Система управления процессом этизации государственной службы

Уже в конце прошлого века стало очевидно, что "точечные удары" по недобросовестным чиновникам и разрозненные, нескоординированные меры по обеспечению этичности кадрового корпуса государственной службы не дают ожидаемых результатов, а успех выполнения принимаемых законов о профессиональной этике зависит от способности государства управлять разрозненными усилиями действующих в этой области различных организационных структур, координировать их деятельность, регулировать, контролировать и направлять процесс формирования нравственной культуры корпуса гражданской службы. Это подтолкнуло к необходимости создания системы управления нравственными отношениями в государственной службе.

В США формирование системы органов по управлению этическим аспектом функционирования аппарата управления страны на всех его уровнях началось с образования сразу после принятия Закона о правительственной этике 1978 г. Управления служебной этики в государственных органах (Office of Government Ethics — ОСЕ). Сегодня этот орган, наряду с Корпорацией государственной и муниципальной службы (Corporation for National and Community Service — CNCS), входит, в числе 69 утвержденных Конгрессом США независимых агентств, в структуру исполнительной ветви власти США.

Основными характеристиками правового статуса OGE как независимого агентства являются вневедомственное положение, независимый от федеральных министерств характер деятельности, право законотворческой инициативы в сфере своих полномочий, коллегиальная форма управления своей сферой деятельности, а также наличие обязательного представительства в их составе от правящих партий. Управление возглавляется директором, который назначается Президентом США па пятилетний срок.

Миссия Управления состоит в осуществлении "руководства в исполнительной ветви власти по предотвращению и разрешению конфликта интересов в среде правительственных чиновников. В союзе с департаментами и агентствами исполнительной власти Управление воспитывает у служащих высокие этические стандарты и укрепляет веру общественности в то, что деятельность правительства осуществляется беспристрастно и честно"^[1]. Миссию данного Управления определяют его основные задачи — "всеобъемлющее регулирование с целью предотвращения конфликта государственных интересов и личных интересов должностных лиц и служащих всех исполнительных органов" и издание распоряжений, устанавливающих "единообразный, подробный и четкий набор стандартов поведения для служащих исполнительных ведомств".

Важнейшими функциями Управления служебной этики являются координация деятельности всех звеньев системы управления нравственными отношениями, контроль за исполнением требований к служебному поведению государственных служащих, содержащихся в законе о правительственной этике, и формирование личной нравственной культуры каждого государственного служащего. Это предполагает создание программ обучения управленческих кадров, направленных на углубленное изучение духа и буквы указанного закона, а также контроль за качеством усвоения полученных знаний и умением реализовать их па практике в повседневной деятельности. Четкое и реалистичное описание обстоятельств и отношений, которые могут приводить к ситуациям, связанным с конфликтом интересов, наглядные примеры неприемлемого поведения или связей государственных служащих, работающих в зонах повышенного риска, составляющие содержание методологических и учебных материалов, ежегодных тестов, помогают каждому научиться осмысленно применять требования закона к конкретной ситуации, избегая возникновения конфликта интересов или нарушения этических норм, которые могут повлечь за собой не только дисциплинарные, но и административные и даже уголовные меры ответственности, предусмотренные данным законом.

Реализацию миссии Управления служебной этики и его функций обеспечивают пять офисов, входящих в структуру управления:

• 1 ) офис директора осуществляет руководство этической программой исполнительной власти США и отвечает за ее обеспечение;
• 2) офис международной поддержки управленческих инициатив координирует усилия США в содействии международным этическим и антикоррупционным программам;
• 3) офис генерального адвоката и правовой политики отвечает за установление и применение единых требований правительственной этики служащих исполнительной ветви власти, разрабатывает политику и правила этической программы исполнительной власти, интерпретирует законы, помогает агентствам штатов в выполнении закона и линии поведения, рекомендует внесение изменений в законодательные акты по этике и конфликту интересов. Офис также обеспечивает связь с Конгрессом и средствами массовой информации;
• 4) офис программ агентства осуществляет мониторинг и обеспечение обслуживания этических программ агентства федеральной исполнительной власти. Этот офис имеет три подразделения: отдел обслуживания программ, отдел образования и отдел рецензирования программ. Эти отделы координируют усилия по содействию агентствам штатов в выполнении их программ, тесно сотрудничают с агентствами в решении их локальных проблем, предоставляют им образовательные материалы и тренинги. Офис проводит ежегодные этические конференции для должностных лиц по этике, а также большое количество специальных мероприятий ежеквартально в течение года;
• 5) офис администрации и управления информацией обеспечивает необходимую поддержку всем действующим программам Управления служебной этики посредством двух отделов. Отдел администрации отвечает за штат, оплату служащих, управление финансовым обеспечением, печатание графиков, управление интеллектуальной собственностью, снабжение, распечатку материалов. Отдел управления информационными ресурсами отвечает за телекоммуникации, веб-графику, технологии веб-сайтов.

В реализации этих функций Управление служебной этики опирается на исполнительные комиссии по этике в структуре правительств штатов (Executive Ethics Commission — ЕЕС), главными принципами работы которых являются постоянная основа, независимое положение, межведомственный характер, широкое привлечение общественности на временной основе в качестве независимых экспертов, ответственность за контроль над соответствием, реализацией и правоприменением Закона.

Комиссия состоит из девяти назначаемых на двухпартийной основе комиссионеров, осуществляет полномочия под контролем конституционных должностных лиц штата, обладает властью над всеми должностными лицами и служащими ведомств штата, ответственными за реализацию этической политики.

На уровне графств решением Совета графства созданы независимые советы по этике для выполнения ордонансов (правил), касающихся столкновения интересов и финансовых отчетов. Их независимость обеспечивается тем, что ни один из членов совета не может занимать выборную должность или назначаться на должность в администрации графства или другой государственной структуре, а также занимать какой-либо партийный пост. В соответствии с законодательством штата Совет графства предоставляет совету по этике право создавать свои рекомендации, проводить расследования по собственной инициативе, а также по обращениям или жалобам, передавать дела на судебное расследование, устанавливать административные штрафы и нанимать независимого советника. Совет графства должен выделять совету по этике достаточно средств, чтобы он мог выполнять свои обязанности.

На уровне государственных организаций контроль за выполнением Закона об этике служащих государственных органов (требования этого закона распространяются на все государственные организации, в том числе в сфере образования, здравоохранения и др.) обеспечивается солидным штатом чиновников (officier), непосредственно отвечающих за реализацию этических программ. Каждый поступающий на работу в государственную организацию, помимо контракта, заключает с ней соглашение в форме "Этических обязательств", в котором обязуется проходить ежегодный тренинг, обеспечивающий контроль за знанием требований Закона и умением работника применять его требования в конкретных служебных ситуациях. Этот документ, в частности, содержит многочисленные примеры действий или ситуаций, которых следует избегать, и алгоритм поведения работника в каждой ситуации.

Кроме того, к контролю за соблюдением государственными служащими требований к служебному поведению подключена широкая сеть гражданских структур — специальных общественных органов. Сегодня комитеты по этике действуют в двух третях штатов США. Непременным условием эффективности подобных органов должны быть их полная независимость и безупречные нравственные качества каждого их члена. По данным Правительственного комитета по этическому законодательству, в США действуют 38 комитетов по этике на уровне штатов и 12 местных комиссий по этике, осуществляющих гражданский контроль за этичностью поведения чиновников. Деятельность этих комиссий также координирует Управление правительственной этики.

Должности в системе государственной службы, в непосредственные функции которых входит служебный контроль за этическим поведением служащих, введены во многих странах мира.

Этико-профессиональное развитие государственных служащих

Одним из важнейших факторов формирования высокой нравственной культуры и антикоррупционного поведения государственных служащих, как показывает международный опыт, является этическое обучение. В практике многих стран широко используется "встраивание" предмета этики и этикета деловых отношений в программы подготовки, переподготовки и повышения квалификации как рядовых работников, так и руководителей.

В ряде стран (например в ФРГ, Японии) непосредственно в аппарате создаются "кружки качества", в которых государственные служащие не только повышают свои профессиональные знания и умения, но и обучаются технике ведения телефонных разговоров, правилам общения с посетителями, проведения деловых переговоров и т.д.

Положительно зарекомендовавший себя мировой опыт управления нравственными процессами в государственной службе нуждается в глубоком изучении не только в целях его возможной адаптации к современным российским условиям, но и для коррекции тех шагов и мер, которые осуществляются сегодня в ходе реформирования системы государственной службы РФ и реализации требований, заложенных в федеральных законах "О системе государственной службы Российской Федерации" и "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

• 1. Формирование корпуса высокопрофессиональных, высоконравственных управленцев — проблема, решение которой обеспечивается совокупностью факторов: политического, правового, организационного, кадрового, морально-психологического, исторического.
• 2. Ни разработка и принятие кодекса профессиональной этики, ни даже его законодательное закрепление не будут действенными без государственного, служебного, гражданского контроля за выполнением этих требований.
• 3. Активизация всех видов контроля за этичностью поведения государственных служащих в нашей стране должна обеспечивать неотвратимость наказания за нарушение установленных требований.
• 4. Меры, принимаемые поэтизации государственной и муниципальной службы, должны носить упреждающий характер, их главная цель — предупреждение нарушений профессиональной служебной этики, а не реакция на свершившийся факт.
• 5. Одной из важнейших составляющих профессионального развития государственных и муниципальных служащих является этическое образование, обеспечивающее необходимый уровень знании в области профессиональной этики и делового этикета, умений в использовании этих знаний в процессе повседневной профессиональной деятельности и навыков должного служебного поведения.
• 6. Анализ мирового опыта, десятилетиями накопленного во многих странах, убеждает в том, что предпринимаемые в нашей стране шаги по преодолению нравственного дефицита в государственной службе делаются в правильном направлении и имеют позитивную перспективу.

• [1] Подробнее см.: Шувалова Н. Н. Служебное поведение государственного гражданского служащего: моральные основы : учеб. пособие. Ростов н/Д, 2006 : Ее же. Управление нравственными отношениями в системе государственной гражданской службы: зарубежный опыт // Право и управление. XXI век. 2013. № 2 (27). С. 41-48.