Полная версия

Главная arrow Экология arrow Актуальные проблемы экологического права

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

4.2. Формирование единой государственной экологической политики

4.2.1. Обусловленность и формулирование единой государственной экологической политики

Объединение принципов правовой охраны окружающей среды в единую государственную экологическую политику означает не просто их арифметическое суммирование, но диалектическое формирование одного из ведущих направлений развития общества и государства. "Единую государственную экологическую политику" можно рассматривать в качестве суперпринципа охраны окружающей среды с проверкой хода реализации этой политики, что представляет немаловажную теоретическую и практическую проблему.

Проведение единой политики должно начинаться с понимания, определения и формулирования содержания этой политики. При этом следует договориться о некоторых терминах в изучаемой области, о способах, участниках формирования и месте (местах) обнаружения, источниках нахождения, расположения содержания и текста этой экологической политики, то есть о проблемах формулирования единой государственной экологической политики. Проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности предполагает рассмотрение и некоторое размежевание ряда применяемых ключевых понятий.

В юридической литературе охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности зачастую рассматриваются в основном в качестве синонимов либо очень близких по смыслу понятий, составляющих направление действий и предмет экологического права и тему соответствующих научных исследований[1].

По поводу понимания термина "экология", являющегося одним из ключевым в рассматриваемом феномене, существует немало подходов и толкований географического, биологического, социологического, политологического и иного характера[2]. Первоначальный смысл предполагал "науку о доме". Затем слово "экология" приобрело значения природного дома, окружающей человека среды, прежде всего, а затем исключительно – окружающей природной среды, а в последнее время – состояние окружающей природной среды. Неудовольствие ряда ученых о некорректности выражения "плохая экология", то есть плохая наука о природном доме, постепенно сменилось согласием на то, что под экологией понимается качество окружающих человека природных ресурсов и природы.

Единство российской государственной экологической политики, включающей охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, обусловливается несколькими законодательными мотивами и конституционными положениями:

  • – общей судьбой многонационального народа Российской Федерации на своей земле, исторически сложившимся государственным единством, стремлением обеспечить благополучие и процветание России и ответственностью за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями (преамбула Конституции);
  • – целостностью, неприкосновенностью ее территории, распространением на нее суверенитета Российской Федерации (ч. I и 3 ст. 4 Конституции);
  • – гарантированием в России единства экономического пространства (ст. 8 Конституции);
  • – общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции);
  • – образованием и функционированием федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в единой системе исполнительной власти в РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (п. "д" и "к" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 77 Конституции);
  • – наличием в ФЗ об охране окружающей среды и других федеральных законах положений о нормировании, экологической экспертизе, чрезвычайных экологических ситуациях и экологических бедствиях, экологическом контроле в форме государственного, общественного, производственного экологического контроля и т.п., представляющих основные институты экологического права.

Таким образом, единство экологической политики в РФ обусловлено как логически, фактологически, исторически, так в настоящее время и законодательно. Рассмотрение экологической политики и принятие ее на вооружение науки и практики означает новый шаг и рубеж в развитии экологического права, в том числе для оценки деятельности публичных органов власти, субъектов гражданского общества в области не столько обозначения, декларирования, сколько реализации этой политики.

Немало ведется дискуссий о наличии, формулировании, формировании, реализации экологической политики России. Вопрос о ней систематически поднимается и обсуждается на всероссийских съездах по охране природы, на парламентских слушаниях в Государственной Думе РФ, на научно-практических конференциях, симпозиумах, на встречах зеленой общественности, в частности и особенно на съездах партий зеленых и т.п., посвященных охране окружающей среды[3]. В Москве даже создана неправительственная общественная организация под названием "Центр экологической политики России", выпускающая уже десятилетие периодическое издание "На пути к устойчивому развитию России". В нем и в статьях членов-корреспон- дентов РАН А. В. Яблокова (председателя Российской партии зеленых), В. М. Захарова (члена Общественной Палаты России) и других уважаемых авторов активно доказываются отсутствие экологической политики России, необходимость ее четкого формулирования и осуществления в интересах населения Российской Федерации, всех стран и народов. Немало научных работ посвящается напрямую либо опосредованно проблемам формирования и осуществления экологической политики в России[4].

На наш взгляд, проблему экологической политики России, которая, безусловно, должна быть и будет совершеннее, лучше ставить в иной плоскости.

Во-первых, в России имеется немало документов, формулирующих подходы государства и общества к охране окружающей среды. Это – Указ Президента РФ от 01.04.1996 № 440 "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию"; Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р перед саммитом в Иоганнес- бурге; Федеральная программа "Экологическая безопасность России", действовавшая в 1996–2000 гг., и многие иные документы, формулирующие принципы и цели развития страны в области экологии, имеющие определенный правовой статус.

Во-вторых, с учетом менталитета россиян, когда готовится, принимается немало документов и делается меньше усилий по их реализации, основная задача должна ложиться не на создании новых концепций, стратегий и содержащих их бумажных носителей, а на реализации задуманного. Здесь резко повышается роль гражданского общества, его элементов, органов исполнительной власти, призванных осуществлять обсужденные, одобренные и зафиксированные надлежащим образом экологические задачи и цели.

