Правовые и организационные основы участия подразделений МВД России в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности

Одной из форм международного сотрудничества, в котором принимает участие МВД России, является предоставление полицейского персонала для операций по поддержанию международного мира и безопасности (далее — ОПМ)[1]. Принятие Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ "О полиции" закрепило правовую основу участия сотрудников полиции по решению Президента России в деятельности по поддержанию международного мира и безопасности[2].

В настоящее время для участия в таких операциях могут привлекаться:

  • 1) международный гражданский персонал;
  • 2) поенный контингент;
  • 3) военные наблюдатели;
  • 4) полицейский контингент;
  • 5) административно-технический и обслуживающий персонал. Полицейский контингент, так называемая гражданская полиция, — это сотрудники полиции/милиции иностранного государства, направляемые в миротворческие операции на основе международного договора, заключаемого между этим государством и международной организацией, развернувшей эту операцию, и выступающие в личном качестве.

Сотрудники полиции/милиции выполняют свои обязанности в национальной форме со знаками различия и в зависимости от мандата операции могут вооружаться легким стрелковым оружием (пистолеты, автоматы) и легкой бронетехникой для обеспечения собственной безопасности и выполнения полицейских функций в личном качестве.

На участников миротворческих операций в соответствии с Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций от 13 февраля 1946 г. распространяются иммунитеты и привилегии, в том числе и после возвращения домой, за действия, совершенные ими в период выполнения служебных обязанностей. В отношении административно-технического персонала иммунитеты и привилегии действуют в период исполнения служебных обязанностей.

Российская Федерация как правопреемник СССР свою миротворческую деятельность начала с октября 1973 г., направив первых 25 военных наблюдателей на Ближний Восток после завершения так называемой трехдневной арабо-израильской войны.

Участием МВД России в миротворческой деятельности можно считать направление сотрудников Министерства (далее — сотрудники МВД России)[3] в количестве 14 человек в апреле 1992 г. в Югославию. С этого времени помимо сотрудников МВД России в состав российского полицейского контингента включались сотрудники и других федеральных органов исполнительной власти (Пограничной службы ФСБ России и Федеральной службы исполнения наказаний).

Начиная с 1992 г. сотрудники МВД России принимали и принимают участие более чем в 15 миротворческих операциях[4], проводимых под эгидой ООН, в двух — под эгидой ОБСЕ[5] и ЕС[6] . За 23 года миротворческой практики представители Министерства служили в миссиях ООН, ОБСЕ и ЕС в Хорватии, Боснии и Герцеговине, Восточном Тиморе, Косово, Македонии, на Гаити, в Грузии, Конго, Либерии и Сьерра-Леоне. Всего свыше 500 сотрудников МВД России приняли участие в миротворческих миссиях. В настоящее время в рамках миссии ООН действуют 45 российских сотрудников полиции: на Гаити, в Либерии, Косово, Южном Судане и консультативной группе ОБСЕ в Киргизии.

Количество принявших и принимающих участие сотрудников МВД России в операциях, проводимых международными региональными организациями ОБСЕ и Совета Европы, и разнообразие выполняемых ими задач несравненно ниже, чем при развертывании миссий ООН. Так, в миссии ОБСЕ в Косово участвовали пять сотрудников МВД России с основной задачей в соответствии с мандатом — мониторинг действий противоборствующих сторон, в миссии ЕС в Боснии и Герцеговине (пять сотрудников МВД России) и миссии ОБСЕ (два сотрудника МВД) такими задачами были подготовка и обучение полицейских кадров в стране развертывания миссии. Поэтому вся тяжесть миротворчества легла на плечи ООН, причем пик числа проводимых ею миротворческих операций пришелся на конец 1980-х — начало 1990-х гг., чему в немалой степени способствовали политические процессы, протекавшие на Европейском континенте.

Начало миротворческой операции возможно тогда, когда выдержаны три условия:

  • 1) имеется согласие страны (стран), вовлеченной в конфликт, создающий угрозу международной безопасности;
  • 2) предложение о проведении миротворческой операции поддержано мировым сообществом;
  • 3) государства — члены ООН выделяют средства и персонал для проведения операции.

Правовым основанием для проведения ОПМ является мандат, в котором определяются задачи и функции операции. И именно предписания мандата детерминируют содержание соглашений, заключаемых ООН и другими международными региональными организациями со странами-участницами.

Операции по поддержанию мира изучались как отечественными, так и зарубежными учеными. Устав ООН не даст определения этого понятия. Впервые операции по поддержанию мира получили правовое закрепление в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН в 1965 г., но ранее они проводились под различными другими названиями. Полицейский контингент от СССР в них участия не принимал.

В "Большом юридическом словаре" операции ООН по поддержанию мира определяются как меры и действия с использованием вооруженных сил или военных наблюдателей, принимаемые Советом Безопасности ООН для поддержания или восстановления международного мира и безопасности[7].

Некоторые авторы определяют операции ООН по поддержанию мира в зависимости от ведения или неведения при этом боевых действий. Отдельные отечественные правоведы под операциями ООН по поддержанию мира понимают "действия, предусмотренные Уставом ООН, в случае угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии, находящиеся в компетенции Совета Безопасности"[8]. В. С. Семенов определяет понятие "операции ООН по поддержанию мира" как акции, принимаемые с санкции Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи ООН, с помощью подобранного на международной основе военного персонала с целью прекращения или предотвращения военных столкновений, разъединения воюющих сторон или наблюдения за соблюдением условий мира и прекращения огня.

По мнению Г. И. Морозова, операции ООН по поддержанию мира имеют явно выраженную специфику[9]. Эти операции призваны способствовать ограничению и урегулированию международных конфликтов, а также ликвидации их последствий.

По официальным формулировкам соответствующих документов ООН, задачи операций по поддержанию мира заключаются:

  • — в наблюдении за условиями перемирия, прекращения огня или военных действий;
  • — обеспечении разъединения между вооруженными силами в конфликте;
  • — содействии законному правительству в предотвращении вооруженного вмешательства извне или ликвидации последствий такого вмешательства;

недопущении дальнейшей интернационализации конфликта;

— обеспечении оказания гуманитарной помощи[10].

Исходя из анализа отечественных и зарубежных источников, можно сделать вывод, что проведение операций ООН, а также региональными международными организациями по поддержанию мира осуществляется с согласия Генеральной Ассамблеи либо Совета Безопасности ООН при наличии мандата Совета Безопасности и соответствующих органов международных межправительственных региональных организаций и главным образом в указанных выше целях, а также для обеспечения оказания гуманитарной помощи с согласия или по просьбе принимающего государства, обучения и консультирования сотрудников местной полиции и т.д.

Следует проанализировать тенденции по дальнейшему участию российских наблюдателей гражданской полиции в операциях ООН по поддержанию мира исходя из проработки и документов ООН и нынешней оценки политической ситуации внутри нашего государства.

Как указывалось ранее, российские сотрудники МВД принимают активное участие в проведении миротворческих операций с 1992 г. Начато данной деятельности по времени совпадает с историческим периодом, когда в России проводилась контртеррористическая операция на территории Чеченской Республики, но, несмотря на это, благодаря политической воле руководства страны было сохранено, а затем и увеличено (с 40 до 200 человек) присутствие российских наблюдателей гражданской полиции в миссиях ООН в Хорватии, Боснии и Герцеговине, Восточной Славонии, Македонии, Косово. Кроме того, география миссий с участием российских сотрудников была расширена: персонал направлялся на Гаити, в Камбоджу, Конго, Восточный Тимор, Либерию, Судан, Грузию и Киргизскую Республику.

В контртеррористической операции на территории Чеченской Республики сотрудники органов внутренних дел и военнослужащие внутренних войск МВД России также были активно задействованы, причем многие, прошедшие школу миротворчества, использовали свой опыт и в зоне проведения контртеррористической операции. Был и обратный процесс, когда сотрудники МВД России, прошедшие Чечню, направлялись в качестве сотрудников гражданской полиции. Этот опыт, в частности, пригодился для выполнения мандата миссии ООН в Косово, особенно в первоначальный период развертывания сил и средств миссии. Приобретенные в миротворческих миссиях навыки и знания реализовались сотрудниками органов внутренних дел также при работе в штаб-квартирах международных межправительственных организаций, таких как ООН (Департамент операций по поддержанию мира — Department of Peacekeeping Operations), Интерпол и ОБСЕ (офис старшего полицейского советника), а также в качестве представителей МВД России за рубежом.

В целях определения компетенции сотрудников МВД России, участвующих в составе миротворческих сил, их правовой статус необходимо рассматривать в контексте предоставленных им прав и возложенных на них обязанностей исходя из анализа как международно-правовых актов и документов, так и российского законодательства.

К числу основных задач, которые содержатся в мандатах миротворческих миссий и которые выполняют сотрудники МВД России, относятся:

  • — наблюдение и контроль за деятельностью местной полиции;
  • — наставничество;
  • — советнические функции,
  • — оказание экспертной помощи;
  • — подготовка и обучение местной полиции (полиции принимающей стороны);
  • — правоохранительная деятельность.

