Структура органов управления социальным страхованием, их полномочия и ответственность

Исходя из объема правомочий, степени их участия в деле обязательного социально-страхового обеспечения, к органам управления в данной сфере относятся:

• 1) органы государственной власти;
• 2) органы фондов социального страхования – страховщиков;
• 3) негосударственные организации, которым государство делегировало часть своих полномочий (комиссия соцстраха);
• 4) общественные организации (профсоюзные организации);
• 5) организации, непосредственно предоставляющие обязательное социально-страховое обеспечение (работодатели и пр.).

Главной и конечной целью страхования является воплощение в жизнь прав застрахованных лиц на обязательное социально-страховое обеспечение, а корреспондирующей обязанностью соответствующих органов – создание условий для его предоставления. Так, согласно ст. 13 и 14 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования" федеральное правительство в соответствии с Конституцией РФ и законодательством РФ осуществляет управление системой обязательного социального страхования; это страхование осуществляют страховщики, создаваемые Правительством РФ, в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Организационно-правовая форма страховщиков определяется федеральным законом о конкретном виде обязательного социального страхования. Страховщики осуществляют оперативное управление средствами обязательного социального страхования.

Профсоюзы и объединения работодателей имеют право на паритетное представительство в органах управления фондами конкретных видов обязательного социального страхования.

Полномочия и функции государственных внебюджетных фондов

Фонды социального страхования (пенсионный, медицинского и социального страхования) представляют собой финансово-кредитные некоммерческие учреждения, действующие в области социальной защиты работающих и членов их семей.

Важнейшими характеристики фондов являются следующие:

• – закон обязывает работодателей и работников участвовать в деятельности этих фондов, что определяет их публичный характер; для других субъектов правоотношений деятельность фонов носит гражданско-правовой характер;
• – с финансовых позиций фонды социального страхования являются внебюджетными, т.е. отделены от государственных бюджетов всех уровней, но в то же время они имеют свои бюджеты, которые утверждаются федеральными законами; по форме аккумуляции и расходования ресурсов они являются страховыми учреждениями;
• – с позиции управления они рассматриваются как административно-централизованные организации^[1].

Основное предназначение фондов состоит в аккумуляции и последующем распределении на постоянной основе целевых и централизованных финансовых ресурсов для защиты материального положения работников, организации оплаты медицинской и реабилитационной помощи в случае наступления для них наиболее массовых социальных рисков, связанных с заболеваемостью и несчастными случаями.

Целевой характер страховых ресурсов определяет правовой статус фондов: они организационно обособлены и финансово автономны.

Централизованный характер организации их финансов определяет преимущественно федеральный характер управления ресурсами.

Социальный характер деятельности фондов но решению задач социальной защиты работников придает им атрибут публичной значимости, что находит закрепление в правовом плане с помощью применения принципа обязательности участия в системах социального страхования всех работодателей и работников.

Управление деятельностью фондов осуществляют: Правительство РФ (разработка бюджетов, назначение руководителей и контроль), Федеральное Собрание РФ (утверждение бюджетов).

Методологической основой построения работы фондов выступает ряд взаимоувязанных трудовых, социальных и страховых отношений.

• 1. Наличие государственных норм социальной защиты застрахованных, что объясняет ряд принципиальных условий их функционирования: во-первых, наделение фондов социального страхования властными полномочиями во взаимоотношениях со страхователями (работодателями) по уплате ими страховых взносов, а во-вторых, обязательная подотчетность и подконтрольность фондов органам государственной власти.
• 2. Законодательное регулирование круга и величины страховых взносов и выплат, что требует от фондов проведения актуарного обоснования при подготовке проектов бюджетов и рекомендаций по совершенствованию системы на средне- и долгосрочную перспективу.
• 3. Перенесение правовой ответственности за социальную защиту работников (за социальные риски) с работодателей (при уплате ими страховых взносов) на фонды, которые становятся субъектами правопритязаний застрахованных работников (рис. 7.5).

Рис. 7.5. Механизм переноса правовой ответственности со страхователей на фонды социального страхования

Таким образом, экономический, финансовый и правовой механизмы социального страхования строятся как единое целое, что для фондов выражается в следующей формуле: "Вы (страхователи) предоставляете нам финансовые ресурсы, а мы обеспечиваем снятие с вас ответственности".

Такая природа фондов вытекает из самой сущности социального страхования, которое является уникальным симбиозом трудовых отношений, объединенных механизмами социальной защиты и страхования. Трудовые отношения и сопутствующие им социальные риски подлежат учету, а работники защищены от них с помощью коллективного страхования. Фонды являются "хранилищами" ресурсов и выступают субъектами ответственности.

Условием эффективной работы фондов является достаточное число страхуемых работников и уплаченных в их пользу взносов: при минимально необходимых затратах участников достигается цель максимальной компенсации последствий рисков.

Ресурсы фондов социального страхования являются собственностью государства.

Структура фондов социального страхования, величины страховых взносов и виды выплат застрахованным представлены на рис. 7.6.

Рис. 7.6. Система финансовых потоков в системе социального страхования России

Весьма сложным вопросом является правовой статус фондов социального страхования. Это связано с тем, что фонды как субъекты права в нашей стране еще не обрели институциональных характеристик страховщиков в системе обязательного социального страхования.

По своей правовой и социальной природе социальное страхование находится одновременно в правовых полях частного и публичного права.

Как логично отмечают в связи с этим ученые-юристы^[2], правоотношения и их субъекты можно классифицировать на две группы:

• 1) частные отношения, в основе которых лежат частный интерес и частные субъекты, действующие на принципах равенства и свободы воли;
• 2) публичные отношения, в основе которых находится публичный (общественный) интерес, и публично-властные субъекты, действующие на принципах иерархии и подчинения.

Такое деление позволяет разграничить частные и публичные интересы и тем самым, с одной стороны, обеспечить невмешательство государства в частные дела, а с другой – не допустить действий в частных интересах тех субъектов, которые осуществляют властные полномочия от имени государства.

Правовой же статус социальных внебюджетных фондов таков, что ни их самих, ни возникающие с их участием правоотношения невозможно полностью отнести к какой-либо одной из указанных выше групп отношений и субъектов.

Социальные внебюджетные фонды при осуществлении ими такой деятельности в сфере социального страхования, как сбор страховых взносов, назначение государственных, социальных пособий в денежной и натуральной формах, контроль за объемом и качеством государственных социальных пособий, выплачиваемых в натуральной форме, и т.д., являются публично-властными субъектами. Они наделены соответствующими властными полномочиями, необходимыми для выполнения ими перечисленных выше публичных функций.

Однако данные фонды выступают стороной огромного количества частных отношений. Например, большая часть отношений, в которых в соответствии с ныне действующим законодательством участвуют фонды обязательного медицинского страхования, являются частноправовыми (это отношения со страховыми медицинскими организациями и медицинскими учреждениями). В Пенсионном фонде и Фонде социального страхования объем частноправовых отношений несколько меньше, но все равно они есть. Это, например, отношения с различными организациями в области инвестирования социальных страховых средств (резервов) с целью защиты их от инфляции, отношения в сфере организации осуществления страховых выплат застрахованным и выгодоприобретателям и т.д.

• [1] См.: Ковалевский Μ. А, Шевелева Η. Л. Правовой статус территориальных фондов обязательного медицинского страхования и проблемы уплаты страховых взносов (платежей) органами местного самоуправления. М., 2000; Янова С. Ю. Социальное страхование и внебюджетные фонды. СПб.: Изд-во ДНК, 2001; Шутяк E. Н. Государственные внебюджетные фонды Российской Федерации. М., 2002.
• [2] См.: Ковалевский Μ. Л. Частноправовые и публично-правовые элементы статуса фондов в системе социального страхования в период реформ // Правовой статус институтов обязательного социального страхования. М., 2001. С. 7.