Полная версия

Главная arrow Экология arrow Актуальные проблемы экологического права

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

ГЛАВА 5. ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ

Одним из важнейших направлений реализации единой государственной экологической политики является ее гуманитарная составляющая – обеспечение экологических прав, прежде всего конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, где предстоит решать немало проблем теоретического и практического характера, связанных с пониманием этих прав, сочетанием их с соответствующими обязанностями, ролью общества и государства в подлинном, на деле осуществлении надлежащего статуса личности в области экологии. Правовое закрепление ответственности граждан перед обществом и общества перед гражданами за состояние окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений – одна из основных экологических проблем современности.

5.1. Конституционный статус личности в области экологии

5.1.1. Экологические требования к природопользованию

Основополагающими для понимания экологических прав и обязанностей физических и юридических лиц, рассмотрения теоретических и практических проблем их реализации являются конституционный статус личности, гражданина в области экологии, их конституционные права и обязанности, связанные с природопользованием и состоянием, охраной окружающей среды. Согласно ст. 36 Конституции граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю; владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Толкование данной статьи осуществляется в контексте с содержанием ч. 2 ст. 8 Конституции о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, ч. 2 ст. 9 Конституции о возможности нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, ст. 30 Конституции о праве каждого на объединение, свобода деятельности которых гарантируется, и ч. I ст. 35 Конституции об охране права частной собственности законом.

Привлечение внимания к формам собственности на природные ресурсы и особенно к частной собственности на землю обусловлено значением земли и других природных ресурсов (ч. 1 ст. 9 Конституции), периодом подготовки, обсуждения и принятия Конституции, когда после 90 лет исключительной собственности на природные ресурсы российское общество и законодатель установили экономическое многообразие и обеспечили, закрепили собственность десятков миллионов граждан на земельные участки.

Обращает на себя внимание, что если в ч. 1 и 3 ст. 36 Конституции речь идет лишь о земле, то в ч. 2 имеются в виду не только земля, но и иные природные ресурсы. Выделение земли и ее определяющее значение обусловливаются тем, что она используется не только как основное средство производства в сельском и лесном хозяйстве, но и является пространственным базисом для подавляющего количества видов деятельности человека, для расположения под и на ней всех других природных ресурсов – недр, вод, лесов, животного и растительного мира.

Согласно определению Конституционного Суда РФ от 06.07.2000 № 133-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца 2 пункта 3 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2287 “О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации”"[1] конституционно-правовое регулирование прав граждан на землю – это, прежде всего, такие базовые положения, как относящиеся к основам конституционного строя принципы свободы экономической деятельности и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 8 Конституции). Земля рассматривается Конституцией как объект права частной собственности (ст. 35 и 36) и как товар (ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 74).

Одной из основных проблем эколого-правового статуса граждан является разграничение действия публичных, земельных и частноправовых, гражданских требований, земельного и гражданского законодательства РФ. Это разграничение важно потому, что при реализации личных, социально-экономических прав граждан в области экологии не могут не учитываться публичные, политические интересы общества и государства. При этом в науке начинает преобладать мнение о том, что и гражданское законодательство содержит публичные начала, и публичное право проецируется на права личности и интересы гражданина.

В соответствии с указанным определением Конституционного суда РФ Конституция исходит из того, что земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства. Обсуждаемый Указ определяет основы разграничения земельного и гражданского законодательства в регулировании земельных отношений. Вариант этого разграничения в сфере регулирования земельных правоотношений закреплен в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции в ГК, а также в иных федеральных законах.

В соответствии с определением Конституционного суда РФ от 06.07.2001 № 151-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Думы Приморского края о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации “О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации”"[1], согласно ст. 1 ФЗ о животном мире, водные биологические ресурсы внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ относятся к объектам животного мира как предмета регулирования данного федерального закона. Его ст. 4 предусматривает, что отношения по владению, пользованию и распоряжению объектами животного мира регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы этим Законом.

В ГК урегулированы вопросы заключения договора на торгах, организации и проведения торгов. Заключение сделки купли-продажи имущественных прав на вылов (добычу) водных биологических ресурсов и определение покупателя происходит в результате аукционных торгов, что предусмотрено в ст. 447–449 ГК. Владение, пользование и распоряжение объединениями граждан земельными участками, как и иными объектами гражданского оборота, основывается, прежде всего, на требованиях ст. 48–88 ГК. Земельные и иные экологические интересы граждан нередко объединяют их вокруг общих природоресурсных и природоохранных целей, причем не только масштабных, планетарных, но и региональных, местных.

Реализация земельных и иных экологических прав становится более эффективной и значимой при объединении граждан в группы, в некоммерческие и иные общественные объединения, в неправительственные организации, которые, защищая интересы каждого, приобретают публичный характер, становятся элементами гражданского общества. Ими образуется "третий сектор" в использовании и охране природных ресурсов, проводятся результативные акции, осуществляется более эффективно самозащита экологических прав, оказывается влияние на государственную экологическую политику, формируется массовая правовая и экологическая культура, также включаемая к эколого-правовой статус личности.

Защита права частной и иных форм собственности на землю предусматривается в ст. 59–64 ЗК, а более широкие права объединений граждан – на иные природные ресурсы, в области окружающей среды – предусматриваются в ФЗ об охране окружающей среды. Поскольку в ст. 36 Конституции используются преимущественно гражданско- правовые термины, полезно привести положение ст. 124 "Российская Федерация, субъекты Российской Федерации муниципальные образования – субъекты гражданского права" ГК о том, что они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. Так взаимодействуют нормы конституционного, гражданского, природоохранного и природоресурсного права и законодательства.

Положения ч. 2 ст. 8, ст. 9 и ч. 2 ст. 36 Конституции конкретизируются в ч. 3 ст. 129, ч. 3 ст. 209, ст. 212–215 ГК. Государственная собственность в виде федеральной и субъектов Федерации на землю, воды, леса, животный мир остается преобладающей, а на недра – исключительной, что обусловливает распространение требований ч. 2 ст. 36 Конституции не только на собственников-граждан, но и на публичных собственников природных ресурсов.

Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”" право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение, должны устанавливаться в соответствии со ст. 9, ч. 3 ст. 11, ст. 36, п. "в", "г", "д", "к" ч. 1 ст. 72 и ст. 76 Конституции. Конституция не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов РФ и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы. Справедливо отмечено в мнении судьи Конституционного суда РФ В. О. Лучина по этому делу, что основания приобретения (возникновения) и прекращения права собственности устанавливаются гражданским законодательством, которое в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституцией относится к ведению РФ.

Республика Алтай (добавим – как и другие субъекты РФ) не вправе устанавливать препятствия для использования природных ресурсов на своей территории в интересах всего многонационального народа РФ; провозглашать изначальное (первичное) право собственности на природные ресурсы с претензией на правомочия собственника на те объекты, которые ей не принадлежат; устанавливать приоритет какой-либо формы собственности, поскольку эти вопросы решаются либо непосредственно Конституцией (ст. 8, 9, 36, 71), либо на ее основе федеральными законами.

Среди проблем осуществления прав на природные ресурсы актуальными являются проблемы реализации земельных прав – как наиболее массовых, от которых во многом производны фаунистические и иные природоресурсные права. Будучи собственником животного мира и иных природных ресурсов, государство обязано соблюдать требования ч. 2 ст. 36 и иных статей Конституции. В соответствии с определением Конституционного суда РФ от 06.07.2001 № 151-0 из конституционных полномочий Правительства РФ вытекает, в частности, и его обязанность обеспечить такое регулирование потребления (изъятия) из природной среды объектов животного мира, которое не создавало бы угрозы сохранению его биологического разнообразия, способности к воспроизводству и устойчивому существованию.

Установление квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов является средством охраны природных ресурсов как одной из основ жизни и деятельности народов РФ (ч. 1 ст. 9 Конституции). Выделение квот на вылов – одно из направлений государственной политики в сфере рационального использования и сохранения природных ресурсов, о чем свидетельствует гл. 2 Федерального закона от 17.12.1998№ 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"[3].

Хотя в ч. 1 и 2 ст. 36 Конституции предусматривается право собственности, можно предположить, что соответствующие требования Конституции относятся и к иным пользователям природных ресурсов. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 13.12.2001 № 16-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы “Об основах платного землепользования в городе Москве” в связи с жалобой гражданки Т. В. Близинской"[1] Конституция закрепляет основные начала, которыми государство должно руководствоваться в сфере признания и охраны в том числе имущественных прав граждан. При этом, согласно ч. I ст. 55 Конституции, перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

В контексте названных положений Конституции право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком не может не рассматриваться как обеспечивающее основу жизнедеятельности людей и направленное на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности. Соответственно, в отношении данного права действует конституционный механизм защиты от произвольного умаления или ограничения, что предполагает предоставление государственных гарантий лицам, имеющим на законных основаниях не подлежащие изъятию в соответствии с федеральным законом земельные участки.

Раскрывая конституционно-правовой смысл понятия "имущество", использованного в ч. 3 ст. 35 Конституции, Конституционный суд РФ пришел к выводу, что им охватываются не только право собственности, но и вещные права. Следовательно, в ч. 3 ст. 35 Конституции гарантируется защита не только права собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком. Земельный участок является для землепользователя именно "своим имуществом", что должно признаваться всеми субъектами права.

Данная конституционная гарантия, адресованная, прежде всего, собственникам, не может толковаться как отрицающая государственную защиту других признанных имущественных прав граждан и умаляющая в какой-либо мере возможности такой защиты для законных землепользователей. На этом основано и действующее гражданско-правовое регулирование: согласно ГК, имущество как объект вещного права, в частности принадлежащее лицу на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, включая земельные участки, подлежит защите по правилам, действующим также применительно к праву собственности (ст. 216, 279, 283, 304 и 305 ГК).

Соблюдение рассматриваемых конституционных требований, касающихся экологических прав граждан, обеспечивается с помощью прокурорского надзора и судебного контроля. Так, в свое время были приняты постановления Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.1998 № 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения"[5], от 20.12.1994 № 10 "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда"[6]. Поскольку большинство природных объектов и ресурсов включено в имущественный, рыночный оборот, комплекс мер защиты права граждан на собственность на природные ресурсы включает гражданско-правовые средства, в том числе предусмотренные в ст. 12 ГК.

Порядок государственной регистрации прав на землю, иной природный объект или сделки с землей, иным природным объектом, установленных решением суда, арбитражного суда или третейского суда, регулируется в ФЗ о государственной регистрации. Нарушенное право на земельный участок, иной объект природопользования подлежит восстановлению в случаях признания судом недействительным акта публичной власти, самовольного занятия участка и в иных, предусмотренных федеральными законами случаях. Действия, нарушающие права физических и юридических лиц на природные объекты, могут быть пресечены путем приостановления исполнения незаконных актов публичной власти, приостановления промышленного, гражданско-жилищного и иного строительства, разработки месторождений полезных ископаемых, торфа, приостановления эксплуатации объектов и проведения разного рода работ.

Возложение обязанности по восстановлению нарушенного состояния видно из следующего рассмотренного судом дела[7].

Прокурор Республики Башкортостан в интересах Госкомитета Республики Башкортостан по охране окружающей природной среды обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с иском к ОАО "Урало-Сибирские магистральные нефтепроводы им. Д. А. Черняева" о взыскании в возмещение вреда, причиненного в результате утечки из магистрального нефтепровода нефти и загрязнения земельного участка. Решением суда иск удовлетворен на основании ст. 77 ФЗ об охране окружающей среды и ст. 1064, 1079 ГК. Постановлением апелляционной инстанции решение отменено, в иске отказано со ссылкой на то, что ответчиком фактически проводятся работы по устранению причиненного вреда и восстановлению природных ресурсов, окружающей среды, в связи с чем оснований для взыскания суммы ущерба не имеется. Прокурор с постановлением не согласен, просит его отменить и оставить в силе первое решение.

Проверив законность судебных актов, кассационная инстанция не находит оснований для удовлетворения жалобы. Суд апелляционной инстанции правильно указал, что возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде, производится добровольно либо по решению суда, и взыскиваемые суммы возмещаются потерпевшей стороне для принятия мер по восстановлению потерь в окружающей среде, причиненный вред может быть возмещен посредством возложения обязанности по восстановлению нарушенного состояния природных ресурсов, окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. Судом правильно установлены обстоятельства дела, из которых следует, что ответчиком по согласованию с органами охраны природы проводятся работы по устранению последствий утечки нефти и восстановлению нарушенного состояния природных ресурсов, в том числе принимаются меры к проведению биологической рекультивации земель. Каких-либо данных о том, что ответчиком не проводятся указанные работы или ответчик отказывается от их проведения, материалы дела не содержат. При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции правомерно сделал вывод об отсутствии оснований для удовлетворения исковых требований.

Подними понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Ограничения права собственности и иных прав на природные ресурсы связаны также с обязанностями природопользователей в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 13.12.2001 № 16-Плиния развития земельной реформы последовательно выдерживалась в федеральном законодательстве: Законе РФ от 23.12.1992 № 4196-1 "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" (утратил силу)[8], Указе Президента РФ от 07.03.1996 № 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" (утратил силу)[9], ЗК. Из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение, не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике и, следовательно, неизбежно ведет к произволу.

Наличие на момент принятия Закона г. Москвы от 16.07.1997 № 34 "Об основах платного землепользования в городе Москве" (утратил силу)[10] федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками и их перерегистрации, исключает для законодательного органа субъекта РФ установление собственного регулирования в противоречие с федеральным. Такой запрет вытекает из ч. 2 ст. 15 и ч. 1, 2, 5 ст. 76 Конституции. Принятые вопреки данному запрету, т.е. с нарушением компетенции, акты субъектов РФ применению не подлежат, а ограничиваемые ими права граждан во всяком случае могут и должны быть восстановлены в процессе правоприменения на основе прямого действия Конституции и приоритета федерального закона.

  • [1] Данные взяты из информационно-поисковой системы "Гарант".
  • [2] Данные взяты из информационно-поисковой системы "Гарант".
  • [3] Собр. законодательства РФ. 1998. № 51. Ст. 6273.
  • [4] Данные взяты из информационно-поисковой системы "Гарант".
  • [5] Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 1.
  • [6] РГ. 1995. №29.
  • [7] Материалы взяты из информационно-поисковой системы "Гарант".
  • [8] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № I. Ст. 26.
  • [9] Собр. законодательства РФ. 1996. № 11. Ст. 1026.
  • [10] Ведомости Московской Думы. 1997. № 7 (с. 157).
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>