Основные модели отношения к лоббизму

Итак, пришло время окончательно, юридически признать, что лоббизм есть явление, находящееся в правовом ноле. Делить лоббизм на "хороший", законный, и "плохой", противозаконный, ни правового, ни политического смысла нет. Однако до сих нор, несмотря на существование с середины 1990-х гг. проекта федерального закона, призванного регулировать лоббистские правоотношения, который широко обсуждался, в том числе научной общественностью, позиция по включению в лоббизм коррупции и иных действий криминального характера встречается довольно часто. Например, М. Левин и Е. Левина утверждают, что "коррупция представляет собой особую нелегальную форму лоббирования"^[1]. Они же говорят о существовании "черных схем лоббизма", при которых создаются "бригады" из представителей разных силовых и правоохранительных структур"^[2], чьи действия часто находятся за гранью закона.

На наш взгляд, в правовом отношении легальные действия по продвижению интересов должны регулироваться правовыми нормами, а нарушение этих норм должно вести к наступлению юридических последствий, предусмотренных соответственно уголовным, гражданским или административным законодательством. Причем к лоббизму данные нарушения имеют точно такое же отношение, как злоупотребление должностными полномочиями – к добросовестному выполнению должностных обязанностей, а осторожность – к мании преследования.

Однако негативное употребление лоббистской терминологии в российском законодательстве встречается много чаще, чем ее позитивное употребление. В негативном контексте лоббистская терминология употреблялась в постановлениях ГД РФ, посланиях Президента РФ, документах Министерства финансов РФ (см. Постановление ГД РФ от 29.09.1999; Послание Президента РФ от 30.03.1999; Послание Президента РФ от 12.04.1999; Письмо Министерства финансов РФ от 15.10.1998) и т.д.

Мало изменилась ситуация и со сменой исполнительной власти в стране. Приведем лишь один пример. В своем послании Федеральному собранию РФ в 2003 г. Президент РФ В. Путин, в частности, отмечал, что "непрозрачность финансовых операций на политической сцене часто дополняется и невнятностью идеологических позиций, а иногда, прямо скажем, определенной политической неискренностью". И далее продолжал: "Я поясню, что имею в виду: иногда депутаты, слывущие либералами и сторонниками прогрессивных экономических теорий, на практике голосуют за законопроекты, разорительные для государственного бюджета. И понимают, что делают. А те, кто не стесняется публично называть предпринимателей не иначе как “грабителями” и “кровопийцами”, беззастенчиво лоббируют интересы крупных компаний".

Подобные констатации стали уже делом обычным, однако имеет смысл разобраться, что стоит за наделением лоббизма негативными чертами. Иными словами, какие смыслы вкладываются в негативные оценки лоббистской деятельности.

Во-первых, как правило, негативная оценка лоббизма относится к субъекту, на которого направлено лоббистское влияние. При этом изначально подразумевается, что принимающий решения субъект должен быть экспертом, принимать исключительно экспертные решения, не быть связанным с частными интересами, а руководствоваться лишь интересами прогресса и общества. Данная точка зрения нашла отражение и в законодательстве Российской Федерации. В частности, п. 3 ст. 97 Конституции РФ устанавливает, что депутаты ГД РФ не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Таким образом, в Конституции РФ фактически сформулирован принцип экспертности в деятельности депутатского корпуса как основа в решении проблемы конфликта интересов при рассмотрении вопросов в ГД. Аналогичные нормы содержатся в иных федеральных и региональных законах.

Во-вторых, предполагается, что стремление частных интересов в продвижении настолько сильно, что они готовы на нарушение существующего законодательства практически всегда, а потому их действия по влиянию на принимающего решения субъекта должны быть запрещены либо строго регламентированы. Соответственно, в законодательстве такая позиция проявляется как в "изоляционных" нормах по отношению к принимающим решения субъектам, так и в ограничениях на деятельность со стороны субъектов гражданского общества. В частности, в этом русле следует рассматривать нормы законодательства об обращениях граждан, о референдумах, инициированных гражданами, и т.д. В соответствии с этими нормами субъекты гражданского общества, которые и так имели минимум возможностей влияния, фактически полностью лишились правовых механизмов воздействия на власть.

Наконец, в-третьих, сам лоббируемый интерес представляется чем-то "политически постыдным", нуждающимся в сокрытии и не терпящим публичности. Соответственно, общество и законодатель требовали максимальной открытости и прозрачности в отношениях между лоббистом и субъектом, принимающим решения, при этом для групп давления отсутствовала возможность легального влияния на власть. И, таким образом, законодатель вольно или невольно подталкивал эти группы к нелегальному, неправовому давлению.

Однако помимо негативного понимания лоббизма и соответствующей модели регулирования возможна и позитивная модель восприятия лоббизма. В рамках данной модели лоббизм, во-первых, предстает как деятельность, позволяющая наиболее полно и адекватно представить существующие в обществе интересы. И в этом смысле оказывается, что демократия без лоббизма невозможна, ибо лоббизм есть принципиальный механизм представительства интересов с помощью неклассических демократических механизмов. Такие механизмы в свое время назвали функциональными австрийские социал-демократы. И более того, впоследствии, как уже упоминалось выше, была разработана модель демократии, учитывающая механизмы лоббирования в системе представительства интересов, которая получила название функциональной демократии.

Во-вторых, позитивное восприятие лоббизма предполагает облегчение доступа к субъектам принятия решений, что возможно прежде всего через признание лоббизма коммерческой деятельностью, которой могут заниматься любые организации, зарегистрировавшиеся в установленном порядке, который, в свою очередь, не должен вызывать никаких трудностей. К лоббистам предъявляется лишь одно требование – максимальная открытость их деятельности.

В-третьих, в рамках позитивного восприятия лоббизма сами субъекты принятия решений воспринимаются как субъекты, вероятно изначально связанные с какими-либо группами интересов. Естественно признается, что в этом случае конфликт интересов вероятен, а его урегулирование лежит в плоскости оповещения (объявления) о наличии такого конфликта.

Две модели отношения к лоббизму и его регулирования можно представить в виде табл. 7.1.

Таблица 7.1

Основные модели отношения к лоббизму и его регулированию

Большинство реально существующих моделей регулирования лоббизма находятся между представленными в таблице двумя крайними позициями. На практике лоббизм, особенно в условиях неурегулированности лоббистских отношений, действительно сложно отграничить от неправовых явлений. Другими словами, на практике лоббизм – явление, хотя и находящееся в правовом поле, но практически всегда пограничное, "балансирующее" между открытостью и закрытостью, частными интересами и общественными.

• [1] Левин М., Левина Е. Лоббирование и коррупция в России // Эффективность осуществления государственного управления в России (период президентства Ельцина): рабочие материалы. М.: Институт нрава и публичной политики, 2002. С. 107.
• [2] Там же. С. 101.