Процесс принятия политических решений как предмет политико-управленческих наук

Природа и основные компоненты процесса выработки и принятия политических решений

Систематическое изучение публичной политики (в форме анализа прошлых либо оценки действующих политических решений) с ясным намерением приложения извлеченных уроков к выработке новых политических инициатив, то есть, принимающее прикладной политический характер, характеризует политический анализ как научную дисциплину.

Политическая история любого общества, по существу, может быть представлена как определенная последовательность принимаемых решений и их последствий. Политические решения и действия, направленные па их реализацию — основной фактор, характеризующий взаимоотношения политической системы с внешней средой, тот результат ее деятельности, но которому оценивается эффективность функционирования основных политических институтов общества, подтверждаются либо опровергаются претензии политических элит на осуществление власти. "Задача "решения" пронизывает всю организацию управления не в меньшей степени, чем задача "действия", — указывал один из основоположников теории принятия решений Г. Саймон, — в действительности, первое неразрывно взаимосвязано с последним"[1].

Важно запомнить!

Выработка и принятие политических решений, — механизм преобразования общественных требований в общеобязательные и публичные нормы, регулирующие взаимоотношения и определяющие распределение властных ресурсов в обществе с целью решения политически значимых проблем, — воплощают в себе, таким образом, самую суть политического процесса.

Публичный характер решений является, пожалуй, основным отличительным признаком, позволяющим провести — впрочем, довольно условную — грань между политическими и неполитическими решениями. Публичность обусловлена, в частности, масштабностью последствий и ценой ошибки политических решений, связанных порой с судьбами миллионов людей и миллиардов долларов. Особенностями политического решения являются также ресурсный дефицит и неопределенность: любое политическое решение принимается в условиях ограниченности информационных, финансовых, временных, человеческих и других ресурсов, что, в свою очередь, усугубляется нестабильностью и изменчивостью окружающей среды, отсутствием технических либо институциональных возможностей влияния на поведение многих значимых факторов, оказывающих влияние на результаты принимаемого решения. Другой важной характеристикой политического решения является его направленность на проблему: такое решение связано с поиском и выбором альтернативных путей реализации актуальной общественно значимой ценности, потребности или возможности, которые не могут быть достигнуты иначе как посредством коллективного (политического) действия.

Проблемы терминологии

Некоторые авторы при этом проводят различие между понятиями "принятие политических решений" (decision making) и "формирование политики" (policy making), сохраняя за первым ситуации выбора, предполагающего рациональное действие и применение санкций, в то время как второе отождествляется с процессом коллективных взаимопересекающихся решений в отсутствие субъекта, обладающего статусом принятия решений от имени (и обязательных для) всех участвующих сторон. Однако мы будем исходить из представления о синонимичности этих двух понятий.

Существуют различные способы типологизации политических решений.

По степени рационализации процесса выработки и принятия различают: интуитивные решения, принятые на основании субъективного ощущения правильности выбора; решения, основанные на суждениях, в основе которых лежит практический опыт и элементарная логика прецедента; и рациональные решения, принятые с помощью объективного аналитического процесса, состоящего из ряда последовательных этапов (рациональный подход к принятию политических решений) и предполагающего в той или иной степени применение формализованных методик и процедур анализа.

По уровню принятия и масштабу различают: стратегические решения, принимаемые на высшем уровне государственного управления и касающиеся важнейших вопросов деятельности, организации и направления развития общества; тактические решения, принимаемые на среднем уровне государственного управления и касающиеся конкретных вопросов деятельности той организации или ведомства, руководство которого их принимает; оперативные решения, принимаемые на низовом уровне управления по текущим вопросам, требующим немедленного сиюминутного решения.

С точки зрения условий, в которых принимаются решения, различают: решения, принимаемые в условиях определенности, когда состояние внешней среды известно, и существует известная уверенность и просчитываемость последствий принятия каждого из возможных вариантов решения; решения, принимаемые в условиях риска, когда возможны различные состояния внешней среды, однако имеется достаточно данных для установления вероятности каждого из этих состояний; решения, принимаемые в условиях неопределенности, когда вероятностные значения основных значимых факторов и возможных состояний внешней среды в определенный момент времени неизвестны.

Любой теоретический подход к процессу принятия политических решений должен дать ответ на два основных вопроса. Во-первых, какого рода информацию могут использовать лица, принимающие решения, для выработки своего суждения? Информация является первичным сырьем любого решения, и лица, их принимающие, должны так или иначе получать, анализировать информацию и действовать на ее основе. Во-вторых, какие политически значимые ценности воздействуют на принимаемые решения? Жизнеспособное политическое решение должно получить поддержку, достаточную для того, чтобы другие, альтернативные решения не одержали верх. При этом формирование политической поддержки означает поиск основания общих ценностей среди акторов, имеющих отношение к данному решению. Таким образом, информационный и ценностный факторы находятся в постоянном взаимодействии и взаимовлиянии по мере того, как одни принимают политические решения, а другие стремятся выработать теоретическое понимание того, как этот процесс работает и как он должен работать.

Политические решения, конечно, нередко принимаются на основании произвольных симпатий или предубеждений. Авторитетное "мнение" также может оказывать влияние на принимаемые решения. "Здравый смысл", инстинкт или предрассудок могут стоять даже за наиболее значимыми политическими решениями. Лица, принимающие такого рода решения, однако, избираются или назначаются не столько на основании своих предрассудков и симпатий, сколько на основании своего опыта и знаний. Презумпция того, что профессиональные политики обладают управленческим опытом и экспертным знанием, в конечном счете, остается одним из доводов в пользу представительной формы правления. Экспертные знания, опыт и полезная информация образуют сердцевину механизма принятия политических решений.

Важно запомнить!

Информация, значимая для принятия политических решений, может быть сведена к шести основным компонентам (рис. 3.1):

Основные информационные компоненты, значимые для принятия политических решений

Рис. 3.1. Основные информационные компоненты, значимые для принятия политических решений

Политическая проблема представляет собой актуальную ценность, потребность или возможность, которая может быть реализована посредством коллективного действия. Знание о проблеме предполагает выявление информации о причинно-следственных связях, характеризующих проблемную ситуацию, а также о значимых целях, достижение которых будет означать разрешение данной проблемы. Характеристика проблемы, таким образом, является критически значимой задачей в процессе принятия решений, поскольку от того, как проблема будет определена, во многом зависит выбор решения.

Политическая альтернатива — это потенциально возможное направление действий, способствующих достижению поставленных целей и тем самым разрешению политической проблемы. Информация о причинно-следственных связях, характеризующих проблемную ситуацию, является критически значимой для выработки такой "программы действий".

Политические действия — конкретный набор или последовательность шагов в рамках выбранной политической альтернативы, способствующих достижению поставленных целей и достижению желаемых результатов. Рекомендации в отношении тех или иных конкретных действий предполагают, в свою очередь, наличие информации о возможных позитивных и негативных последствиях (результатах) принимаемых мер, а также о политических, правовых, экономических и иных ограничениях.

Политические результаты являются наблюдаемыми последствиями политических действий. Фактические последствия не всегда могут быть просчитаны и предвидены заранее, также не все фактические последствия предпринятых действий являются намеренными и желаемыми. Информация о последствиях политических действий, таким образом, необходима как до, так и после их реализации. На основе данных о фактических последствиях осуществляется оценка политического решения сточки Зрения его эффективности и результативности.

Политические ограничения представляют собой условия, задающие спектр выбора путей и способов решения проблемной ситуации. Так, экономические ограничения связаны с доступностью ресурсов, правовые ограничения определяют допустимые формы и методы поведения конкретного субъекта, принимающего решение. Политические ограничения определяют "политическую проходимость" решения в пространстве координат, заданных значимыми интересами, ценностями, идеологическими убеждениями других субъектов политического процесса, способных оказать влияние на процесс принятия и (или) реализации данного решения.

Эмпирически подтверждено, что в условиях жестких информационных и временных ограничений лица, принимающие решения, склонны более полагаться на фундаментальные ценностные предпочтения; аналогичным образом избиратели, ограниченные в информации о кандидатах и тематиках политического диспута, склонны к более выраженной и стабильной партийной идентификации[2]. В условиях ограниченной информации, таким образом, ценностные критерии приобретают большую значимость, чем эмпирические или фактические данные.

Ценностный фактор в принятии политических решений. Политическая жизнь, возможно, приобрела бы черты изощренного "тоталитаризма в белых перчатках", если бы мы всерьез вознамерились устранить из процесса принятия политических решений фактор субъективных оценок, предпочтений и ценностей — индивидуальных и коллективных.

Даже в сугубо аналитическом плане политические решения зависят от оценочных суждений — любой аналитический процесс, предполагающий выбор одних наблюдений за счет других, оценку вероятностных значений тех или иных факторов, и в особенности весовое выражение предпочтений в отношении различных последствий, не может быть полностью "свободным от оценки".

В политическом же отношении любое решение является жизнеспособным только в том случае, если оно способно привлечь политическую поддержку. Политические решения могут черпать поддержку из различных источников: исполнительной и законодательной власти, общественных и политических организаций, лидеров общественного мнения, рядовых граждан. Так или иначе, политическая поддержка выражает приверженность общественно значимым ценностям, артикулированную прямо или опосредованно (через механизм представительного правления).

Характеризуя источники и формы политической поддержки, принято различать поддержку "широкой общественности" и поддержку "проблемной аудитории". Проблемную аудиторию образуют организации и лица, обладающие конкретным интересом — "делающие ставки" — в данной проблеме. Наличие общественной озабоченности проблемной ситуацией является необходимым условием для внесения проблемы в публичную "повестку дня", гарантией от ее игнорирования ответственными политическими институтами. В то же время не всякий субъект обладает достаточной мотивацией, ресурсами и временем для того, чтобы отслеживать все детали и реагировать на все перипетии политического диспута, сопровождающего принятие политического решения. Только те, кто обладает реальным интересом к проблеме, готовы вкладывать свои ресурсы в достижение понимания проблемы и оказание влияния на выбор путей ее решения. Опытный политический технолог стремится мобилизовать поддержку как "широкой общественности", так и "проблемной аудитории", что, в свою очередь, требует умения найти правильное место проблемы в сложной и изменчивой системе координат коллективных и индивидуальных ценностей, предпочтений и интересов. Политические решения, не вписавшиеся в этот контекст, в лучшем случае могут рассчитывать на место в паноптикуме утопических идей и благих пожеланий.

  • [1] Simon H.A. Administrative Behavior. N.Y.: Macmillan, 1957. P. 1.
  • [2] International Encyclopedia of the Social Science. V. 4. London : Macmillan, 1968. P. 57.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >