Полная версия

Главная arrow Политология arrow GR и лоббизм: теория и технологии

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Глава 9. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛОББИЗМА

В результате изучения материала данной главы студент должен:

знать

• традиции легального определения лоббизма в США и России;

уметь

• выделять основные стратегии и практики регулирования лоббизма в разных странах;

владеть

• методами регулирования лоббизма.

9.1. Традиции легального определения: США и Россия

Хотя термин лоббизм первоначально появился в Англии, но официальное признание впервые получил в США. В различных источниках называются различные даты первого официального употребления термина "лобби". Одни исследователи утверждают, что впервые указанный термин был употреблен в 1808 г. в протоколах конгресса 10-го созыва. Другие считают, что термин "лобби-агент" впервые письменно был зафиксирован в 1829 г.[1] В любом случае именно в первой половине XIX в. термин "лоббизм" был юридически признан законодателями в США.

Как мы уже отмечали, определений лоббизма (как юридических, так и имеющих теоретический характер), соответствующих социокультурным традициям понимания этого явления, существует множество. Однако интерес представляют прежде всего те, которые содержатся в законах США, страны – первооткрывательницы легального лоббизма, и, естественно, законах и законопроектах РФ и субъектов РФ.

Попытки урегулировать вопросы лоббизма предпринимались в США, начиная с первого десятилетия XX в. Уже тогда появились десятки законопроектов, так или иначе направленных на регулирование лоббизма. Однако принят "Закон о регулировании лоббизма" в США лишь в 1946 г.[2] Причем его успешное прохождение через Конгресс некоторые исследователи считают случайным[3].

В 1995 г. после многолетней проработки и судебных разбирательств в США был принят новый закон "Об открытости лоббистской деятельности", который подвел итог спорам о легитимности лоббизма.

Во-первых, в законе давалось понятие "лоббистской деятельности", под которой подразумевались лоббистские контакты и усилия в поддержку таких контактов, включая подготовку и планирование деятельности, исследовательскую и другую подготовительную работу, предназначенную во время ее проведения для использования в контактах, а также координацию с лоббистской деятельностью других.

Во-вторых, в законе давалось определение "лоббистского контакта", под которым закон понимал любой устный или письменный акт коммуникации (включая электронный) с подпадаемым под действие закона официальным лицом исполнительной власти, официальным лицом законодательной власти, осуществленный в интересах клиента, относительно:

  • 1) формулирования, изменения или принятия федерального законодательства (включая законодательные предложения);
  • 2) формулирования, изменения или принятия федерального правила, распоряжения, исполнительного указа или любой другой программы, определения политики или позиции Правительства Соединенных Штатов;
  • 3) проведения или осуществления Федеральной программы или политики (включая обсуждение, присуждение или осуществление федерального контракта, гранта, займа, разрешения или лицензии);
  • 4) номинации или утверждения лица на должность, подлежащую утверждению Сенатом.

В-третьих, в законе был приведен значительный по объему перечень исключений. Согласно закону термин "лоббистский контакт" не включает акт коммуникации, который:

  • 1) осуществлен публичным должностным лицом, действующим в своем официальном качестве;
  • 2) осуществлен представителем медиаорганизации, если целью акта коммуникации является сбор или распространение новостей и информации для публики;
  • 3) осуществлен в речи, статье, публикации или ином материале, который распространяется и становится доступным общественности, или посредством радио, телевидения, кабельного телевидения или другого средства массовой коммуникации;
  • 4) осуществлен в интересах правительства иностранного государства или иностранной политической партии и заявлен согласно Акту о регистрации иностранных агентов 1938 г.;
  • 5) является просьбой о встрече, запросом о статусе действия или любой иной подобной административной просьбой, если такая просьба не включает в себя попытки повлиять на подпадаемое под действие закона должностное лицо исполнительной власти или подпадаемое под действие закона должностное лицо законодательной власти;
  • 6) осуществлен в процессе участия в консультативном комитете согласно Федеральному акту о консультативном комитете;
  • 7) является показанием, данным комитету, подкомитету или рабочей группе Конгресса, или представленным для включения в публичный отчет о слушаниях, проводимых таким комитетом, подкомитетом или рабочей группой; и т.д.

Всего законом предусматривается около 20 исключений, не считая их разновидностей.

В-четвертых, в законе используется термин "лоббист", под которым понимается любое лицо, являющееся сотрудником или нанимаемое клиентом, с финансовой или иной компенсацией за услуги, включающие более чем один лоббистский контакт. При этом лоббистом не считается физическое лицо, чья лоббистская деятельность занимает менее 20% времени, уделенного данным лицом данному клиенту в течение шести месяцев.

Наконец, в законе дано определение лоббистской фирме. Термин "лоббистская фирма" означает лицо или организацию, имеющие одного или более сотрудников, являющихся лоббистами в интересах клиента, но не являющихся самим этим лицом или организацией. Этот термин относится также к частнопрактикующим лоббистам.

