Полная версия

Главная arrow Экология arrow Актуальные проблемы экологического права

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

6.1.2. Проблема целевою расходования природоохранных средств

Дефицит и постоянная экономия, уменьшение природоохранных вложений обусловливает необходимость уяснения и уточнения правовых предписаний, относящихся к регулированию соотношения получаемых за негативное воздействие на окружающую среду средств и их расходования на природоохранные нужды. Окупает ли себя природа, ее загрязнение или она является нахлебником, золушкой у общества, дотируется по остаточному принципу, ложится увеличением себестоимости продукции, бременем для внутреннего валового продукта? Большинство их этих вопросов являются риторическими и предполагают почти однозначный ответ.

По большому счету охрана природы – это не только благотворительность, а насущная необходимость, так как в экономической перспективе, разрушенная и деградированная, она отомстит сторицей и воздаст должное потомкам, не только настоящему, но и будущим поколениям. Уже сейчас это происходит и в настоящем, так как природные условия жизни, труда и отдыха человека выходят, ввиду нарастающей загрязненности окружающей среды, на приоритетные места наряду с чисто экономическими показателями качества жизни.

Но надо признать, что в данный отрезок времени и в ближайшей перспективе затраты на охрану окружающей среды ложатся ощутимым бременем на экономику, увеличивая себестоимость продукции и снижая доходы от ее производства и прибыль. Теоретические заявления о диалектическом сочетании и даже единстве экономики и экологии являются абстрактными и утопическими, если не рассматривать их как антагонистическое единство и как борьбу противоположностей.

Спад промышленного производства и последствия отмечаемого системного кризиса в стране приводят к уменьшению загрязнения природной среды. Приоритетность природных факторов жизни отмечается по сравнению с остальными тем больше, чем значительнее достаток граждан, которым наряду с доходом и прибылью необходимы чистый воздух, надлежащая питьевая вода, кондиционные продукты питания, рекреационные возможности леса, земли, животного мира.

В Законе об охране окружающей природной среды давался перечень целей расходования средств экологических фондов – оздоровление окружающей среды, населения, проведение мер и осуществление программ по охране окружающей среды, воспроизводство природных ресурсов, научные исследования, внедрение экологически чистых технологий, строительство очистных сооружений, выплата компенсационных сумм гражданам за причиненный загрязнением среды вред, развитие экологического воспитания и образования.

Этот перечень природоохранных целей был примерным, так как заканчивался нежелательной в законодательстве формулой об "иных целях, связанных с охраной окружающей природной среды". Такое неопределенное предписание приводило к замечаниям финансовых контрольно-ревизионных органов, к многочисленным протестам прокуроров и судебным искам по поводу нецелевого расходования указанных средств – на мебель природоохранных учреждений, зарубежные поездки по изучению опыта рационального природопользования, автотранспорт для природоохранных и иных инспекций, премирование инспекторов по охране природы, как штатных, так и общественных и т.п.

Главным для нашей темы можно считать п. 5 ст. 21 Закона об охране окружающей природной среды, согласно которому "запрещается расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной деятельностью". Постепенно, в том числе с принятием НК и БК, экологические и иные внебюджетные федеральные фонды были в основном ликвидированы, а природоохранные средства консолидированы в общем бюджете, где стали рассматриваться в качестве одного из видов доходной части бюджета, не связанным напрямую с восстановлением природной среды и воспроизводством природных ресурсов. Природоохранные средства стали обретать налоговые качества фискального характера.

В ФЗ об охране окружающей среды ни экологических фондов, ни порядка и целей расходования природоохранных средств не предусматривается. Замыслы реформаторов дела охраны природы и законодателей двадцатилетней давности, установивших взимание платы за природопользование и загрязнение окружающей среды с целью их восстановления, с принятием этого федерального закона потерпели фиаско и рухнули.

Но не окончательно. При этом надо различать природные ресурсы восстановимые, возобновляемые, например лес, воды, животный мир (если его объекты не доведены до полного исчезновения), и невозобновляемые, например минеральные ресурсы – газ, нефть, уголь. Для восстановления первых общество должно постоянно тратить свои средства, иначе скоро иссякнет питьевая вода, полезная древесина, которые без воспроизводства ускорят экологический (во многом невыдуманный) кризис; для добычи последних нужны лишь инфраструктура и геологоразведка (хотя и это немало), поскольку на образование новых минеральных ресурсов необходимы миллионы лет и дальнейшее развитие планеты.

Расходование платы за загрязнение на восстановление нарушенных природных ресурсов и всей окружающей среды предусматривались в той или иной мере в ВК, ЛК, ФЗ о животном мире. Ряд обсуждаемых норм этих федеральных законов подверглись изменениям в XXI в., а некоторые были исключены из текстов соответствующих кодексов и иных законов.

Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 284-0 "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации “Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия” и статьи 7 Федерального закона “О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации”"[1] плата за негативное воздействие на окружающую среду признана не налогом, а сбором.

В соответствии с ч. 2 ст. 8 НК под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). В ч. 1 той же статьи НК дается определение налога.

В Определении Конституционного суда РФ от 10.12.2002 № 284-0 признал платежи за негативное воздействие на окружающую среду обязательными публично-правовыми платежами за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среде и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, носящими индивидуально-возмездный и компенсационный характер, не являющимися по своей правовой природе налогом.

Согласно Постановлению Конституционного суда РФ от 14.05.2009 № 8-П внесение экологических платежей связано с необходимостью возмещения вреда окружающей среде; целью экономико-правового регулирования охраны окружающей среды, направленного на обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, является не столько фискальный интерес государства в наполнении казны, сколько сохранение природы и обеспечение экологической безопасности[2].

В проектах новых редакций ЛК и ВК, в их различных вариантах то сохранялось требование о расходовании взысканных природоохранных средств на восстановление природных ресурсов, то оно несколько смягчалось, то вовсе исчезло по инициативе Минфина России. Работников и представителей финансов можно понять: с колокольни ответственности за бюджет, за сохранение единого экономического пространства России и финансовой вертикали власти хочется и целесообразно управлять всем полученным доходом исходя из масштабности и актуальности представляемых текущих задач. Природа при этом становится падчерицей, предпоследней строчкой в годовых законах о бюджетах. С точки зрения экологии и гарантирования экологических прав граждан, предусмотренных в Конституции, в законодательстве РФ и субъектов РФ, это выглядит неэффективным и недопустимым. В этом случае становятся фиктивными предусмотренные в ст. 42 Конституции права каждого на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Уже несколько лет готовится и обсуждается детальный, подготовленный профессором М. И. Васильевой[3] проект федерального закона о возмещении ущерба, причиненного загрязнением окружающей среды, столкнувшийся с сопротивлением лоббистов со стороны промышленников и предпринимателей. Нереализованными становятся ст. 14 и 17 Федерального закона от 10.01.2002, согласно которым оказываются государственная поддержка предпринимательской и инновационной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, посредством установления налоговых и иных льгот, предоставление льгот при внедрении нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов. В настоящее время Росприроднадзором собирается 12 млрд рублей штрафов, которые обезличенно поступают в государственный бюджет; сам бюджет Росприроднадзора, насчитывающего 4,5 тыс. инспекторов, других сотрудников и осуществляющего ежегодно полтора десятка тысяч проверок, составляет 3 млрд рублей[4].

Таким образом, право в настоящее время недостаточно предполагает в природоресурсных законах целевое использование природоохранных средств на восстановление окружающей среды. Куда пойдет дальнейшее развитие экологического и налогового законодательства – должны решить общество, законодательные (представительные) органы, президент, правительство. Бюджетникам, иным гражданам чистый воздух и надлежащее водоснабжение объективно нужны не менее, чем заработная плата и иной доход. Уменьшение расходов на облагораживание природной среды приблизят экологический коллапс.

Некоторую сложность и в то же время определенную оптимальность в решение проблемы вносит распределение компетенции Российской Федерации и совместной компетенции Российской Федерации и субъектов РФ по Конституции и соответствующим ей конституциям, уставам и законам субъектов РФ. В ведении Российской Федерации, согласно п. "е", "ж", "з" ст. 71 Конституции, находятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ; финансовое регулирование; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы. По п. "д", "к" ч. 1 ст. 72 Конституции природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

При всем этом право способно нацелить использование платежей за загрязнение окружающей среды на реальные цели ее эффективного восстановления. В настоящее время экологическое законодательство стоит на перепутье – прежнее, перестроечное, экологическое (природоохранное) было ориентировано на целевое природоохранное назначение платежей; новое, особенно налоговое – колеблется, конкурируя с экологическим (природоохранным). Теоретическая и правовая база для направления платежей на восстановление нарушенной среды разработана и может быть использована в интересах настоящего и будущих поколений, в целях реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Можно вернуться к конкретным обязанностям потребителей природных ресурсов восстанавливать потраченное или нарушенное по соответствующим таксам и методикам либо в натуре. Это означало бы серьезный поворот в охране окружающей среды и увело бы от проблем размеров платы за загрязнение и дискуссий о ее фискальном или компенсационном характере.

  • [1] Материалы взяты из информационно-поисковой системы "Гарант".
  • [2] Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования / под ред. С. Г. Пепеляева. М.: Статус-Кво 97, 2003; Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации. Часть первая / под ред. А. Н. Козырина. М.: Проспект, 2005; РГ. 27 мая 2009.
  • [3] Материалы Комитета Государственной Думы РФ по природопользованию, природным ресурсам и экологии.
  • [4] Грицюк, М. Огонь, вода и нефтяные трубы // РГ. 2009. 22 окт.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>