В-третьих, по нашему мнению, главным документом, отражающим политику вообще и экологическую политику и роль в ней исполнительных органов в частности, должна стать Конституция – основной закон, предусматривающий не только нормы-цели и нормы-принципы, но и задачи государства, ветвей его власти, компетенцию федеральных и иных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и иных сферах общественного бытия. Конституция, как представляется, сполна отвечает этим требованиям, включая достаточно предписаний, имеющих экологическую направленность.

Это изложение некоторой азбуки права понадобилось потому, что в обществе, как нам кажется, недооценивается главенствующая роль Конституции, по ней не всегда сверяется теория права и практика повседневной, в том числе экологической, жизни. В общественном мнении Конституция, как и раньше, представляется набором пожеланий, предметом мифическим, недействующим, а признаком хорошего правового тона, включением в мировые стандарты, темой диссертаций. Не часто на Конституцию опираются и ссылаются конкретные решения и непосредственная деятельность исполнительных, правоохранительных, судебных, природоохранных органов.

Разумеется, можно ставить вопрос и об особом документе, специально посвященном экологической политике России. Но эффективнее сначала проинвентаризировать имеющиеся и уже сформулированные направления этой политики, а главное – рассмотреть ход, трудности и проблемы ее осуществления, деятельность по обеспечению экологической безопасности как части единой государственной экологической политики.

В Конституции предусматриваются поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека и экологическому благополучию (ч. 2 ст. 41 Конституции), установление основ федеральной политики и федеральных программ в области экологического развития РФ (п. "е" ст. 71 Конституции), обеспечение Правительством РФ проведения в России единой государственной политики в области экологии (п. "в" ст. 114 Конституции) и др. Таким образом, на конституционном уровне закреплены значение и место экологии в экономическом и социальном развитии страны, роль в нем Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти РФ, осуществляющего исполнительную власть РФ и возглавляющего единую систему этой власти в России. Эти конституционные нормы-принципы, основополагающие для формулирования экологической политики положения развиты в федеральных конституционных и в федеральных законах, в подзаконных актах.

Конституция не только служит основным источником экологического права и сводом правил обеспечения единой государственной экологической политики, но и определяет, устанавливает иерархию других источников экологического права, причем не только по органам, принимающим эти источники, но и по отраслям российского права. Это конституционное разграничение источников права имеет первостепенное значение для регулирования экологических отношений и обеспечения экологической политики, которые являются достаточно многоаспектными, регулируемыми экологической и иными различными отраслями, подотраслями и институтами российского права, применяемыми в ходе исполнения нормативных актов.

Разграничением компетенции решается, но и закладывается немало проблем для формирования экологических правоотношений, где переплетаются вопросы ведения всего российского государства, совместного ведения Федерации и ее частей, ведения частей (субъектов) государства. В российской науке систематически обсуждаются трудности правотворчества и осуществления компетенции федеральных и иных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности – исключительной, опережающей, остаточной и др., хотя все эти термины являются достаточно условными[5].

Из нескольких составляющих экологическую политику принципов, заслуживающих отдельного рассмотрения, отметим один из главных – принцип законности. Он закреплен в ч. 2 ст. 15 и п. "е" ст. 114 Конституции. Принцип законности стал предметом рассмотрения в судебном деле о принудительном прекращении использования земельного участка в случае существенного снижения плодородия земель. В соответствии со ст. 45 ЗК право пользования участком прекращается принудительно при использовании участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель.

Как следует из материалов одного арбитражного дела[6], кооперативу "Луч" на основании акта на право владения, пользования землей было предоставлено 2219 га земли. Постановлениями Администрации Тамбовской области у истца на основании п. "е" ст. 79 Закона Тамбовской области "О регулировании земельных отношений в Тамбовской области" за систематическое нарушение земельного законодательства, выразившееся в нерациональном использовании земель в целом по кооперативу, было изъято 815 и 738 га земли.

Посчитав данные постановления незаконными, кооператив "Луч" обратился за защитой в арбитражный суд. Удовлетворяя исковые требования, суд правомерно руководствовался следующим. Согласно п. "е" ст. 79 Закона основанием прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками является нерациональное и неэффективное использование земельного участка сельскохозяйственного назначения, выражающееся в снижении фактической урожайности за последние пять лет по сравнению с нормальной, установленной по кадастровой оценке более чем на 25%.

Из содержания ст. 82 Закона, регламентирующей порядок прекращения прав на земельный участок, следует: принудительное прекращение прав на земельный участок производится в следующем порядке:

  • – при выявлении нарушения на виновных юридических лиц или граждан специально уполномоченными государственными органами исполнительной власти, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной земель в пределах предоставленной им компетенции, налагается штраф в порядке, предусмотренном федеральным и областным законодательством; одновременно с наложением штрафа выносится предупреждение об устранении в срок до трех месяцев допущенных нарушений;
  • – при неустранении нарушений в установленные сроки специально уполномоченные государственные органы исполнительной власти вносят в Администрацию области или орган местного самоуправления, представившие земельный участок, представление о прекращении прав на него; принудительное прекращение прав на земельный участок производится на основании постановления Администрации области или органа местного самоуправления.