Следует отметить, что большую часть закона составляют именно определения, а не описание порядка регистрации лоббистов и их отчетности.

Иными словами, вопросы исполнимости закона были поставлены с головы на ноги: первоначально был обозначен круг правоотношений и субъектов, на которые распространяется действие закона, а уже затем определены права и обязанности этих субъектов.

В России первая попытка создания системного нормативного правового акта, регулирующего лоббизм, была предпринята в Иркутской области в 1992 г. Затем в июне 1995 г. нормы правового акта "О правотворчестве и нормативных правовых актах Иркутской области" были заимствованы законодателями Краснодарского края, где был принят закон "О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края".

При этом в Иркутской области, а затем в Краснодарском крае сфера действия соответствующих нормативных правовых актов была ограничена исключительно правотворчеством, что позволило придать нормам, регулирующим лоббизм, известную содержательность.

Нормативный правовой акт, принятый в Иркутске, несмотря на все свои достоинства, все же имел исключительно локальное значение. Юридический прорыв в решении проблемы произошел в 1994–1995 гг.

6 июня 1994 г. в ГД РФ был наконец внесен долго обсуждаемый и переработанный проект закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти"[4]. Одновременно с этим в нормативных правовых актах федерального уровня все более часто начинают встречаться термин "лоббизм" и его различные производные.

При этом поскольку окончательного правового закрепления понятия не произошло, снять с него негативный оттенок не удалось. Через Государственную Думу законопроект так и не прошел, однако его доработка продолжалась. В частности, было изменено название проекта закона. В настоящее время этот проект имеет название "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти".

Согласно п. 3.1 ст. 3 проекта федерального закона, под лоббистской деятельностью в настоящем законе понимается взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.

Помимо понятия лоббистской деятельности, которое содержательно вполне соответствует мировым абстрактно-теоретическим традициям, в проекте закона определяются также понятия "лоббист" и "клиент".

Под лоббистом в проекте закона понимается гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке.

Помимо очевидных недостатков юридической техники, заметных уже в предлагаемых дефинициях, явно прослеживается также стремление авторов проекта закона построить стандартную схему определений. Суть ее проста: дать самые общие определения, ограничив затем круг регулируемых правоотношений с помощью различного рода запретов, мер регистрационного или лицензионного характера и т.д. На наш взгляд, такой путь есть ни что иное как повтор тех трудностей и проблем, с которыми сталкивались американские законодатели, лоббисты и суды всех инстанций.

Более перспективный путь предполагает, на наш взгляд, во-первых, формулировку общих определений и легальное описание конкретных "cases" (случаев), не подпадающих под эти определения, как в американском законе 1995 г.; во-вторых, внесение принципиальных новаций в законодательство о статусе депутатов и государственной и муниципальной службе. Эти изменения должны касаться главным образом ужесточения норм, определяющих статус депутатов, устанавливающих правила депутатской этики и этики государственного и муниципального служащего. Только в этом случае удастся легализовать и структурировать сложившиеся и складывающиеся лоббистские влияния, поставив тем самым власть, хотя бы отчасти, в положение эксперта, независимо оценивающего перед принятием решения поступающие от общества инициативные импульсы.

Сегодня не признавать лоббизм стало уже невозможно. В правовых актах Российской Федерации и ее субъектов термины "лоббизм", "лоббирование", "лоббисты" употребляются все чаще. Законодательство Москвы, Башкортостана, Иркутской области, Калининградской области, Краснодарского края, Сахалинской области, Тамбовской области и других субъектов РФ "признает" лоббизм. Причем лоббистская терминология по-прежнему употребляется как с негативными, так и с нейтральными оттенками.

Заметим, что в региональные базы данных ИПС "Консультант" был включен даже один отчет "официального лоббиста", официально приложенный к решению Городского Совета депутатов г. Калининграда от 14.01.1998 № 1 "О работе представительства мэрии Калининграда в Европейском Союзе (г. Брюссель) за 1997 год". Представитель Калининграда в Брюсселе С. Гурова в п. 2.2 своего отчета утверждает, что ей "проведено 147 встреч с ответственными чиновниками Комиссии ЕС по лоббированию интересов Калининграда, с представителями деловых и финансовых кругов, с представителями средств массовой информации". Насколько нам известно, это был первый отчет первого российского лоббиста.

  • [1] Например, обе точки зрения представлены на одном и том же ресурсе. См.: URL: lobbying.ru/dictionary_word.php?id=52; lobbying.ru/content/sections/articleid_1566_linkid_64.html
  • [2] Закон о регулировании лоббизма // Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 173.
  • [3] См.: Зяблюк Н. Г. США: лоббизм и политика. М„ 1976. С. 152.
  • [4] См.: Механизм регулирования лоббистской деятельности в современной России: материалы круглого стола // Государство и право. 1998. № 1.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>