12.3. Организация парламентской работы с лоббистами в Германии

Для политически устойчивого развития федеративного государства управление правовой асимметрией, формирование единого правового пространства является важным критерием правотворческого процесса как на федеральном, так и на региональных уровнях.

Качество и эффективность управления зависят от субъектов законодательного процесса, активизации работы с группами влияния и лоббистами, тонкостей конституционной "отшлифованности" самих законодательных процедур, в результате которых должны политически сбалансированно регулироваться два встречных потока законопроектов: "нисходящий" (от федерального центра в регионы) и "восходящий" (от регионов в центр).

В "нисходящем" потоке качество в первую очередь определяется процедурами законодательного процесса, которые по ходу неоднократного парламентского рассмотрения законопроектов федеральных разработчиков своевременно и адекватно обеспечивают учет консолидированного мнения субъектов федерации, групп влияния и лоббистов.

Для встречного ("восходящего") потока критическим моментом становится качество предложений субъектов федерации по совершенствованию "правил для всего народа", основанных на практическом опыте их наиболее эффективного выполнения в регионе (регионах).

Кроме того, для консолидированного решения требуется постоянный конструктивный диалог всех заинтересованных сторон, при котором никто не должен навязывать остальным право сильного.

Общественные импульсы к законопроектной работе исходят постоянно, но не каждый из них становится поводом для законодательной инициативы. Например:

• • обращаются к субъекту законодательной инициативы головные объединения местных органов самоуправления, когда получают из входящих в их состав городов, районов и общин информацию о том, что определенное регулирование обременяет финансы общин, создает местным органам трудности в управлении;
• • мощными импульсами обладают лоббистские группы, реализующие потребности своих членов в изменении законов через СМИ и депутатский корпус.

Число голосов от каждой земли в Бундесрате неодинаково, поскольку каждая из них, независимо от числа представителей в Бундесрате, имеет собственную квоту голосов, пропорциональную численности населения земли (но не менее трех голосов) при голосовании все голоса одной земли должны выражать одно консолидированное мнение. У четырех наиболее населенных земель по 6 голосов (Северный Рейн-Вестфалия, Бавария, Баден-Вюртенберг, Нижняя Саксония), у одной земли (Гессен) – 5, у семи земель – по 4, у четырех – по 3. Общее число голосов в Бундесрате – 69^[1].

Членами Бундесрата являются только члены правительства земель. Назначают, отзывают или замещают их земельные правительства самостоятельно^[2]. Бундесрат избирает своего председателя сроком на один год из числа премьер-министров земель (ротация председателей в порядке убывания численности населения земель^[3]).

Свое право законодательной инициативы Бундесрат реализует по ходатайству одной или нескольких земель, интересы которых в Бундесрате выше партийных. Поэтому позиция Бундесрата может не совпадать с позицией Бундестага, отражающего политическую волю парламентского большинства^[4].

Характерно, что федеральные законопроекты, выдвигаемые землями, направляются не в Бундестаг, а Федеральному правительству (через Бундесрат или непосредственно).

Федеральное правительство свои законопроекты обязано направлять в Бундесрат до представления их Бундестагу. Давая Бундесрату высказаться первым, германский законодатель подчеркивает обязанность Федерального правительства (главного разработчика законопроектов) учесть консолидированную позицию субъектов федерации до начала политических дебатов (в Бундестаге), поскольку хорошо понимает: отстаивая интересы населения и бизнеса на своей территории, правительство конкретной земли может и не следовать политической линии Федерального правительства или парламентского большинства, хотя сами члены земельного правительства при этом могут принадлежать к политическим партиям парламентского большинства^[5].

Кроме того, по мере интеграции в рамках ЕС у Федерального правительства возрастает ноток обязательств, который требует выработки национальной позиции, а это без консолидированного мнения всех земель (прямая функция Бундесрата) сделать невозможно.

Рассмотрим этапы разработки законопроекта на уровне Федерального правительства.

Внутри министерского отдела все начинается с референтов.

Их основная служебная обязанность состоит в анализе прессы, писем, поступающих от граждан и организаций, слежении и осмыслении соответствующей судебной практики, отслеживании специальной литературы, поддерживании контактов с компетентными коллегами в министерствах земель и местных органах и т.п.

Своим каждодневным профессиональным трудом они создают и поддерживают в актуальном состоянии базу данных и знаний (не обязательно полностью компьютеризированную), благодаря чему руководство структурных подразделений всегда в курсе событий, а само подразделение – в состоянии самостоятельно и содержательно разрабатывать правовые новеллы в виде так называемого "референтного законопроекта^[6]". Ради воплощения своей концепции, отделы проявляют инициативу, устанавливая сотрудничество с теми, кого интересует и касается их законопроект, обмениваются с ними материалами, заключениями и отзывами. Так закладывается основа будущего "потребительского качества" регламентации того или иного объекта правового регулирования.

Привлечение заинтересованных лиц и организаций на ранней ("референтной") стадии проектирования означает, что и лоббистские группы^[7] смогут влиять на законопроект с самого начала.

Руководство министерства координирует и содействует расширению диалога по мере продвижения разработки законопроекта от "референтной" к "рабочей" стадии; в результате база данных и знаний обогащается не только мнениями и оценками заинтересованных лиц, но и объективизированными (экспертными) суждениями в соответствующей области.

Лоббистские группы, узнавшие о законодательном намерении правительства (зачастую раньше, чем члены Бундесрата и депутаты Бундестага), способны провести соответствующую "подготовку" в прессе до начала слушаний в парламентских комитетах и комиссиях. Однако германский законодатель считает, что в принципе, общественные объединения нс действуют от имени ограниченного числа лиц, а представляют законные интересы значимых общественных групп. Значит, это законный путь и, кроме того, полезно, если заинтересованные объединения своевременно узнают и, по возможности, учтут опасения и требования затронутых проектом лиц. Кроме того, рано проявленные субъективные мнения помогают их раньше объективизировать с помощью экспертиз.

Именно здесь возрастает роль членов научно-консультативных советов при Федеральном правительстве и его министерствах (ведомствах). Они выполняют экспертные оценки собранного массива отзывов и мнений, а также дают рекомендации разработчикам практически во всех специальных областях^[8].

Откорректированный "рабочий" проект передается в другие министерства, причастные к будущему закону с профессиональной или политической точки зрения (подлежащая регулированию область часто составляет компетенцию нескольких федеральных ведомств).

Стремясь к учету различных потребностей, министерства-разработчики еще на стадии "референтного проекта" выслушивают, по возможности, все стороны, особенно когда интересы представителей будущих "потребителей" правовых норм и регламентаций (союзы и другие общественные организации), могут быть разными, даже полярными в одной и той же области^[9].

"Рабочая" стадия признается законченной, когда после экспертизы Минюста вносятся последние корректировки и затем коллегиально (разработчиками и независимыми экспертами) проводится комплексная оценка полученного результата, позволяющая руководству министерства, ответственного за законопроект, убедиться, как минимум, в двух вещах: объем привлеченных данных и знаний к проектируемой правовой норме достаточен, а сама она в связи с этим обладает необходимыми параметрами качества по содержанию предлагаемой регламентации (как справедливая и надлежащая для всех) и по форме (технике юридического описания).

Кроме того, германские коллеги достаточно скептически относятся и к академически "правильным" законопроектам, разработанным в тиши служебных кабинетов без достаточного обсуждения с будущими "потребителями" закона. Такие законодательные предположения часто оказываются неосуществимыми или "неудобными" для практического исполнения либо неверно обоснованными с "потребительской" точки зрения.

Совет старейшин (российский аналог – Совет ГД РФ) – один из важнейших органов управления^[10] в Бундестаге. Его состав, как правило, определяется пропорционально численности фракций^[11]. Крупные фракции имеют больше членов в Совете старейшин, чем малочисленные. То же повторяется в других органах (комитетах, комиссиях). Таким образом, соотношение политических сил в Совете старейшин или в другом органе как в капле воды отражает расстановку сил в Бундестаге в целом.

Характерно, что большинство в Совете старейшин строго следит за тем, чтобы не допускать ситуации, когда правительственный законопроект рассматривается по срокам быстрее, а оппозиционный медленнее или вовсе не включается в повестку пленарных заседаний.

Объяснение этому кроется в регламентных особенностях, где четко установлено, что Совет старейшин не является решающим органом в такого рода вопросах – он лишь представляет на утверждение предложения, которые могут быть отклонены пленарным заседанием Бундестага и заменены другим. Поэтому для сохранения своего статуса и политического веса Совет старейшин заинтересован в том, чтобы его представление было принято Бундестагом как отвечающее интересам всех фракций^[12].

Бундестаг, как правило, трижды выносит законопроект на свои пленарные заседания. При этом само рассмотрение на пленарном заседании может быть как с дебатами, так и без них.

Пленарные дебаты рассматриваются депутатами как одна из главных политических функций Бундестага. Именно они обеспечивают необходимую в условиях демократии прозрачность парламентской работы, хотя, зачастую, здесь только "озвучиваются" ранее полученные результаты предварительной проработки во фракциях и обсуждений в комитетах.

Пленарные (публичные) прения для первого чтения проводятся только в том случае, если они предварительно согласованы в Совете старейшин либо это требование одной из фракций.

В основном на пленарные заседания с публичными прениями выносятся первые чтения наиболее значимых законопроектов, когда правительству важно подробнее пояснить свои доводы либо когда фракции пожелают представить первое изложение своих позиций публично еще до летального рассмотрения законопроекта в комитетах Бундестага.

Пленарные дебаты в Бундестаге необходимы не для того, чтобы депутаты каждый раз убеждали своих коллег из других фракций в правильности собственной точки зрения, а чтобы представить эту точку зрения общественности (особенно прессе и другим СМИ). Это не "театр", а форма представления "из первых рук" сведений и аргументов гражданам (чтобы те имели возможность составить свое собственное мнение по актуальным вопросам и судить о том, как ведут себя при этом партии).

• [1] Прямой пропорциональной зависимости между числом голосов в Бундесрате и численностью населения земель нет. Например, доля населения Баварии составляет 14,9% населения Германии, а доля населения Бремена – 0,9%. При прямой пропорциональной зависимости соотношение голосов в Бундесрате этих двух земель должно быть 15:1. На самом деле это соотношение 2:1 (у Баварии 6 голосов, у Бремена – 3 голоса).
• [2] Являясь должностными лицами в правительствах земель, они не получают денежного содержания как члены Бундесрата, за исключением дорожных расходов и командировочных (железнодорожный проезд для них бесплатный).
• [3] Иными словами, премьер-министр каждой земли раз в 16 лет будет параллельно председателем Бундесрата вне зависимости от политических и иных "раскладов".
• [4] Pulzer Р. German Politics, 1945–1995. Oxford: Oxford University Press, 1995.
• [5] В этом, по мнению германских коллег, состоит большое достижение законодательного процесса в снижении правовой асимметрии применительно к федеративному государственному устройству.
• [6] Название по должности сотрудника министерства, ответственного за разработку концепции законопроекта.
• [7] В Германии существуют объединения, представляющие конкретные интересы своих членов и официально лоббирующие принятие определенных законов. К ним относятся, например, крупные объединения наемных работников и работодателей, а также ряд других организаций, преследующих профессиональные, экономические или социальные цели: объединения домовладельцев, квартиросъемщиков, групп женщин, жертв войны, водителей и др. Организованы и различные меньшинства.
• [8] В Германии этим занимаются (на федеральном уровне) приблизительно 6 тыс. специалистов из самых разных консультативных советов, комиссий и экспертных комитетов.
• [9] Например, при разработке норм трудового права выслушиваются не только работодатели, но и профсоюзы; при разработке положения в сфере производства определенного вида товаров со своим мнением могут выступить не только представители соответствующей отрасли, но и организации потребителей.
• [10] Органами Бундестага называются не только комитеты, комиссии, советы, но и должностные лица, выбираемые и назначаемые Бундестагом для выполнения определенных парламентских функций. Например, органом Бундестага являются избираемые на весь срок полномочий Бундестага председатель и его заместители (их нельзя отозвать раньше этого срока), выборные секретари (принимают заявки на выступления, поддерживая ход заседаний в нужном русле и т.п.).
• [11] С 1970 г. при распределении мест в Бундестаге используется метод математической пропорции (в 1980 г. усовершенствован с помощью "процедуры Сен-Лапо – Шеперса").
• [12] В соответствии с правом меньшинства регламент обеспечивает притязание любой фракции на то, что выдвинутый ею законопроект в течение трех пленарных недель будет включен в повестку дня и обсужден.