Швеция

В начале 1990-х гг. Швеция пережила экономический кризис, который повлек за собой кризис государственных финансов и, как следствие, резкий рост дефицита бюджета и государственного долга. Такая ситуация требовала введения мер жесткой экономии и ускорила начало реформ государственных финансов. В конце 1990-х гг. Швеция перешла к среднесрочному бюджетному планированию (три года), формированию бюджета "сверху вниз" и ориентации на результат.

Согласно новой системе правительство сначала определяет общий объем бюджетных ресурсов на следующие три года в соответствии с экономическим прогнозом и финансовой политикой, потом распределяет их между направлениями. При этом сумма по направлениям меньше общей суммы бюджета. Эта разница представляет собой предел отклонения погрешностей прогнозирования, причем, если для первого года это отклонение в пределах 1,5%, для второго – 2%, для третьего 2,5%.

После того как размеры бюджетных расходов распределены по 27 направлениям, министерства имеют относительную свободу при распределении средств по отдельным статьям в рамках своих направлений. В Швеции 13 министерств, каждое может быть ответственным за несколько направлений, кроме того, некоторые направления относятся более чем к одному министерству.

Важная особенность системы государственного управления Швеции – автономия функциональных агентств, закрепленная в законе. Сами министерства занимаются в основном формированием политики в своей области, имеют небольшой штат и бюджет. Всеми государственными услугами занимаются около 300 агентств (в которых занято 99% госслужащих), которыми производится большая часть бюджетных расходов. Агентства самостоятельно принимают решения по кадровой политике и внутренней организации. Проведенное недавно укрупнение агентств усилило их независимость.

В бюджете, как правило, для каждого агентства есть отдельная статья, покрывающая все его операционные расходы, т.е. бюджетные документы не содержат информации о результатах, ожидаемых от агентств. Таким образом, информация о результатах практически не используется на этапе формирования государственного бюджета.

После определения объема расходов министерства направляют подведомственным агентствам Письма-инструкции (Regleringsbrev), где согласно руководству Минфина должны указать: (1) соответствие задач агентств среднесрочной программе правительства, (2) конкретные оперативные задачи и целевые показатели, (3) как именно агентства будут отчитываться о результатах. На практике Письма-инструкции сильно различаются по содержанию: от общих слов о целях агентства, до объемных документов с большим количеством технических деталей. Большинство писем содержало рекомендации агентствам обращать внимание на результаты, а не конкретные инструкции по их измерению.

Письма-инструкции в таком виде имеют черты контракта между министерствами и агентствами, в то время как раньше это был неформальный диалог. Агентства рассматривают подробные инструкции как вторжение в автономию, которое может сделать традиционную систему управления менее эффективной. С другой стороны, у министерств нет технической возможности и достаточной информации, чтобы качественно разрабатывать задачи и целевые показатели для агентств, а главное – нет реальной возможности контролировать результат. Очевидно, что необходимо усиление роли министерств в бюджетном процессе. Предполагается ввести должность заместителя министра по взаимоотношению с агентствами, в функции которого будут входить разработка и утверждение писем-инструкций, а также проверка отчетов.

Примечательной особенностью ориентации на результат в Швеции является положение о том, что данный подход не универсален, а нуждается в адаптировании к конкретному виду деятельности. В частности, это означает, что агентства обладают правом выбора видов оценки результатов, которые больше подходят к их повседневной деятельности. Таким образом, агентство само принимает решение о том, как организовать свою деятельность по контролю за достижением поставленных перед ним целей и задач.

На практике агентства неформально обсуждают с министерством цели и задачи, которые в дальнейшем утверждаются министерствами. Предполагается в будущем формализовать систему. Формализация системы только закрепит реально существующую ключевую роль агентств в определении задач и целевых показателей.

Каждое агентство готовит ежегодный отчет, который должен содержать данные о ресурсах, результатах, эффективности и качестве, в том числе в разрезе показателей (или задач Письма-инструкции) за три последних года. Данные должны основываться на документах и известных методах подсчета.

Однако согласно обзору Национальной службы аудита Швеции отчеты, как правило, содержат информацию об объеме работ, количественных показателях эффективности, а также описательные материалы. Обычно отчеты очень большие, и необходимая информация размыта. Проблема в том, что задачи и показатели изначально не заданы министерствами. В настоящее время качество отчетов совершенствуется путем выделения показателей качества услуг и общеэкономических результатов.

При внедрении бюджетирования с ориентацией на результат предполагалось его использование не только как механизма организации бюджетного процесса, но и как способа осуществления парламентского контроля за деятельностью агентств. С точки зрения парламента, отчеты агентств должны давать возможность оценки достижения поставленных перед ними целей. Однако опыт агентств свидетельствует о наличии проблем с измерением конкретных результатов их деятельности. Следует учитывать, что в последние годы требования к оценке эффективности значительно возросли. Вместе с тем самим агентствам до конца не ясно, как правительство (профильные министерства) использует предоставленную информацию о результатах.

Не менее важной проблемой является построение системы индикаторов (показателей), способных достоверно оценить степень достижения поставленных целей. Еще более трудной задачей в данных условиях является распределение ресурсов в зависимости от степени достижения целей.

Таким образом, на сегодняшний день в Швеции возникла ситуация, при которой уже отказались от контроля за использованием ресурсов, но в то же время система оценки результатов еще не эффективна.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >