Полная версия

Главная arrow Экология arrow Актуальные проблемы экологического права

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

14.3.2. Предложения о регулировании имущественных отношений в лесах

Взвешенность в совершенствовании регулирования имущественных отношений в лесах, определении прав собственности на леса, изменении баланса полномочий собственников и иных участников лесных отношений – Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, иных юридических лиц – крайне необходима, чтобы впоследствии не упрекать в поспешности и непродуманности решений[1].

Являются ли самовольные вырубки и постоянные перерубы, лесные пожары и болезни леса, захламление лесов и иные лесные правонарушения, в том числе беспошлинный вывоз пиловочника заграницу, следствием несовершенства законодательства или нереализации собственниками лесов их прав либо чего-то другого? Это должны подсказать анализ правоприменительной практики и деятельности органов исполнительной, судебной власти, сопоставление их управленческой и юрисдикционной работы с законодательными требованиями.

При их отсутствии простое изменение слов и предложений в законе не только не принесут успеха, но станут вредными. Общественные ожидания окажутся напрасными и еще более посеют неверие в закон, в право. Здесь, возможно, важны скорее организационно-экономические меры, улучшение морального и социального климата вокруг лесов как всенародного достояния, как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Постоянное обновление лесного законодательства, внесение Правительством РФ в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу РФ и обсуждение проектов новой редакции ЛК, его принятие, опубликование, введение в действие, приведение нормативных правовых актов в соответствие с ЛК, регулярные его новые изменения и дополнения обусловливают нарастающие общественные дебаты вокруг наведения порядка в российских лесах. Это приводит к необходимости рассмотрения проблем охраны и использования лесного фонда, обеспечения в нем надлежащих имущественных отношений, реализации прав собственности на леса, направлений совершенствования соблюдения, исполнения, использования, применения требований лесного права и законодательства РФ на современном этапе.

В условиях активного правотворчества могут возникать некоторые нестыковки и несоответствия лесного, земельного и иного природоресурсного права и законодательства с федеральными законами иных отраслей права и законодательства, которые могут приводить к внесению изменений и дополнений в федеральные законы. По этому пути идут многие развитые страны, дорожащие стабильностью и эффективностью своего законодательства, традициями правоприменения, и международное право. Такой путь требует тщательной инвентаризации норм изменяемого акта на предмет уяснения его эффективности, результативности прав собственности, выявления причин слабого действия требований нормативных правовых актов, осторожного вмешательства в их концепцию и структуру, соблюдения правила "не навреди". Не исключается, что бездействие закона может быть объяснено не столько качеством его формы и содержания, сколько недостатками реализации права собственности, системы исполнения закона, пробелами в подзаконных правовых актах, уровнем правовой культуры должностных лиц и правосознания населения, иными причинами.

Если таких назревших изменений акта накапливается достаточное количество, а анализ применения обсуждаемого акта "вопиет" о бездействии права собственности, о необходимости нового качества этого акта, то готовится его новая редакция, с тем чтобы, не разрушая предыдущую конструкцию, внести в нее такие дополнения, которые и сохранят лучшее, и сделают акт более современным, эффективным, направленным на решение возлагаемых на законодательство задач, а в условиях рыночных реформ – это задачи повышения эффективности права собственности.

Есть и третий вариант законодательной техники – подготовка и принятие совершенно нового федерального закона на ту же тему. Это рекомендуется делать при смене социально-экономического направления развития страны, изменениях форм собственности, качественного изменения политической обстановки и конституционного строя, диаметральном повороте дальнейшего движения общества и государства. Российское общество, по сообщениям средств массовой информации, выражает намерение и провозглашает необходимость продолжения в основном того курса реформ, который был выбран и обозначен российской элитой пятнадцать лет назад. В основе его лежит принцип признания и защиты равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Разработчики новых проектов, обозначая очередной этап прежних реформ, обнародовали несколько целей современного коренного изменения российского, в том числе природоресурсного, лесного, законодательства. Среди них – устранение декларативных "неюридических" положений, что, с правовой точки зрения, является вполне обоснованным, подходящим для реализации права собственности на леса и постепенно осуществляется, хотя не так быстро, как хотелось бы. Пропагандистские традиции в законодательстве восходят ко второму десятилетию XX в., когда "свои программы и цели партиям надо было доводить до населения с помощью декретов", а исполнение их со временем тонуло в лицемерии и невежестве.

В ГК, УК, ЗК, КоАП, ТК, ВК, ЛК декларации сводятся до минимума, и эти федеральные законы насыщены правовыми предписаниями, имеющими прямое действие. По поводу ЛК надо отметить, что в тексте этого закона деклараций сравнительно с другими федеральными законами того и предыдущего времени сравнительно немного, поскольку он принимался уже в период избавления от рекламных положений. Совсем отказываться от провозглашения принципов и концепций в законодательстве не следует; порой, когда они порождают правовые последствия для регулирования имущественных отношений, для реализации прав собственности, для исполнительной деятельности, на них основывается и последующее законотворчество и даже правоприменительная, судебная и административная практика[2].

Излишняя декларативность и расплывчатость законов мешают, однако, их неуклонному и неукоснительному применению, ослабляют их четкость и категоричность, могут порождать коррупционность в исполнении.

Часто ставились проблемы приватизации лесного фонда, земель лесного фонда. Инициаторы проектов объясняли необходимость приватизации лесов их нынешней бесхозностью, низкой продуктивностью: имея 82 млрд кубометров древесины, или свыше четверти мировых запасов, Россия имеет лишь 2% продукции мирового лесопромышленного комплекса, причем только 20% заготовленной древесины подвергается глубокой переработке, превращающей сырье в ценные категории товаров. Поможет ли здесь приватизация леса, когда после 10–15–30–50 и т.п. лет аренды потенциально добросовестный предприниматель получит лесной участок в собственность? Если он займется до или после этого вырубкой древесины, то при цикле ее выращивания до ста лет ему придется ждать плодоношения лесных плантаций дольше века и рассчитывать лишь на обогащение в лучшем случае внуков или правнуков.

Многие лесопромышленники, заготавливающие древесину на десятках тысяч га, полагают, что им выгоднее аренда лесных участков, прибыль от вырубки которых достаточно предсказуема и досягаема по времени. Крупные лесопромышленные организации севера и востока страны (в некоторых вариантах проекта предпринимались попытки ограничить их минимальный капитал и установить минимальные размеры выкупаемых лесных участков), судя по всему, в массе своей не претендуют на приобретение в собственность массивов тайги с землей для целей производства и вывоза древесины.

С одной стороны, объяснялось, что полноценные права и независимость лесных собственников придадут им уверенности в перспективности их капиталовложений, ограничат возможности неоправданного вмешательства чиновников в осуществление лесопользования, что будет, якобы, способствовать повышению эффективности лесопользования и лесоразведения, созданию инфраструктуры, занимающей значительную долю расходов в использовании лесов для целей получения древесины. С другой стороны, для успокоения общественности обещали сохранить и усилить государственный контроль и надзор органов исполнительной власти за использованием лесов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Обнаруживается нестыковка доводов, противоречащих друг другу. Можно, думается, совмещать выполнение этих задач без приватизации лесов путем улучшения исполнительной, контрольной, надзорной, юрисдикционной деятельности в области защиты и воспроизводства леса.

По-видимому, речь все-таки шла о приватизации небольших лесных участков для дачного, коттеджного и иного жилищного строительства. Но, во-первых, выделение лесных земель для строительства широко практиковалось в 1990-е гг. и продолжается в XXI в. путем перевода площадей лесного фонда в нелесные земли по распоряжениям Правительства РФ после положительных заключений государственной экологической экспертизы.

Указанная возможная приватизация лесов, по нашему мнению, касалась, главным образом, лесных земель вблизи мегаполисов – Москвы, Санкт-Петербурга, Екатеринбурга, Нижнего Новгорода, Самары, Омска, где леса имеют преимущественно защитный природоохранный характер и поэтому должны подлежать особой, повышенной охране. Вокруг этих городов немало запущенных, необработанных неиспользуемых нелесных земель, могущих стать резервом для жилищно-бытового строительства и связанного с ним благоустройства, озеленения и облесения.

При современном состоянии правосознания и исполнительской дисциплины имеющиеся категорические и точные запреты, предусмотренные в российском законодательстве, порой грубо нарушаются. Прокурорские проверки и судебные дела фиксируют и пытаются ликвидировать, пресекать самовольный захват земель и участков лесного фонда, их захламление отходами, незаконное застраивание урезов воды и водоохранных защитных зон, перекрытие подходов к местам общего лесо- и водопользования, уклонение от выполнения сервитутных требований. Одновременно по телевидению передаются правильные слова о социальной ценности леса, о недопустимости запрета гражданам собирать грибы, ягоды, гулять и ходить по привычным местам.

Предложения по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти в области использования и охраны лесного фонда, по обеспечению права собственности на леса достаточно разнообразны и отражены в опубликованных в печати материалах Гринпис, в интернете на сайтах Минэкономразвития России, Минприроды России, Минюстиции России и др. В них встречаются предложения, относящиеся к провозглашению права собственности на леса и к порядку его реализации, предлагаются ряд нововведений, вызывающих озабоченность российской зеленой и незеленой общественности[3].

Среди прежних предложений можно отметить "введение лесных аукционов" при обсуждении и решении вопросов предоставления органами исполнительной власти лесных участков в пользование, в аренду, а также заключении договоров купли-продажи лесных насаждений с отменой лесных конкурсов, как порождающих коррупцию и злоупотребления". Публичные преимущества аукционов перед конкурсами известны, и можно конкурсы отменить, а аукционы развивать, поскольку они уже предусмотрены в ЗК, ГК, ЛК и эти формы предоставления прав на лесные ресурсы конкурируют между собой по поводу приоритетности и эффективности. В Л К порядку организации и проведения соответствующих аукционов уделяется целая глава и ряд конкретизирующих процедуру аукциона статей. Физическим и юридическим лицам предстоит сполна использовать предоставленные аукционами возможности по эксплуатации лесных ресурсов и рациональному использованию лесов.

В ЛК предусматриваются документы на права по использованию лесного участка, являющиеся основаниями для осуществления лесопользования и выдаваемые по итогам и на основе заключения договоров аренды, протоколов аукциона или решения исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Кое-кто предлагал, судя по всему, отменить указанные документы как ненужные бюрократические излишества. Возможно, с этими документами (как и многими другими, например, в области землеустройства) действительно ощущается перебор, но можно ли оставить лесопользователя в лесу перед государственной лесной охраной и иными представителями органов исполнительной власти вообще без какого-либо оправдательного документа, обосновывающего его работу с лесом, находящимся в государственной собственности?

Надо спросить об этом у лесников и иных работников лесного хозяйства, имеющих непосредственное дело с этими конкретными "бумагами". Надо также учесть, прежде чем отменять, сколько и каких лесных участков было сдано в концессию, в аренду, в безвозмездное пользование, какие это дало результаты для федеральной казны, для субъектов РФ, для муниципальных образований, для охраны земель и лесов, для лесовосстановления, в чем, где и почему себя это не оправдало. Лучше сейчас семь раз отмерить, чем потом восклицать – как это отдали почти задаром такие сокровища, например, как недра (которые не отдавали, а элементарно запустили контроль над недропользованием).

Вносятся предложения о совершенствовании охраны и использования лесного фонда путем изменения форм собственности на него, массовой передачи лесов из федеральной собственности в собственность субъектов РФ, об усилении контрольных и надзорных функций муниципальных образований при сохранении общего надзора за режимом лесопользования со стороны органов исполнительной власти РФ. Надо признать, что эти меры повышения эффективности лесного законодательства РФ и защиты права собственности на леса осуществляются постоянно, в том числе посредством проведения государственной экологической экспертизы и получения ее положительного заключения, усиления федерального, регионального и муниципального экологического, лесного контроля, передачи части федеральных полномочий региональным органам исполнительной власти, государственных полномочий муниципальным образованиям. Эти законодательные меры являются одним из главных оснований разработки и принятия Л К и вошли в него.

Рекомендации о совершенствовании регулирования и защиты прав собственности на леса, обеспечению выполнения обязанностей по охране, воспроизводству и использованию лесов, реализации прав лесопользования не являются слишком специфическими, отличающими их от общих предложений по совершенствованию российского права и законодательства, их применения. Это – укрепление законности, наведение правопорядка, использование всего арсенала средств защиты права собственности, включая применение положительных, поощрительных и отрицательных санкций, восстановление положения, существовавшего до лесного правонарушения, с помощью описанных выше гражданско-правовых, административных методов.

  • [1] Пугач, E. Н. Договор аренды участков лесного фонда // Вестник Моск. унта. Сер. 11. Право. 2000. № 2. С. 17–23; Латыпов, Ф. Т. Правовая охрана лесов законодательством Республики Башкортостан. Уфа: Баш. гос. ун-т, 1998; Лесной кодекс Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий. М.: Библ. РГ, 2007. С. 3–27; Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект, 2008. С. 6–19.
  • [2] Гусев, Р. К. Бурелом в законодательстве о лесах // Российская юстиция. 1993. № 24. С. 17–23; Заславская, Л. А. Кодификация лесного законодательства // Законодательство и экономика. 1999. № 6. С. 34–42; Лесное законодательство зарубежных стран / под общей ред. Г. Н. Полянской. М.: Юридическая литература, 1973.
  • [3] Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе РФ 29 марта 2004 г., материалы заседания Совета законодателей в Совете Федерации РФ 31 марта // РГ. 2004. 1 апр.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>