1.2. Организация и участники бюджетного процесса

Бюджетный процесс представляет собой регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, других участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, осуществлению контроля за их исполнением, ведению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Содержание бюджетного процесса определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствующих органов власти и органов местного самоуправления. Основными законодательными актами по регулированию всех стадий бюджетного процесса являются:

• • Конституция РФ, где закреплены федеративное устройство РФ, общие основы разграничения полномочий Президента РФ, законодательных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе в области бюджетного процесса на разных уровнях;
• • Бюджетный кодекс РФ, в котором определены основы организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы РФ, составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов; компетенции участников бюджетного процесса; вопросы формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, бюджетная классификация; установление форм бюджетной документации и отчетности; санкции за нарушение бюджетного законодательства; организация бюджетного учета и отчетности; порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, находящегося в ведении федеральных органов власти, – федерального бюджета;
• • иные законодательные акты федерального уровня, регулирующие отдельные вопросы организации бюджетного процесса на разных уровнях бюджетной системы;
• • законодательные акты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, определяющие организацию бюджетного процесса в конкретных субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Участники бюджетного процесса определены ст. 152 БК РФ и ими являются:

• • Президент РФ;
• • высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;
• • законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее – законодательные (представительные) органы);
• • исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
• • ЦБ РФ;
• • органы государственного (муниципального) финансового контроля;
• • органы управления государственными внебюджетными фондами;
• • главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
• • главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
• • главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
• • получатели бюджетных средств, к которым относятся только казенные учреждения.

Бюджетный процесс состоит из нескольких стадий, осуществляемых в строгой последовательности в течение бюджетного периода и тесно взаимосвязанных между собой. Рассмотрим эти сталии подробно.

Стадия I. Составление проектов бюджетов

Эта функция закреплена за органами исполнительной власти, непосредственно – за Минфином России, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований. С концептуальных позиций, составляя проекты бюджетов, органы исполнительной власти, безусловно, должны руководствоваться Бюджетным посланием Президента РФ. Так, в Бюджетном послании Президента РФ от 28.06.2012 в частности указано на необходимость разработки бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г., об осуществлении перехода к "программному бюджету" в полном объеме: формирование и исполнение бюджета должно осуществляться на базе государственных программ.

Государственные программы Российской Федерации, включающие в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, направленные на реализацию приоритетов в области экономики, национальной безопасности, регионального развития, образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения являются новым инструментом бюджетной политики. Оценка вклада государственных программ в решение приоритетных вопросов позволит осуществить анализ эффективности расходования бюджетных средств, а также будет способствовать открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, повышению ответственности их руководителей за результативность принимаемых решений.

Всего в федеральном бюджете предусмотрены средства по пяти ключевым направлениям, состоящим из 42 государственных программ, перечень которых был утвержден распоряжением Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950-р. В табл. 1.2 приведены данные по расходам на 2014 г. по направлениям государственных программ.

Таблица 1.2

Распределение бюджетных ассигнований федеральною бюджета в 2014 г. по направлениям государственных программ^[1]

Каждая государственная программа утверждается нормативным актом Правительства РФ, имеет паспорт, в котором отражаются цели, задачи, совокупность подпрограмм, интегральные показатели и методика оценки эффективности. Например, по направлению "Эффективное государство", предусмотрено шесть государственных программ, в том числе программа "Управление государственными финансами", утвержденная распоряжением Правительства РФ от 04.03.2013 № 293-р. В рамках реализации этой программы принята Концепция реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 г., в которой определены задачи:

• • построения единого банковского счета Казначейства России;
• • развития инструментов управления свободными остатками денежных средств на едином банковском счете;
• • использования современных электронных платежных сервисов;
• • развития Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах;
• • минимизации наличного денежного обращения в секторе государственного управления.

В основу бюджетного планирования заложен широко известный в международной практике метод "скользящей трехлетки", при которой ранее утвержденные проектировки второго и третьего года становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года.

Утверждение законом проектировок на второй и третий год не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Однако эти изменения не должны ухудшать положение главных распорядителей бюджетных средств и получателей межбюджетных трансфертов.

В ст. 6 БК РФ даны следующие определения: "текущий финансовый год – год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период; очередной финансовый год – год, следующий за текущим финансовым годом; плановый период – два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом; отчетный финансовый год – год, предшествующий текущему финансовому году". Наглядно последовательность этих периодов представлена на рис. 1.2.

При составлении проекта федерального бюджета соответствующие органы исполнительной власти должны руководствоваться Положением о составлении проекта федерального бюджета и проектов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010. Согласно данному Положению начало формирования проекта федерального бюджета на очередной год и плановый период осуществляется бюджетной комиссией в отчетном финансовом году. Она до 1 ноября утверждает представленный Минфином России совместно с Минэкономразвития России, Минздравоохранения России и Минтруда России график подготовки и рассмотрения проектов федеральных законов, документов и материалов; до 15 декабря рассматривает и согласовывает проект основных направлений налоговой и таможенно-тарифной политики, основных направлений бюджетной политики, общий (предельный) объем и предварительное (укрупненное) распределение бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых расходных обязательств Российской Федерации и принимает решение о представлении на рассмотрение Правительства РФ концепций долгосрочных (федеральных) целевых программ.

Рис. 1.2. Метод "скользящей трехлетки"

• [1] Перечень государственных программ и объем расходов представлен на сайте: URL: budget.gov.ru