В связи с несоблюдением Администрацией области указанных требований закона, а также отсутствия в оспариваемых постановлениях данных о том, какие конкретно земельные участки истца подлежат изъятию, суд обоснованно признал эти ненормативные акты недействительными. Каких-либо доказательств, подтверждающих факты нерационального и неэффективного использования земельного участка сельхозназначения, ответчиком не представлено. Указанные в протоколе нарушения: земля не обрабатывается, заросла многолетним сорняком, материалами дела не подтверждены.

Добавим, что единая государственная экологическая политика, формулируемая в Конституции, в законодательстве РФ и субъектов РФ, проводимая федеральными органами исполнительной власти, государственными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, должна формироваться, проводиться, подкрепляться и защищаться судами общей юрисдикции и арбитражными судами[7].

Для теории и практики экологического права представляется весьма важным и перспективным знание и понимание истории формирования государственной экологической политики: не зря считается, что тот, кто не знает своего прошлого, не имеет будущего. Анализ ошибок прошлого поможет избежать их в будущем. Важно представлять себе место в законодательном формулировании экологической политики не только законодательных органов, но и место в ее формировании системы исполнительных органов государственной власти. Именно поэтому единая экологическая политика должна быть, прежде всего, государственной экологической политикой; только тогда она станет единой политикой в области охраны окружающей среды.

Органы исполнительной власти России постоянно и разными способами участвовали в формировании и проведении единой государственной экологической политики. Многое из предписанного было осуществлено, в частности, благодаря единой системе органов исполнительной власти и ее функционированию, хотя и не безпроблемному. Иные пожелания остались декларациями, не реализованными за десятилетия. Краткий экскурс в историю формирования государственной экологической политики нужен для того, чтобы, не отбрасывая полностью предыдущий опыт, осознать длительность ее формулирования и проблемы реализации, возможности критически и творчески использовать кое-что из арсенала прошлого, исключить шараханье в реализации и обеспечить преемственность экологической политики.

  • [1] Данилов-Данильян, В. И., Осипов, В. И. и др. Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты: экологическая безопасность, устойчивое развитие и природоохранные проблемы. М.: Знание, 1999; Вербицкий, В. В. Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: ИЗиСП, 1999; Кадомцева, А. Е. Экологическая безопасность как межгосударственная проблемы современного развития цивилизации // Вестник Саратовской гос. акад, права. 1999. № 1. С. 13–19; Копылов, Μ. Н. Экологическая безопасность: понятийно-терминологический аспект // Закон и право. 2000. № 3. С. 26–33; Селезнев, М. А. Презумпция экологической опасности // Экологическое право. 2000. № 2. С. 28–35; Серов, Г. П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра военн. наук. М.: Воен. ун-т Минобороны, 1999; Чертова, Н.А. Конституционно-правовые основы обеспечения экологической безопасности Российской Федерации: на опыте северных регионов: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007.
  • [2] Реймерс, Η. Ф. Природопользование: словарь-справочник. М.: Мысль, 1990. С. 591–597; Экология. Юридический энциклопедический словарь / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 2000. С. 290–292.
  • [3] Материалы внеочередного Всероссийского съезда по охране природы. М., 2000; Официальные материалы 2-го Всероссийского съезда по охране природы. Саратов, 1999; Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации о совершенствовании земельного законодательства. М., 2005; Научные Лихачевские чтения. СПб., 2005, 2006, 2007, 2008, 2009; Современные аспекты экологии и экологического образования: материалы Всеросс. науч. конф. Казанского гос. ун-та и Академии наук Республики Татарстан. Казань, 2005; Экологическая безопасность: законодательное, правоохранительное и технологическое обеспечение: материалы конференции Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии. М., 2006.
  • [4] Пономарева, И. П. Конституционные основы экологической политики Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.; Екатеринбург, 2000; Степаненко, В. С. Реализация экологической политики в условиях крупного города: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Костин, А. И. Экополитология и глобалистика: учеб, пособие. М.: Аспект пресс, 2005; Пономарев, М. В. Экологическая политика России и административная реформа // Законодательство и экономика. 2005. № 4. С. 45–52; Минеева, В. И. Правовая политика российского государства в области экологии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004; Аверченков, А. Экологическая политика в переходный период: проблемы и решения // Вопросы экономики. 1995. № 2. С. 42–53.
  • [5] Тихомиров, Ю. А. Теория компетенции. М., 2000; Никишин, В. В. Экологическое законодательство. Правотворчество субъектов Российской Федерации. М.: Юристъ, 2004.
  • [6] Данные взяты из информационно-поисковой системы "Гарант".
  • [7] Лившиц, Р. З. Судебная практика как источник права // Журнал российского права. 1997. № 3. С. 32–40; Гук, П. А., Матузов, Н. И. Судебный прецедент как источник права. Пенза, 2003.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>