Но вопрос о правовом статусе сотрудников МВД России в ОПМ будет не полным, если в первую очередь не указать перечень тех федеральных органов исполнительной власти, представители которых командируются в миротворческие миссии. От этого зависит правильное определение исчерпывающего круга правовых предписаний, которые формируют внутригосударственную составляющую правового статуса сотрудника МВД России, участвующего в деятельности по поддержанию международного мира и безопасности. В настоящем исследовании автором делается упор главным образом на всестороннее изучение участия в миротворческой деятельности сотрудников органов внутренних дел[11]. При этом, однако, нельзя забывать, что в составе российского полицейского контингента участвовали и представители других органов исполнительной власти. Причем сотрудники МВД России выполняли несвойственные им функции, которыми они наделялись и наделяются национальным законодательством, а именно: пограничный контроль и работа с осужденными (например, в Detention Centre, где помимо временно задержанных лиц находились и лица, привлекаемые к уголовной ответственности, осужденные и военные преступники).

Па российском законодательном уровне правовой статус сотрудников МВД России, направляемых в ОПМ, складывается из отдельных предписаний нормативных правовых актов, устанавливающих правовое положение соответствующих федеральных органов исполнительной власти и компетенцию их должностных лиц. Как представляется, к таким документам следует отнести:

1) для сотрудников МВД России:

Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ "О полиции"; - Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации";

  • — Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации";
  • — постановление Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 "Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации";
  • 2) для сотрудников Федеральной службы исполнения наказаний:
    • — Федеральный закон от 21 июля 1998 г. Л" 117-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы";
    • — Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 "Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний";
    • — постановление Правительства РФ от 30 октября 1998 г. № 1254 "Вопросы уголовно-исполнительной системы";
  • 3) для сотрудников Пограничной службы ФСБ России:
    • — Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации".

Анализ положений приведенных нормативных правовых актов позволяет выделить два блока прав и обязанностей персонала, направляемого в состав полицейского контингента международных миротворческих сил:

  • а) типичный (унифицированный) перечень прав и обязанностей, который реализуется в любом случае, независимо от характера задач, стоящих перед той или иной операцией по поддержанию мира (как правило, имеются в виду операции только с наблюдательными либо наблюдательными и обучающими задачами);
  • б) права и обязанности, реализация которых жестко обусловлена мандатом миротворческой операции. Такие права и обязанности востребованы не всегда, по тем не .менее не выходят за пределы традиционной компетенции правоохранительных органов (в данном случае речь идет об oneрациях, при осуществлении которых международные полицейские силы наделяются исполнительной функцией).

Первая категория образована следующими правомочиями: обеспечивать безопасность личности;

  • — оказывать помощь лицам, пострадавшим от преступлений и несчастных случаев, а также находящимся в беспомощном либо ином состоянии, опасном для их здоровья и жизни;
  • — принимать при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных событиях неотложные меры по спасению людей и оказанию им первой медицинской помощи;
  • — оказывать содействие при проведении выборов и референдумов, иных форм свободного волеизъявления граждан, принимать меры к пресечению в ходе избирательной кампании нарушений избирательного законодательства;
  • — получать необходимые объяснения, сведения, документы, справки и копии с них;
  • — вносить в государственные органы и организации представления и предложения об устранении обстоятельств, способствующих совершению правонарушений;
  • — принимать меры к обеспечению нормальной жизнедеятельности населения;
  • — пользоваться беспрепятственно в служебных целях средствами связи, принадлежащими организациям, общественным объединениям и гражданам;
  • — получать безвозмездно от организаций и граждан информацию.

Перечисленные права и обязанности в целом отвечают общепринятому во всем мире стандарту, которому должна соответствовать деятельность правоохранительных органов; какая-либо специфика, свойственная именно Российской Федерации, здесь не прослеживается. Именно такой объем компетенции вполне достаточен для работы в подавляющем большинстве миротворческих операций ООН. В то же время из этого правила существуют исключения — операции ООН, при проведении которых на полицейский персонал возлагаются дополнительные функции, связанные с обеспечением общественного порядка, борьбой с преступностью, решением вопросов пограничной политики, налаживанием работы мест временного ограничения свободы и т.д.

Применительно к таким миротворческим операциям вышеприведенный круг правомочий следует расширить за счет включения в него следующих позиций:

  • — предотвращение, пресечение, выявление и раскрытие преступлений и, соответственно, право требовать прекращения совершения преступления;
  • — возбуждение уголовных дел;
  • — розыск лиц, совершивших преступления;
  • — обеспечение правопорядка в общественных местах;
  • — проведение экспертиз по уголовным делам;
  • — охрана, конвоирование и содержание задержанных и лиц, заключенных под стражу;
  • — применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия;
  • — проверка документов, удостоверяющих личность, если имеются достаточные основания подозревать лиц, у которых проверяются документы, в совершении преступлений;
  • — производство уголовно-процессуальных действий;
  • — задержание и содержание под стражей лиц, подозреваемых в совершении преступлений, а также лиц, в отношении которых мерой пресечения избрано заключение под стражу;
  • - производство регистрации, фотографирования, звукозаписи, кино-и видеосъемки, дактилоскопирования лиц, заключенных под стражу, задержанных по подозрению в совершении преступлений, обвиняемых в совершении преступлений;
  • — осуществление оперативно-разыскной деятельности;
  • — право беспрепятственного вхождения в жилые и иные помещения и осмотра их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках;
  • — производство личного досмотра пассажиров и ручной клади;
  • — временное ограничение или запрещение движения транспорта и пешеходов на улицах и дорогах;
  • — осмотр мест хранения и использования оружия, боеприпасов к нему и взрывчатых материалов, а также объектов, где они обращаются;
  • — изъятие вещей, предметов и веществ, гражданский оборот которых запрещен и находящихся у граждан без специального разрешения;
  • — организация пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров через государственные границы;
  • — организация защиты государственных границ;
  • — организация образования специалистов для системы пограничной службы;
  • — обеспечение исполнения уголовных наказаний, содержание подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных, находящихся под стражей, их охрана, этапирование и конвоирование;
  • — обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, следственных изоляторах;
  • — обеспечение надлежащих условий отбывания наказаний, охраны здоровья осужденных, подозреваемых и обвиняемых;
  • — обеспечение установленного порядка деятельности судов;
  • — организация работы но профессиональной подготовке специалистов для системы исполнения уголовных наказаний.

Таковы основные права и обязанности российских сотрудников МВД, предоставляемые им на основании как международных, так и отечественных нормативных правовых документов, регламентирующих их деятельность. Проведенный анализ позволяет сделать весьма важный вывод: объем компетенции сотрудников полиции миротворческих операций в полной мере соответствует объему компетенции сотрудников органов внутренних дел МВД России при исполнении ими служебных обязанностей по основному месту службы. Следовательно, задача подготовки сотрудников МВД России к участию в деятельности по поддержанию международного мира и безопасности с этой точки зрения значительно упрощается, поскольку не требует их "переучивания" и адаптирования к каким-либо иным, незнакомым им требованиям.

Упор при подготовке следует делать на знание учредительного документа (мандата) конкретной ОПМ, для участия в которой сотрудники направляются, с тем чтобы они имели возможность вычленить и усвоить из общего типового перечня прав и обязанностей те, которые необходимы для работы именно в этой миссии. В противном случае возможны ситуации, когда при осуществлении миротворческой деятельности, в связи с нечетким знанием своей компетенции, сотрудник МВД может выйти за рамки полномочий, предусмотренных статусным документом миссии, что само по себе будет расцениваться как грубое нарушение, дискредитирующее как ООН и другие международные организации, так и Российскую Федерацию.

Правовой статус сотрудников МВД России определяется положениями Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций от 13 февраля 1946 г. (далее — Конвенция 1946 г.). В соответствии с требованиями разделов ст. V ("Должностные лица") этой Конвенции к числу таких привилегий и иммунитетов отнесены:

  • — иммунитет от судебной ответственности за сказанное или написанное ими и за все действия, совершенные в качестве должностных лиц. Такой иммунитет продолжает действовать и после того, как они перестают быть членами операции ООН по поддержанию мира или прекращают службу в операции, и после истечения срока действия других положений данного соглашения;
  • — иммунитет от обложения налогами окладов и вознаграждений, уплачиваемых им ООН;
  • - привилегия в вопросах иммиграции и регистрации иностранцев;
  • — привилегия по беспошлинному ввозу имущества при прибытии в соответствующую страну для участия в операции ООН по поддержанию мира.

В разделе 20 Конвенции 1946 г. приведено основное условие предоставления иммунитетов и привилегий — исполнение служебных обязанностей в интересах Объединенных Наций.

