поддержки посредством создания специального фонда кредитных средств, субсидирования процентных ставок непосредственно сельскохозяйственным товаропроизводителям. С 1 января 2017 г. сельскохозяйственные товаропроизводители могут получить в одном из уполномоченных Минсельхозом России банков льготный кредит по ставке не более 5 %. Возмещение кредитной организации недополученных доходов происходит напрямую из федерального бюджета в размере ключевой ставки Банка России. Правила предоставления из федерального бюджета субсидий российским кредитным организациям, международным финансовым организациям и государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ» на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным сельскохозяйственным товаропроизводителям (за исключением сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов), организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим производство, первичную и (или) последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции и ее реализацию, по льготной ставке утверждены в постановлении Правительства РФ от 29 декабря 2016 г. № 1528. Перечни направлений целевого использования льготных краткосрочных кредитов и льготных инвестиционных кредитов устанавливаются Минсельхозом России.

Сельское хозяйство — высокорисковая отрасль, поэтому сельскохозяйственному товаропроизводителю особенно важно страховать риски. Между тем денежных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям часто не хватает, да и культуры страхования рисков в России пока нет. Государство поддерживает развитие системы страхования рисков в сельском хозяйстве. Само страхование регулируется гражданским законодательством, а государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей — Федеральным законом «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования...».

Правовому регулированию племенного животноводства посвящен Федеральный закон «О племенном животноводстве», а правовому регулированию элитного семеноводства — Федеральный закон «О семеноводстве». И породы животных, и сорта растений являются объектами интеллектуальных прав на селекционные достижения, защищаемые согласно положениям гл. 73 ГК РФ.

Необходимо отличать племенное животноводство, которое нацелено на создание новых пород и разведение животных определенных пород, от животноводческой отрасли, целью которой является производство мяса, молока, яиц, шерсти, т. е. сельскохозяйственной продукции.

Государственная поддержка предусмотрена для закладки и ухода за плодовыми садами интенсивного типа, к которым относят сады семечковые и косточковые с соблюдением сорто-подвойных комбинаций и с плотностью посадки от 800 растений на 1 га и более¹. Это яблоневые, вишневые, грушевые, сливовые и другие сады. Кроме того, предполагается государственная поддержка виноградарской отрасли.

Еще одно направление государственной поддержки — обеспечение обновления основных средств сельскохозяйственных товаропроизводителей. Не секрет, что материально-техническая база сельского хозяйства требует обновления, при этом денежных средств у сельскохозяйственных товаропроизводителей недостаточно. Поддержка в этом направлении осуществляется через реализацию Государственной программы, о которой уже говорилось выше. Также важным шагом было создание государством коммерческой организации, основным видом деятельности которой указано оказание услуг в сфере финансовой аренды (лизинга). Эта организация — Акционерное общество «Росагролизинг». Льготные условия лизинга сельскохозяйственной техники влекут для «Росагролизинга» недополучение потенциальных доходов, что нивелируется государством путем предоставления субсидий^[2] . Кроме того, льготные цены на комбайны, тракторы и прочую сельскохозяйственную технику влекут снижение доходов производителей сельскохозяйственной техники. Эти «выпадающие» доходы также компенсируются государством. С 2020 г. субсидии производителям сельскохозяйственной техники предоставляет Минпромторг России. Можно сделать вывод, что в сфере обновления сельскохозяйственного машинного парка государство пока еще ищет наиболее оптимальные пути осуществления государственной поддержки. Вполне вероятны новые изменения в этой сфере. Указанное направление деятельности осложняется набирающей обороты Четвертой технологической революцией, когда привычные традиционные машины и оборудование становятся устаревшими по сравнению с прорывными технологиями, используемыми в высокотехнологических странах, где автоматизированные рабочие места заменяются роботами, контроль состояния полей и сельскохозяйственных посадок осуществляется с применением беспилотных летательных объектов (дронов), первичная переработка сельскохозяйственной продукции — путем применения технологии Интернета вещей (т. е. без непосредственного участия человека) и т. п.

Правовое регулирование государственной поддержки обеспечения мероприятий по повышению плодородия почв осуществляется с учетом земельного законодательства, а также Федерального закона от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель». К источникам правового регулирования в этой сфере необходимо также отнести Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами».

Большое значение в этом направлении приобрела государственная поддержка посредством финансирования из бюджетов субъектов РФ, что связано с особенностями земли, почвенного слоя, внутриотраслевой сельскохозяйственной специфики в отдельных регионах.

При анализе государственной поддержки обеспечения устойчивого развития сельских территорий следует обратить внимание на Стратегию устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 2 февраля 2015 г. № 151-р), которая принята в развитие Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года. В этом направлении предполагается поддержка не только стабильного социально-экономического развития сельских территорий, увеличения объема производства сельскохозяйственной продукции, повышения эффективности сельского хозяйства, но и достижение полной занятости сельского населения, повышение уровня его жизни. Кроме указанной социальной составляющей (повышение уровня жизни сельских жителей) декларируется обращение к экологическим проблемам сельских территорий, в частности, ставится вопрос о рациональном использовании земель. Устойчивое развитие территорий непосредственно зависит от развития инфраструктуры, в том числе строительства и содержания в надлежащем порядке связывающих населенные пункты автомобильных дорог, а также наличия и функционирования школ, медицинских учреждений, учреждений культуры и досуга, электрификации, газификации, обеспечения устойчивой связью (телефонной и интернет-связью) сельских территорий.

Жизнь сельских жителей должна быть не менее комфортна, чем жизнь городских жителей. В обеспечение концептуальных и стратегических документов о развитии сельских территорий принята государственная программа Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий» (утв. постановлением Правительства РФ от 31 мая 2019 г. № 696). Кроме Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, принят еще один стратегический документ — Стратегия пространственного развития Российской Федерации до 2025 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 207-р). В этом документе заложены совершенно иные концептуальные идеи, они связаны не с равномерным устойчивым развитием всей имеющейся территории, а с определением отдельных центров развития, так сказать, «точек роста». Как будут «сосуществовать» два этих важных документа на практике, покажет время.

Примерно до 2012 г. реализовывалась программа предоставления субсидий на поддержку развития консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям. Активное участие в этом процессе принимала Ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России. Государственная поддержка предоставления консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям, подготовка и переподготовка специалистов для сельского хозяйства в последние годы не предусматривается в бюджете Российской Федерации, хотя нельзя сказать, что она полностью исключена. Финансирование некоторых мероприятий по этому направлению осуществляется через другие ведомства, например, реализуется обучение специалистов в сельском хозяйстве на бюджетной основе, региональные министерства проводят конференции по вопросам сельского хозяйства.

В Государственной программе предусмотрено создание центров компетенций в сфере сельскохозяйственной кооперации и поддержки фермеров (таковым признается юридическое лицо, зарегистрированное на территории Российской Федерации, учредителем (участником и (или) членом) или одним из учредителей (участников и (или) членов) которого является субъект РФ или орган исполнительной власти субъекта РФ, и оказывающее информационноконсультационные услуги, направленные на обеспечение создания и (или) развития сельскохозяйственных кооперативов, субъектов малого и среднего предпринимательства в области сельского хозяйства в субъекте РФ). Информационное обеспечение при реализации государственной аграрной политики осуществляется в первую очередь посредством создания информационной среды в сети Интернет, официальных сайтов уполномоченных федеральных, региональных органов исполнительной власти в области сельского хозяйства и муниципальных образований, требованиями к размещению информации указанными субъектами на официальных сайтах, которые определяются в законодательных актах.

Что касается направления государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, осуществляющих производство сельскохозяйственной продукции на неблагоприятных для такого производства территориях, то здесь надо отметить следующее. Да, Россия огромная страна, обладающая достаточными земельными ресурсами, но не все земли подходят для сельского хозяйства. Из состава сельскохозяйственных земель выделяют неблагоприятные для производства сельскохозяйственной продукции территории. К ним относят территории, где вследствие природно-климатических условий, состояния почвы, а также социально-экономических факторов уровень доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей ниже, чем в среднем по сельскому хозяйству, но производство сельскохозяйственной продукции должно осуществляться для обеспечения занятости сельского населения, повышения уровня его доходов, сохранения местных традиций. Порядок и критерии отнесения территорий к неблагоприятным для производства сельскохозяйственной продукции территориям устанавливаются Правительством РФ.

Направление государственной поддержки в области развития органического сельского хозяйства и поддержки производителей органической продукции возникло совершенно недавно. Принят Федеральный закон «Об органической продукции...». Этот закон был принят еще в 2018 г., но вступил в силу только с января 2020 г., так как для его вступления в силу должна быть проведена большая работа по внедрению правил ведения органического сельского хозяйства и производства органической продукции. В этом законе под ведением органического сельского хозяйства понимается совокупность видов экономической деятельности, при осуществлении которых применяются способы, методы и технологии, направленные на обеспечение благоприятного состояния окружающей среды, укрепление здоровья человека, сохранение и восстановление плодородия почв. Как уже отмечалось ранее, государственная поддержка по всем направлениям осуществляется через Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, которая является документом, определяющим цели и основные направления развития сельского хозяйства и регулирования указанных рынков на среднесрочный период, финансовое обеспечение и механизмы реализации предусматриваемых мероприятий (ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»). Государственная программа утверждается Правительством РФ на определенный им период не позднее 15 июля года, предшествующего первому году ее действия, по представлению Минсельхоза России (ч. 2 ст. 8 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»), но при ее разработке участвуют и другие заинтересованные ведомства. Государственная программа содержит основные показатели и прогноз развития сельского хозяйства, цели, задачи, показатели результативности и расходные обязательства, в том числе распределение финансовых средств на цели и задачи на предстоящий период по годам (ч. 4 ст. 8 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»).

Минсельхоз России не позднее 1 декабря года, предшествующего первому финансовому году действия государственной программы, организует доведение до федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ информации об участии юридических и физических лиц в ее реализации, о перечне и формах соответствующих документов (ч. 5 ст. 8 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»). Минсельхоз России по согласованию с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти до 1 марта последнего года реализации государственной программы вносит в Правительство РФ проект государственной программы на следующий определенный Правительством РФ период (ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»). Реализация государственной программы осуществляется Минсельхозом России и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ посредством целевых программ, иных мероприятий в области развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (ч. 1 ст. 9 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»).

О ходе и результатах реализации государственной программы Минсельхозом России ежегодно подготавливается и до 15 июля утверждается Правительством РФ национальный доклад (ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»). Это очень важный структурный элемент института государственной поддержки сельского хозяйства, так как позволяет всем гражданам узнать об эффективности осуществляемых государственных затрат в области сельского хозяйства, о состоянии сельского хозяйства и проблемах с продовольственной безопасностью в государстве.

• [1] Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г. (подписан в Женеве 16 декабря 2011 г.). ПКЬ: https://sudact.ru/law/protokol-ot-16122011-о-рп5оебтепп-го85П5ко1-?едегаГ5п/ргогоко1/ (дата обращения: 31.01.2021). 2 Федеральный закон от 4 июня 2018 г. № 127-ФЗ «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств».
• [2] См. постановление Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия». 2 Постановление Правительства РФ от 31 августа 2019 г. № 1135 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета акционерному обществу “Росагролизинг”, г. Москва, на возмещение недополученных доходов