Полная версия

Главная arrow Экономика arrow Государственное и муниципальное управление

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Глава 3. ГОСУДАРСТВО КАК СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

В современной науке существует около 1,5 тыс. определений государства. Это свидетельствует, во-первых, о значимости роли государства в жизни любого общества на всех этапах его развития, во-вторых, о многообразии форм проявления государственности в мировой практике. Все это привело к возникновению множества концепций происхождения государства. Одни из теорий опровергнуты и практически не используются современной наукой (органическая, ирригационная, психологическая), другие подвергаются критике и уточняются (социально-классовая, общественно-договорная), третьи переходят из ранга теорий в ранг государственных идеологий (теологическая, фашистская).

Государствоведение — комплексное научное знание о государстве, которое возникло и развивалась в России в рамках государственно-юридической школы и историографии, преподавалось в высших учебных заведениях Российской империи XIX — начала XX в. Становление государствоведения связано с именами видных русских историков, философов и юристов, таких как: Л. Д. Градовский, К. Д. Кавелин, В. О. Ключевский, Н. М. Коркунов. В настоящее время государствоведение преподается как пропедевтическая дисциплина в высших учебных заведениях, готовящих специалистов в сфере государственного и муниципального управления.

Специальная отрасль гуманитарного научного знания о государстве — государствоведение — выделяет четыре основных подхода к пониманию сущности государства: теологический, социологический, юридический, кибернетический. Каждый из них по-своему объясняет сущность государства, делает акцент на различных аспектах, функциях государства, наконец, соответствует определенному этапу общественного развития и типу научного мировоззрения.

Так, теологический подход определяет государство как результат "Божественного промысла". Он господствовал в Средние века и служил основой государственной идеологии вплоть до Нового времени. На сегодняшний день распространен среди сторонников исламского фундаментализма, убежденных, что государство создано Аллахом, является воплощением его воли и, соответственно, должно сохраняться и поддерживаться людьми в первозданном состоянии.

Юридический подход к определению государства был популярен в науке с середины XIX до начала XX в. В рамках данной концепции государство — это система правоотношений, юридическая персонификация нации, которая может выступать как совокупное юридическое лицо.

Сторонники социологического подхода, несмотря па некоторые разногласия относительно того, какие факторы преимущественно определяют генезис государственности, солидарны в том, что государство возникает и развивается в соответствии с потребностями социума и представляет собой результат общественной жизнедеятельности. Наиболее авторитетными в политической социологии признаны:

  • 1. Социально-классовая теория, в соответствии с которой:
    • • первичными, системообразующими отношениями в обществе являются экономические отношения по поводу собственности на средства производства;
    • • право собственности на средства производства является основанием для социально-классовой дифференциации и служит главным условием политического господства класса собственников;
    • • государственное управление — это средство подавления интересов экономически зависимого класса классом собственников на средства производства;
    • • любое общество в своем развитии неизбежно и последовательно проходит ряд этапов государственности: общинный, рабовладельческий, феодальный, капиталистический, социалистический;
    • • справедливое, равномерное распределение в обществе прав собственности на средства производства приводит к тому, что потребность в государственном управлении отпадает. Таково коммунистическое общественное устройство, где государственное управление полностью сменяется общественным управлением.

Несмотря на то что основа социально-классового подхода — марксизм — подвергается в последнее время критике, это учение продолжает оказывать огромное влияние па современную социально-политическую мысль. Его основы можно обнаружить, например, в концепции "конца истории" Ф. Фукуямы[1] или в теории "мир-системы" И. Валлерстайна[2], которые рассматривают экономическое могущество современного государства в качестве базового фактора его политической экспансии. Именно экономический универсализм объединяет социалистические и либеральные концепции государства.

  • 2. Общественно-договорная теория, постулирующая, что:
    • • человек по своей природе не может обойтись без государства.

При этом представитель консерватизма Т. Гоббс[3] утверждает, что человек изначально зол, государство возникает как ограничение проявления "войны всех против всех" и потому должно играть активную роль в жизни граждан.

Родоначальник современного либерализма Дж. Локк[4], напротив, уверен, что догосударственное состояние людей было "состоянием свободы и счастья" и потому государство должно ограничиться функциями "ночного сторожа". Социалист Ж.-Ж . Руссо[5] убежден, что человек по своей природе добр и люди заключают общественный договор для общей пользы, как факт, а не юридический документ;

  • • общество делегирует государству часть своих функций и прав, касающихся вопросов обороны, внешней и внутренней безопасности, регулирования экономических отношений, а государство обязуется эффективно реализовывать данные функции.
  • 3. Элитарная теория, сторонники которой убеждены, что:
    • • каждый человек от природы, происхождения и т.д. обладает неодинаковой физической силой, экономическими возможностями, психологическими способностями, и потому в любом человеческом коллективе складывается определенная иерархия людей и их групп;
    • • вершина общественной иерархии — элита — обретает политическую силу, становится во главе социума;
    • • элита вследствие ее близости к властным и экономическим ресурсам дистанцируется от общественности, образуя госаппарат.

Теория элитизма, разработанная представителями макиавеллианской политологической школы Г. Моска[6], В. Парето[7], Р. Михельсом[8], достаточно правдоподобно объясняет происходящие в современной государственно-политической и административной системе явления, процессы и отношения. Этим обусловлено ее бурное развитие в настоящее время.

  • 4. Национал-фашистская теория, разработанная на волне идеологического кризиса политического либерализма и получившая широкое признание в первой половине XX в. Ее постулатами являются:
    • • признание государства как высшей формы существования титульной нации, способствующей ее моральному, экономическому и политическому возрождению и развитию;
    • • приоритет прав и свобод титульной нации над остальными народами как на территории государства, так и за его пределами;
    • • государственный корпоративизм, предполагающий контроль государства над экономикой, развитие тяжелой индустрии;
    • • авторитаризм, существенно ограничивающий политическое и социокультурное инакомыслие;
    • • активная распределительная политика государства;
    • • имперский тип государственного развития. Национал-фашизм признан мировым злом. Однако

отдельные его положения находят в настоящее время отражение в концепции "государство и нация", а также в критике политики мультикультурализма западноевропейскими государствами.

5. Мультикультурализм — научная концепция и государственная политика, направленная на развитие в отдельной стране и мире в целом, культурных различий. В мультикультурном государстве за этническими и культурными группами признаются права управлять обучением своих членов, выражать политическую оценку и т.д.

В целом социологический подход с политологическим акцентом представлен в современной науке наиболее широко, и вышеизложенные концепции не исчерпывают всего его разнообразия. Отдельные идеи социологического подхода к сущности государства можно встретить, например, у М. Вебера, изучавшего вопросы морально-этического обоснования политики; Дж. Джессена, считавшего государство одновременно институциональным и нормативным явлением; П. Гумпловича, который полагал, что государство образуется вследствие психологических склонностей одних народов властвовать, а других — подчиняться.

В трудах современных социологов конца XX — начала XXI в., посвященных изучению общества постмодерна, государство предстает в качестве одного из акторов (лат. actor, от agere — действовать) информационного сетевого коммуникативного пространства, а государственное управление рассматривается в терминах не одностороннего воздействия, а сотрудничества, партнерства, взаимодействия. Более подробно об этом речь пойдет в соответствующей главе данного учебника.

Своеобразное представление о сущности государства дает системный подход, согласно которому государство представляет собой сложную систему с высокой степенью самоорганизации, порожденной обществом и одновременно дистанцированной от него. Особую значимость при этом приобретает изучение целей, задач, функций и структуры системы государственного управления, закономерностей ее развития, характера и качества прямых и обратных связей государства и общества. В рамках системного подхода можно выявить кибернетическое и синергетическое восприятие сущности государства; разработчики каждого из указанных направлений по-разному относятся к организации, управлению, самоуправлению, хаосу в социальной среде и, соответственно, их мнения о сущности современного государства, его функциях и перспективах расходятся. Системный подход к сущности государственного управления подробно представлен во второй главе учебника.

В современной политологии, которая является междисциплинарной наукой, наиболее популярен многофакторный подход, в соответствии с которым государство представляет собой высшую политическую форму жизнедеятельности граждан, проживающих на единой территории, объединенных институтами гражданства, суверенной государственной власти и права.

Данное определение позволяет выделить ряд признаков государства как субъекта управления. Государство — это:

  • политическая организация людей, определяющая стратегию развития общества, включая всех находящихся на территории страны людей, а также граждан данного государства за его пределами. Политический характер государства связан с необходимостью решения "общих дел", урегулирования социальных конфликтов, беспристрастного арбитража и т.д.;
  • институт гражданства — "общественный договор", устанавливающий политико-правовую связь между властью и большинством людей, проживающих на территории данного государства;
  • • высший субъект политического управления, обладающий суверенитетом, который распространяется на всю его территорию, является единым и неделимым, не может быть отчужден без распада дайной государственности;
  • государственная власть, которая суверенна (непререкаема и верховна по отношению к любому иному виду власти — скажем, родительской или религиозной) и публична (образуется с участием граждан и действует во имя их интересов);
  • • государство, в своей деятельности опирающееся на право — особую систему правил (норм), обеспеченных государственным принуждением.

Как субъект управления государство реализует ряд функций, количество и содержание которых менялось и продолжает меняться в соответствии с текущими и перспективными потребностями развития национальной государственности в каждую эпоху.

Вопрос о функциональной составляющей государственного управления до сих пор остается открытым в управленческой науке. Выделяют внутренние и внешние, основные и дополнительные функции государства. Внутренние функции реализуются в масштабах территории данной страны, их осуществление направлено на решение внутригосударственных задач в различных сферах управления. К внутренним функциям современного государства относятся следующие.

Охранительная функция — заключается в обеспечении и охране внутреннего правопорядка, физической и нравственной безопасности граждан. Данная функция считается базовой. Она изначально присуща государству, ее необходимость признают даже последовательные либералы (концепция государства "ночного сторожа"). Реализация охранительной функции включает аспекты: правовой (создание и совершенствование законодательства); организационный (учреждение профильных структур по обеспечению, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина); деятельностный (надзор за соблюдением законности и правопорядка, осуществление правосудия, содержание системы исполнения наказаний).

Политическая функция — включает регулирование политических взаимоотношений в обществе, установление нормативно-правовых "правил игры" акторов политической системы, обеспечение политического плюрализма. Эта функция реализуется путем принятия законов о деятельности политически ориентированных субъектов, запрета создания и деятельности организаций, целью которых является подрыв основ национального строя, установление порядка и процедур выборов высших политических лиц, реализации upan граждан на непосредственное и опосредованное политическое участие. Примерами является принятие законов о политических партиях, негосударственных некоммерческих организациях, лоббизме и лоббистской деятельности, противодействии терроризму и экстремизму, содействии информации, информатизации и свободе слова и т.д. Хотя в большинстве конституций современных государств постулируется политический плюрализм, практика свидетельствует, что безразличие к идеологии ведет к эрозии политических ценностей и традиций, социокультурных основ любой государственности. Вот почему даже в странах с ментальным либерализмом идеологической составляющей государственной политики уделяется пристальное внимание.

Экономическая функция — регулирование национальной экономики в соответствии с ее типом. Так, в странах с тоталитарным режимом экономика полностью огосударствлена. В странах с рыночной экономикой, где существуют различные формы собственности, государство, ограничивая свое прямое вмешательство, в то же время исправляет недостатки "свободного рынка", применяя преимущественно регулятивные инструменты. Так, современное государство осуществляет планирование и прогнозирование национальной экономики, принимает и совершенствует антимонопольное законодательство, определяет разрешаемые и запрещаемые законом способы экономической деятельности, оказывает косвенную поддержку среднему и малому бизнесу и т.д. В то же время современное государство должно оставлять за собой монопольное право на установление цен и тарифов на ряд жизненно важных товаров и услуг, стандартизацию некоторых видов продукции, установление объема капитализации банков и ставки рефинансирования, осуществление национализации определенных объектов собственности и т.н. Опыт управленческой практики XX—XXI вв. свидетельствует, что в экономической политике современное государство, используя различные монетаристские и кейнсианские методы и инструменты регулирования, должно придерживаться скорее умеренно консервативной, нежели ультралиберальной стратегии.

Социальная функция состоит в сглаживании социального неравенства граждан путем перераспределения основных социально-экономических благ. По характеру политического режима, типу экономики выделяют следующие модели социального государства: социалистическое, государство "всеобщего благоденствия", либеральное социальное государство, наконец, формальное социальное государство[9]. Так, социалистическое государство (КНР, КНДР, СССР) является монополистом в перераспределении социальных благ (жилья, пособий, пенсий) и обычно характеризуется солидарным типом системы социального страхования, когда каждый гражданин вносит в государственные социальные фонды (фонд социального страхования, фонд медицинского страхования, фонд пенсионного страхования) равную долю отчислений и налогов вне зависимости от ожидаемого страхового риска. Напротив, либеральное социальное государство (США, Канада), не являясь монополистом в производстве обязательных социально значимых товаров (жилье, медикаменты) и оказании социальных (медицинских, образовательных, культурно-досуговых, транспортных) услуг, адресно подходит к перераспределению общественных благ, стимулирует незащищенные категории граждан к общественно полезному труду, дифференцированно подходит к пополнению государственных социальных фондов налогоплательщиками, стимулирует развитие социальной ответственности бизнеса.

Например, в США разрабатывается ряд гибких целевых программ, в соответствии с которыми матери-одиночке обеспечиваются все условия для того, чтобы она работала, нежели чем получала социальное пособие и вела домашнее хозяйство. В Канаде, если прогнозируемый риск получения производственных травм в данной отрасли экономики выше, чем в остальных, то с работников данной отрасли взимаются более высокие отчисления в фонд социального страхования и, соответственно, предоставляются более высокие выплаты при наступлении страхового случая. Большинство европейских стран (ФРГ, Франция, Швеция, Норвегия, Финляндия), которые еще в середине прошлого века реализовывали политику государства "всеобщего благоденствия" (значительные социальные пособия, льготы при солидарной системе социального страхования), стремятся сегодня либерализовать социальную политику ввиду нехватки бюджетных средств, что встречает протесты среди граждан-"льготников".

Актуальным вопросом социальной проблематики современного государства является сглаживание политических и социальных конфликтов, возникающих на национально-этнической, конфессиональной почве. С такими проблемами столкнулись, например, ФРГ и Франция, где наблюдается тенденция ежегодного прироста притока трудовых эмигрантов из мусульманских стран. В условиях пропаганды мультикультурализма их политическая, экономическая, социокультурная ассимиляция становится одной из наиболее сложных и острейших проблем мононациональных государств, поскольку угрожает культурно-национальной самоидентификации коренного населения Европы. Таким образом, реализация социальной функции в современном государстве служит залогом социально-политической стабильности его развития.

Экологическая функция состоит в содействии государства природоохранной деятельности, установлению максимально допустимых значений экологически вредных выбросов в окружающую среду, стимулированию граждан и субъектов предпринимательства соблюдать экологические нормы, сохранять окружающую сред}'. Инструментами реализации данной функции являются: установление внушительных штрафов за загрязнение экологии, предоставление значительных льгот и преференций за установку современных очистительных установок и инвестирование в природоохранные проекты, пропаганда экологического образа жизни. Актуальность природоохранной политики существенно возросла за последние десятилетия, что связано с прогрессирующим ухудшением экологического состояния планеты, учащением числа и масштаба техногенных катастроф. С экологическими проблемами отдельно взятое государство справляется все труднее, вот почему функция охраны окружающей среды является и внутренней, и внешней для каждой конкретной страны. В настоящее время все активнее действуют как национальные, так и международные экологические организации; государства совершенствуют как внутреннее экологическое законодательство, так и ратифицируют ряд международных договоров, соглашений о защите природной среды.

Помимо внутренних, современное государство активно осуществляет внешние функции на международной арене. Вплоть до середины прошлого столетия экономически и политически сильные государства стремились реализовывать геополитическую функцию насильственным путем, подчиняя себе другие государства. Однако после Второй мировой войны, когда имперские амбиции стран фашистского блока были подавлены, а геополитические контуры мира вновь установлены, акценты и инструментарий внешней политики государств сместились.

Сегодня к внешним функциям государства относят: охрану национального суверенитета, политическую и экономическую интеграцию в мировое сообщество, оборону, поддержание миропорядка, международного сотрудничества в решении глобальных проблем. Для эффективной реализации указанных функций создаются межгосударственные межправительственные организации в политической (ООН, НАТО), экономической (ЭКОСОС), экологической ("Green Реасе") сферах деятельности, проводятся международные саммиты (Международный экономический форум в Давосе), организуются встречи на высшем политическом уровне.

Классификация государственных функций на основные и дополнительные применяется в государствоведении реже. К основным относятся те базовые направления деятельности, без осуществления которых государство попросту не может существовать и которые оно реализует всегда. Дополнительные функции государство берет на себя в случае возникновения чрезвычайных ситуаций (экологические и техногенные катастрофы, стихийные бедствия и т.п.) либо ведения военных действий. Реализация дополнительных функций в течение долгого времени приводит, как правило, к перенапряжению государства и общества. Затем следует период расслабления государственных и общественных сил, который оборачивается экономическим, политическим, социальным спадом, депрессией, стагнацией. Существует научная теория волнового развития государственности, авторы которой на обширном историческом материале развития России демонстрируют справедливость своих предположений о ее экстрасинусоидальной динамике[10].

Перечисленные выше функции реализуются посредством госаппарата. В широком смысле госаппарат включает все ветви власти (законодательную, исполнительную и судебную), а также все иные государственные органы (координационные советы, комиссии при высших институтах власти, органы парламентского контроля) и инструменты воздействия (контрольно-ревизионные, надзорные, правоохранительные учреждения и др.). В узком смысле под госаппаратом понимается совокупность органов и структур, обеспечивающих функционирование всех ветвей власти, т.е. выполняющих исполнительно-распорядительные функции управления государством.

Главными задачами госаппарата являются: организация всей исполнительной работы; реализация принятых в обществе норм и правил; принятие мер, обеспечивающих функционирование как всей системы государственных органов (отдельно каждого и в их совокупности), так и самого государства; принятие и переработка ответных сигналов от общества; разработка необходимых мероприятий государственного регулирования всех сфер жизнедеятельности населения страны.

Первичным системообразующим элементом государственно-управляющего воздействия на общество является госорган.

Им может быть одно должностное лицо (Президент РФ) или организованная группа должностных лиц, уполномоченных на реализацию властно-управленческих функций (Счетная палата РФ).

Структура госаппарата зависит от формы государственного устройства (формы правления, территориального устройства и политического режима), а также бюрократических традиций. Так, если в авторитарных и тоталитарных странах (СССР, КНР) разделение властей ограничивается или отрицается, а бюрократия традиционно имеет важное политическое значение, то и госаппарат сосредоточен не на обеспечении законотворчества, а на выполнении исполнительно-распорядительных полномочий, обслуживании вооруженных сил, пенитенциарной системы.

В демократически развитых правовых государствах выделяют законодательные, представительные, исполнительные и судебные государственные органы.

В странах с авторитарным социалистическим наследием традиционно выделяют органы государственной власти, органы государственного управления, суд и правоохранительные органы. Такая классификация применяется и в современной России.

Органы государственной власти — это высшие органы государства, которые избираются непосредственно народом либо с участием народного представительства и возглавляют в данном государстве соответствующую ветвь власти (законодательную, исполнительную, судебную) либо занимают верховное положение над всеми ветвями власти (глава государства). Исчерпывающий перечень органов государственной власти, основы их публично-правового статуса, важнейшие функции, полномочия, а также виды и механизмы политической ответственности обычно излагаются в основном законе страны. Например, в соответствии со ст. 11 Конституции РФ, органами государственной власти в России являются: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ — двухпалатный парламент, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный суд РФ, Конституционный Суд РФ.

В федеративном государстве, части которого обладают политической автономией, исчерпывающий перечень субъектов региональной власти излагается в важнейших законодательных актах регионов.

Законодательный представительный орган государственной власти — парламент — реализует в любом государстве две функции: законотворчество (обсуждение и принятие законов) и представительство политических интересов (посредством выборов парламентские кресла занимают члены победивших на выборах партий, образуя парламентские фракции). Если государство федеративное, то помимо общегосударственного парламента, в каждой части государства выбираются собственные законодательные представительные органы. Если в государстве признается и гарантируется местное самоуправление, то на местном уровне также избираются представительные органы власти. Они, как правило, не осуществляют законотворческие функции, однако, являются низовыми органами политического представительства, юридически и (или) фактически (в зависимости от тина политического режима и закрепленной в основном законе государства степени автономии местного самоуправления от государственной власти). Между высшими и низшими законодательными представительными органами нет административного подчинения. Вышестоящие парламенты принимают законы, обязательные для исполнения нижестоящими парламентами.

Представительными органами могут быть образованы и иные государственные органы, которые действуют автономно от депутатов, но подотчетны исключительно им, например счетная палата, осуществляющая бюджетный контроль, уполномоченный по правам человека и др.

Исполнительная власть, в зависимости от формы правления, представлена различными государственными органами.

Так, в монархии она фактически или формально принадлежит монарху.

Вместе с тем в парламентских монархиях, где глава государства не имеет власти — "царствует, но не правит" (Великобритания, Япония), госаппарат фактически курирует правительство во главе с премьер-министром.

В дуалистических, а тем более в абсолютных, монархиях глава государства действительно управляет страной и вся власть принадлежит ему.

В республике в зависимости от ее вида исполнительная власть принадлежит либо президенту, либо правительству.

Так, в президентских республиках (США и большинство латиноамериканских стран, Египет и др.) президент является одновременно главой государства и главой исполнительной власти, а правительство не имеет статуса самостоятельного коллегиального органа государственной власти. Премьер-министр (если он есть) назначается и смещается с должности президентом без участия парламента, действует по поручениям президента (так называемый административный премьер).

В парламентских республиках (ФРГ, Италия, Индия) госаппарат возглавляет правительство, а главным должностным лицом является премьер-министр. Здесь президент в соответствии с нормами конституции имеет довольно широкие полномочия. Однако, теми же конституциями установлено, что все акты главы государства, не подписанные премьер-министром, являются недействительными. Эта практика дублирующей подписи главы правительства на актах президента получила название "правило контрасигнатуры".

Смешанные республики, как правило, характеризуются дуализмом исполнительной власти: она принадлежит как президенту, так и правительству. Соответственно, разделено и руководство госаппаратом. Как правило, президент непосредственно руководит силовыми (полиция, оборона) и политическими (юстиция, иностранные дела, разведка и контрразведка, пенитенциарная система) министерствами и ведомствами. В непосредственном ведении правительства находятся отраслевые органы исполнительной власти (промышленность, сельское хозяйство, культура и спорт и др.).

Исполнительная власть, будучи первичной по своему генезису, но вторичной по характеру своей легитимизации, обладает во всех государствах самым многочисленным и разветвленным аппаратом, самым большим штатом государственных служащих. В отличие от законодательной, система исполнительной власти вертикально интегрирована, и нижестоящие структурные единицы и служащие подчиняются вышестоящим.

В значительной степени усиливают исполнительную власть государственные организации, учреждения, предприятия. Вот почему численность аппарата исполнительной власти в десятки, а то и в сотни раз превышает число госслужащих, замещающих должности в аппарате парламента или судебной системы.

Располагает собственным аппаратом и судебная ветвь государственной власти. Это сами судьи и обслуживающие суды канцелярии, секретариаты; следователи; прокуроры при судах; приставы, исполняющие судебные решения и следящие за порядком в зале судебных заседаний. По горизонтали в разных странах судебная система подразделяется неодинаково. Наиболее распространено деление судебной власти на две ветви: суды общей юрисдикции и конституционный суд. Система судов общей юрисдикции включает различные звенья (верховный суд, среднее звено, низшее звено). Однако в отличие от исполнительной власти суды и судьи не подчинены вертикали при рассмотрении конкретных дел и вынесении по ним вердиктов.

Конституционный суд не имеет нижестоящих звеньев. В его компетенции — рассмотрение вопросов, связанных с соответствием законов и подзаконных актов нормам национальной конституции, а также контроль за соблюдением сроков и процедур реализации отдельных элементов системы "сдержек и противовесов", таких как: импичмент президенту, вотум недоверия правительству и т.д.

Помимо органов государственной власти важными элементами госаппарата являются иные государственные органы. Различия между органом государственной власти и госорганом заключаются в особенности формирования, статусе и подконтрольности. Так, госорган обычно формируется органом государственной власти без непосредственного участия населения и песет ответственность перед учредившим его государственно-властным органом. Исчерпывающего перечня государственных органов не существует. И хотя декларируется, что при исполнении своих полномочий государственные органы независимы, не подчинены никакой другой власти, на практике статус, характер функций и полномочий, а также реальная эффективность госоргана зависят от политического веса того органа государственной власти, которым он учрежден. Подробно задачи, функции, полномочия, компетенция и механизм ответственности госоргана излагаются в соответствующем законе.

К числу государственных органов можно отнести:

  • • уполномоченных но правам человека (Швеция, Россия), по соблюдению правопорядка в армии (ФРГ), по охране окружающей среды (Канада);
  • • счетные палаты, контрольно-ревизионные органы (США, Россия);
  • • прокуратуру (Украина, Россия);
  • • специализированные органы конституционного контроля (конституционные суды, конституционные советы) и даже религиозно-конституционного контроля, которые следят за соответствием законов нормам религии (мусульманские страны).

Перспективными с точки зрения демократизации государственного управления являются общественно-государственные органы (общественные палаты, советы, комитеты), которые, образуясь путем механизма выборщиков, имеют независимый от власти статус и действуют в режиме периодических заседаний, по собственной инициативе рассматривая и предавая огласке отдельные прецеденты нарушения свободы слова, несоблюдения прав человека и т.д. Проблематика результативности таких полугосударственных органов зависит от национальных традиций взаимодействия власти и общественности, а также от специфики политического режима.

Значимым фактором, определяющим численность и особенности организации госаппарата, является форма политико-территориального устройства.

В простом унитарном государстве (Польша, Болгария), части которого обладают равной административной автономией, структура госаппарата является самой простой. В таких странах государственным управлением на местах ведают назначенные сверху чиновники общей компетенции.

В сложном унитарном государстве (Франция, Финляндия, Филиппины), в составе которого имеется одно или несколько политически автономных образований, представительный орган автономии обычно создает собственный обслуживающий аппарат, контролирующий соответствие нормативных правовых актов автономии общегосударственным законам.

В федеративном государстве госаппарат является самым громоздким и сложным, поскольку включает в себя органы государственной власти и управления общегосударственного и регионального уровней, а также обслуживающие их структуры.

Нередко отдельные полномочия государства делегируются органам местного самоуправления, а также иным организациям (общественным объединениям, саморегулируемым организациям, ассоциациям бизнеса и т.п.). Им передаются полномочия по стандартизации в определенной сфере деятельности, третейскому арбитражу, регистрации товарных знаков.

Первичной "клеточкой" госаппарата является госслужба — профессиональная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий органов власти за вознаграждение из средств бюджета. Это узкая трактовка госслужбы, которая отражает ее статус и организацию в большинстве современных стран, в том числе и в Российской Федерации. Широкое понимание госслужбы, когда ее субъектами признаются все работники гипертрофированного госсектора (руководители и работники госпредприятий, библиотек и музеев, ректоры и преподаватели вузов и т.д.), сегодня является историческим наследием социалистического авторитаризма и не отвечает современным реалиям рыночной экономики, хотя бы и с весомым вмешательством государства.

Государственная должность — это первичная единица в штатном расписании с определенным кругом прав и обязанностей по выполнению функций данного госоргана, с установленным государством денежным содержанием и ответственностью за выполнение обязанностей по госслужбе.

"Горизонтальная" классификация должностей, которая существует сегодня во всех государствах, предполагает обособление гражданской и военной (в Российской Федерации — гражданской, военной и правоохранительной) госслужбы. В федеративных государствах существует еще и "вертикальная" классификация, разделяющая федеральную госслужбу и госслужбу субъектов федерации. Отдельным видом публичной службы является муниципальная служба, которая отделена от государственной, но в большинстве государств взаимосвязана с ней (посредством единства принципов замещения должностей государственной и муниципальной службы, единства прав, обязанностей и гарантий, сохранения стажа и привилегий при переходе с государственной на муниципальную службу и наоборот).

В некоторых странах (США, Российская Федерация до 2003 г.), где политика и управление не разграничены с правовой точки зрения, должности госслужбы подразделяются на политические и административные.

Однако в большинстве государств политика отделена от администрирования, что отражено в организации госаппарата: существуют классификаторы государственных должностей и государственных должностей госслужбы. Лица, замещающие государственные должности, являются политическими руководителями (президент, глава правительства, депутаты парламента, министры и т.д.), занимаются непосредственным исполнением полномочий по должности от имени государства (т.е. политикой) и обычно к категории госслужащих не относятся. Исчерпывающий перечень государственных должностей изложен в конституциях и основных законах страны.

Лица, замещающие государственные должности госслужбы, являются государственными служащими (обычно это чиновники аппаратов всех ветвей власти). В отличие от политиков они не избираются, а назначаются политическими руководителями, в обязательном порядке являются гражданами данного государства, несменяемы, продвигаются по карьерной лестнице в течение всей трудовой деятельности, соответствуют предъявляемым к данной государственной должности госслужбы профессиональным и квалификационным требованиям, получают вознаграждение за службу из средств государственного бюджета. Исчерпывающий перечень государственных должностей госслужбы содержится в специальном реестре (едином классификаторе).

В отдельных странах существует специальная категория высших административно-служебных должностей госслужбы. Такие высокопоставленные чиновники являются членами "команды" политика, пришедшего к власти. Их деятельность носит не административно-обеспечивающий, как у рядовых госслужащих, а политический характер; они имеют доступ к ресурсам государственной власти. Однако, срок их службы ограничен сроком пребывания в должности их политического "покровителя". В России это госслужащие — "срочники", которые заключают эффективный служебный контракт и карьера которых полностью зависит от их "патронов" — политических руководителей.

Правовой статус государственных служащих включает, помимо прав, особые привилегии и гарантии. Перечень привилегий различен в разных странах и включает, например, повышенные по сравнению с работниками негосударственного сектора пенсии, предоставление бесплатно либо по льготным основаниям жилья, медицинского обслуживания, бесплатного проезда на общественном транспорте и т.д. В то же время государственные служащие по сравнению с иными работниками несут дополнительные обязанности, их статус включает ограничения и запреты. Так, чиновники не имеют нрава выражать политические предпочтения, участвовать в митингах и демонстрациях, обязаны одинаково лояльно относиться ко всем гражданам, общественным, политическим и религиозным организациям, социальным группам. За неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей госслужащие подвергаются дисциплинарной, административной, гражданской и уголовной юридической ответственности. Эта специфика служебного статуса определяет особый характер нормативно-правового регулирования института госслужбы. Вот почему в большинстве стран статус чиновников регламентируется нормами не трудового, а административно-служебного законодательства. Это одна из наиболее молодых и динамично развивающихся подотраслей публичного права, сфера действия которого распространяется на госслужащих, из взаимоотношения с государством и его представителями — политическими должностными лицами.

Еще несколько десятилетий назад практически во всех государствах чиновникам было запрещено совмещать службу с предпринимательской деятельностью. Однако проводимые в конце прошлого века в ряде стран административные реформы, целью которых было повышение эффективности госсектора, ликвидировали данный императив. Взамен госслужащие лишились всех привилегий и гарантий.

В Испании, например, для карьерных должностей госслужбы была установлена почасовая оплата, практиковалась неполная занятость, были сняты все надбавки к должностному окладу.

Эти инновации болезненно сказались на работе госаппарата, вызвали всплеск коррупции в системе исполнительно-распорядительных органов, подорвали основы служебной этики.

Во Франции, где реформирование госаппарата проводилось более консервативно, была сделана ставка на повышение элитарности института госслужбы. Запрет чиновникам заниматься предпринимательской деятельностью сохранился, однако социальный и материальный статус госслужащих стал более привилегированным по отношению к остальным трудящимся. Большое внимание стало уделяться профессиональной и этической подготовке госслужащих, осуществлять которую было разрешено лишь нескольким ведущим университетам страны.

В целом перспективы развития института госслужбы в различных странах неодинаковы и определяются как насущными потребностями государственного управления, так и политико-историческими традициями национальной государственности.

Проводимые в современном мире, в том числе и в России, государственно-административные реформы ориентированы на сокращение масштабов госаппарата, повышение эффективности и результативности его работы, снижение уровня коррупции (в первую очередь в системе исполнительной власти), укрепление престижа госслужбы, рост доверия к чиновникам со стороны граждан. Эти задачи и являются основными тенденциями развития госаппарата в XXI в.

  • [1] Френсис Фукуяма (род. 1952 г.) — американский политолог и социолог, автор либеральных концепций о перспективах развития современного общества, изложенных в книге "Конец истории и последний человек" (1992).
  • [2] Эммануэль Валлерстайн (род. 1930 г.) — американский социолог, представитель неомарксистского направления в теории международных отношений, изложенных в многотомном труде "Современная мир-система" (1974-1989).
  • [3] Томас Гоббс (1588—1679) — английский философ-материалист консервативного направления, основатель теории общественного договора и государственного суверенитета. Основные воззрения на государство изложены в труде "Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и гражданского" (1651).
  • [4] Джон Локк (1632 1704) — английский философ и педагог, яркий представитель либерального философского направления. Его мировоззрение о государстве изложено в труде "Второй трактат о правлении" (1690).
  • [5] Жан-Жак Руссо (1712—1778) — французский писатель, философ, композитор, автор концепции прямой (народной) демократии.
  • [6] Газтано Моска (1858—1941) — итальянский юрист и социолог, автор концепции о "политическом и правящем классе", выделял аристократический и демократический способы образования элит.
  • [7] Вильфредо Парето (1848—1923) — итальянский экономист и социолог, выдвинувший закон циркуляции элит и утверждавший, что постоянная ротация элиты — залог стабильного развития общества.
  • [8] Роберт Михельс (1876—1936) — немецкий социолог. Являясь учеником Моска и Парето, указывал на неизбежность формирования элиты, отводил ей первостепенную роль в политическом руководстве общества, полагая, что без харизматической элитарности в государственно-политическом управлении любая демократия неизбежно вырождается в олигархию ("железный закон олигархии").
  • [9] Колошников С. В. Функциональная теория социального государства. М.: Экономика, 2002.
  • [10] См.: Ахиезер А. С, Ильин В. В. Российская государственность : истоки, традиции, перспективы. М.: МГУ, 1997.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>