Отбор сотрудников на командирование в ОПМ проходит в несколько этапов и начинается с подготовительной кадровой работы в территориальных подразделениях министерства. Критериями отбора помимо профессиональных навыков и личных качеств являются: наличие пятилетнего полицейского стажа и возраст не менее 25 лет, необходимый уровень владения рабочими языками миссий (английским, французским), умение работать на компьютере и пользоваться компьютерными программами, а также наличие навыков управления полноприводным автомобилем и владения табельным оружием. Обучение, как уже отмечалось, проходит на базе Центра подготовки миротворцев [ЗИПК МВД России и завершается сдачей квалификационных экзаменов представителям ООН пли других международных организаций. Кандидаты, успешно прошедшие испытание, рассматриваются на Мандатной комиссии МВД России, которая принимает окончательное решение о возможности их командирования в состав гражданской полиции ООН или региональных международных организаций.

Подводя краткий итог, отметим, что правовая основа участия сотрудников МВД России нуждается в дальнейшем развитии, что диктуется расширяющейся активностью по проведению миротворческих операций, многокомпонентностью участвующих в них сил, сложностью и разносторонностью решаемых задач. За 20 лет участия МВД России в миротворчестве сотрудники достойно представляют нашу страну за рубежом. Высоко ценятся в миссиях российские эксперты-криминалисты, а также специалисты по компьютерным технологиям, которые занимают ведущие позиции в составе соответствующих подразделений международной гражданской полиции как наиболее квалифицированные офицеры. Подтверждением тому являются благодарственные письма от руководства миротворческих миссий, в которых дается высокая оценка деятельности российских сотрудников МВД России.

  • [1] В научной и публицистической литературе можно встретить другие названия операций но поддержанию международного мира и безопасности: "миротворческие миссии", "миротворческие операции" и т.д.
  • [2] См.: ч. 2 ст. 2 Федерального закона "О полиции".
  • [3] Пол сотрудниками МВД, участвовавшими и участвующими в ОПМ, подразумеваются сотрудники органов внутренних дел МВД России и военнослужащие внутренних войск МВД России.
  • [4] Например, но состоянию на 31 октября 2011 г. сотрудники МВД России участвовали в количестве 18 человек (16 — в миссиях ООН и два — в миссиях ОБСЕ) в пяти миротворческих миссиях — в четырех под эгидой ООН: на Гаити (The United Nations Stabilization Mission in I hiil i MINI 'ST.II ). ii Косово (The United Nations Interim .Administration Mission in Kosovo — UNMIK), в Либерии (The United Nations Mission in Liberia — UNMIL), Тиморе-Лешти (The United Nations Integrated Mission in Timor-Leste — UNMIT) и в одной под эгидой ОБСЕ: в Киргизской Республике (см. подробнее: Операции ООН по поддержанию мира [Электронный ресурс]. URL: un.org/ru/peacekeeping/resources/statistics/ contributors.shtmJ (дата обращения: 18.04.2015)).
  • [5] Распоряжение Президента РФ от 6 апреля 2015 г. № 83-рп "О направлении сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации для несения службы в составах миссий Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе и участия в проектах и программах этой Организации, реализуемых в иностранных государствах".
  • [6] Полицейская миссия ЕС в Боснии и Герцеговине (The European Union Police Mission in Bosnia and Herzégovine - EUPM in B&H) в 2003-2012 гг.
  • [7] См.: Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. М. : ИНФРА-М, 2002. С. 396.
  • [8] Емельянова Е. А. Инструмент противодействия угрозам // Независимое военное обозрение. 1998. № 9. С. 10-15."
  • [9] См.: Морозов Г. И. ООН на рубеже XXI века (кризис миротворчества ООН). Сер. 55 : Доклады Института Европы РАН. М., 1999. С. 22 .
  • [10] См.: Морозов Г. И. ООН на рубеже веков (к 50-летию ООН) // Московский журнал международного права. 1995. № 1. С. 69—70.
  • [11] Представители Пограничной службы ФСБ России участвовали в миротворческой деятельности около пяти лет, причем с изменением задач операции ООН в Косово происходит сокращение численного состава сотрудников данной службы, а представители Федеральном службы исполнения наказаний (до 2004 г. — Главного управления исполнения наказаний Минюста России) так и не были задействованы в миротворческих операциях, несмотря на имевший место запрос из Секретариата ООН, который впоследствии не был подтвержден. Большинство задач, определяемых мандатом миссии и выполняемых гражданскими полицейскими наблюдателями, соответствуют задачам сотрудников органов внутренних дел. Подготовка будущих гражданских полицейских наблюдателей и сдача экзаменов осуществляется в Центре подготовки миротворцев ВИПК МВД России, который имеет апробированную программу подготовки, соответствующую требованиям, предъявляемым ООН и другими международными организациями (см.: United Nations Institute for Training and Research (UNITAR). Training in Peace Support Operations from UNITAR POCI: Self-Paced Distance Training and Classroom Courses. New York. 2002. P. 13).
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >