Систематизация экологического права и экологический кодекс

Проблемы систематизации экологического права

В последнее время в средствах массовой информации и в специальной экологической и околоюридической литературе участились сообщения о необходимости разработки экологического кодекса России. Идея его подготовки в России возникла в последней четверти XX в. Заведующий кафедрой экологического и земельного права Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова профессор В. В. Петров в 1980-е гг. предложил создать экологический кодекс страны, где сформулировать основные положения и предписания природоохранного (экологического) права и законодательства[1].

Тогда же разгорелись и позднее продолжались (не закончившиеся окончательно и сегодня) жаркие дискуссии о названии отрасли права и законодательства, об учебной дисциплине для юридических вузов, упоминании в них нового, мало тогда известного, но становящегося постепенно модным слова "экология". Например, избираемый в 1989 г. на Съезде народных депутатов СССР кандидат в председатели Комитета по экологии Верховного Совета СССР не смог объяснить, что это такое "экология".

Для обозначения отрасли права и законодательства предлагались понятия "природоохранное", "природоохранительное", "природоресурсное", "природоресурсовое" право, законодательство "об охране природы", "об охране окружающей природной среды", "право окружающей среды" и др.

В современной России возобладало наименование "экология", которое вошло в Конституцию (упоминается в ч. 2 ст. 41, ст. 42, п. "е" ст. 71, п. "д" ст. 72, п. "в" ч. 1 ст. 114), многочисленные федеральные и региональные законы и подзаконные акты. Оно стало научной специальностью для защиты кандидатских и докторских диссертаций и обозначением многих кафедр юридических высших учебных заведений и подразделений научных учреждений.

В 1991 г. в Комитете по экологии и в Высшем экологическом совете Верховного Совета РСФСР шла активная подготовка соответствующего законопроекта. 19декабря 1991 г. Верховным Советом РСФСРбыл принят Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Хотя в нем было полтора десятка упоминаний экологии как обобщенного состояния окружающей среды ("какая у вас экология в поселении?", "кто занимается экологией?" и т.п.), проблема экологического кодекса, его подготовки и принятия была снята на определенное время с повестки дня.

Разговор об экологическом кодексе время от времени возникал и позднее, в частности в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, в Комиссии по экологической безопасности Совета безопасности РФ. В научно-консультативном совете при Совете Безопасности РФ и в экспертных советах при Комитете по экологии и в Комитете по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы РФ приходилось выяснять у инициаторов и лоббистов экологического кодекса, что в нем будет нового и чем он будет отличаться от действующего федерального закона об охране окружающей природной среды, каков предмет его регулирования.

Будет ли он сборником всех экологических, включая природоресурсные, законов, правовых институтов и норм, либо будет выделять, вычленять из них собственно природоохранные положения, имеющие непосредственно экологический характер, который и придаст новому акту новое название? Ответы бывали разные, обычно глубокомысленные, но аморфные и не очень конкретные, не обоснованные юридически. В 1993 г. после подписания Федеративного договора в Минприроды России при юридическом управлении была создана рабочая научная группа под руководством автора настоящей книги по разработке Основ охраны окружающей природной среды РФ. Ядро группы составили сотрудники РАН О. С. Колбасов (в начале этой работы он был в ранге заместителя министра), Μ. М. Бринчук, О. Л. Дубовик.

Одновременно в Минприроды России устраивались правовые занятия для руководящего состава Министерства, на которых разъяснялись и развивались идеи кодификации и обеспечения системы российского природоохранного права и законодательства, необходимость активизации конкретной деятельности Министерства (с 1996 г. – Государственного комитета) по реализации законодательных и иных правовых предписаний. Звучали голоса в защиту экологического кодекса. Мнение ученых о важности переноса центра внимания с правотворчества на реализацию законов, на правоприменение не всегда совпадало с представлениями министерских начальников о приоритетности правотворчества, о необходимости "совершенствования нормативно-правовой базы" охраны окружающей среды и вскоре занятия прекратились.

В середине 1990-х гг. член-корреспондент Российской академии наук О. С. Колбасов отозвался о будущем экологическом кодексе положительно, считая возможным осуществление его подготовки и принятия в качестве желанной цели в следующем – XXI в. Неоднократно возвращался к этой идее, причем конструктивно, преемник В. В. Петрова – заведующий кафедрой экологического и земельного права, декан юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова профессор А. К. Голиченков[2].

Проект Основ был подготовлен и представлен в аппарат и на Коллегию Министерства (не без удовлетворения). Значительно усилив в проекте координирующую и контролирующую роль Министерства, Коллегия способствовала гибели проекта, так как будучи разослан подругам министерствам, государственным комитетам и ведомствам, он встретил их жесткое развернутое сопротивление, частично поддержанное в Совете Федерации РФ и в других руководящих структурах. В 1996 г. Минприроды России было преобразовано в Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и природных ресурсов, и проект дальше не двинулся. Об экологическом кодексе не вспомнили.

Конец XX и начало XXI в. было временем систематизации экологического права и активной разработки нового природоохранного, экологического закона, призванного заменить Закон РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 "Об охране окружающей природной среды". 10 января 2002 г. Президентом РФ был подписан ФЗ об охране окружающей среды. В нем были исключены некоторые декларативные положения Закона от 19 декабря 1991 г., законодательные формулировки приводились в соответствие с Конституцией, учитывались происшедшие за десять лет изменения в социально-экономической структуре общества и государственном управлении, давалось разъяснение терминам "экологический аудит", "экологический риск", "экологическая безопасность". Понятие "экология", в том числе как прилагательное, было полностью воспринято российским законодательством и правом и может быть в принципе применимо и к соответствующему кодексу.

В средствах массовой информации отмечались как положительные, так и отрицательные стороны нового закона. В юридической и научной литературе он в основном подвергался критике за отсутствие решительных шагов в сторону экологизации управления и иных сторон жизни общества, за отсутствие развернутого природоохранного конкретного механизма, за определенный дрейф в сторону природопользования, за нарушения ряда правил законодательной техники, за расплывчатость некоторых формулировок, позволяющих толковать их неоднозначно[3].

Новые законы зачастую воспринимаются элитой и различными слоями общества, особенно интеллигенцией, по-разному, но время рано или поздно расставляет многое по своим местам. Закон 1991 г. тоже не был сразу радостно всеми воспринят, а в ряде изданий подвергся серьезной критике. Но постепенно он стал основой дальнейшей систематизации экологического права, принятия многих положительных административных, прокурорских, судебных и арбитражных решений в области охраны природной среды.

На фоне последующих поспешно подготовленных и столь же поспешно принимаемых, а затем изменяемых и дополняемых федеральных законов и иных нормативных правовых актов он оказался достаточно конкретным, устойчивым (будучи всего два раза измененным), "проработал" более десяти лет (что не так и много) и определенно способствовал (в меру законодательных возможностей) становлению и упрочению экологического права и правопорядка.

Годы действия ФЗ об охране окружающей среды подтвердили как его недостатки, особенно в области терминологии, так и его достоинства. К последним можно, например, отнести ч. 5 ст. 65 о запрещении совмещения функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов. С марта 2004 г. осуществление государственного экологического контроля отделено от природопользования путем образования Ростехнадзора и Росприроднадзора. В то же время на современный период обе службы подведомственны Минприроды России.

  • [1] Петров, В. В. Проект Закона СССР об охране окружающей природной среды // Вестник Моск, ун-та. Сер 11. Право. 1990. № I. С. 3–36; Петров, В. В. Экологическое право России: учебник. М.: БЕК, 1995.
  • [2] Голиченков, А. К. Учебники и учебные пособия по экологическому праву: исторический обзор и перспективы // Вестник Моск, ун-та. Сер 11. Право. 1999. № 4. С. 55–60; Голиченков, А. К. Экологический кодекс Российской Федерации: основные элементы концепции проекта // Экологическое право России: сб. материалов науч.-практ. конф. 1995–2004. В 3 т. М.: ТИССО, 2004. Т. I. С. 628–636; Дубовик, О. Л. Экологический кодекс ФРГ // Юрист. 2004. № 11. С. 88.
  • [3] См. еженедельник "Зеленый мир", журнал "Экологическое право" и другие за 2002 г.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >