четвертая. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО В ПЕРИОД РЕСПУБЛИКИ

ГОСУДАРСТВО И ПРАВО РОССИИ В ПЕРИОД СМЕНЫ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ТИПА ГОСУДАРСТВЕННОСТИ (ФЕВРАЛЬ 1917 – ЯНВАРЬ 1918 Г.)

ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ СИСТЕМА РОССИИ В ПЕРИОД ОТ ФЕВРАЛЯ ДО ОКТЯБРЯ 1917 Г.

В результате изучения данной главы студент должен:

  • знать юридическую природу Временного правительства; изменения в правовом статусе подданных по сравнению с предшествующим периодом;
  • уметь дать характеристику политико-правовому устройству Республики (февраль – октябрь 1917 г.); уметь объяснить изменения в процессуальном и материальном праве рассматриваемого периода;
  • владеть навыками историко-правового анализа законодательства указанного периода.

Падение монархии в феврале 1917 г. породило ожидания у большинства социальных групп и народов России. Революция зародилась в столицах, но быстро распространилась па крупные промышленные города и регионы. Всеобщая стачка проходила в Хельсинки, Риге, Баку, Тифлисе, Киеве. В этих городах и Советы образовывались по образцу центральных российских губерний. Крестьяне в деревне захватывали землю, протестуя против решения Временного правительства отложить разрешение аграрного вопроса до созыва Учредительного собрания. На окраинах возникали конфликты между коренным населением и переселенцами из исконных российских губерний.

У национальных элит возникла надежда, что Временное правительство предоставит им независимость. Польша и Финляндия потребовали в 1917 г. полной независимости. Финляндия получила искомую свободу позднее. Польша же была провозглашена независимой оккупировавшей ее Германией (по стратегическим соображениям) еще в 1916 г. Конечно, независимость получила только российская часть Польши[1]. 4 марта представители политических партий и организаций создали в Киеве Раду, которая уже в апреле была преобразована в революционный парламент, выдвигавший требование о признании автономии Украины. Подобная ситуация складывалась в Прибалтике, Грузии, Белоруссии, на мусульманских окраинах. Все это способствовало нарастанию в стране напряженности, усугубляло которую продолжение всем надоевшей войны. Между тем Временное правительство не могло найти адекватного ответа на эти вызовы, хотя и провозгласило равенство прав и свобод всех подданных и признало за нациями право на культурную самобытность.

Свержение самодержавия и формирование Временного правительства. Изменения в системе центрального и местного управления. Советы и проблема двоевластия

Временное правительство и Советы

26 февраля 1917 г. император издал указ о перерыве в занятиях Государственной думы. 27 февраля Совет старейшин Думы постановил всем депутатам оставаться на своих местах. В Петрограде произошел переход солдат на сторону рабочих. Были захвачены Арсенал и Петропавловская крепость. В тот же день произошло еще два события: были проведены выборы в Петроградский совет рабочих и солдатских депутатов, председателем исполкома которого стал Н. С. Чхеидзе, а заместителем – А. Ф. Керенский; на совещании лидеров думских фракций было решено образовать Временный комитет Государственной думы. Комитет заявил, что берет в свои руки восстановление государственного и общественного порядка. Министры царского правительства были арестованы, а в министерства назначили комиссаров Думы. 2 марта в результате соглашения лидеров исполкома с Временным комитетом было образовано Временное правительство во главе с кадетом князем Г. Е. Львовым. В декларации от 3 марта населению была обещана полная и немедленная амнистия по всем религиозным и политическим делам, свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек, отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений, выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. Правительство обязывалось немедленно приступить к подготовке к созыву на началах всеобщего, равного, прямого и тайного голосования Учредительного собрания, которое должно было установить форму правления и принять конституцию страны.

На протяжении короткого исторического периода несколько раз менялся состав Временного правительства. Первоначально однородное, преимущественно кадетское (среди министров только А. Ф. Керенский представлял социалистов), в дальнейшем (с 5 мая) оно становится коалиционным. Тогда в его состав входят меньшевики, эсеры и народные социалисты по представлению Петроградского совета. После этого коалиционное правительство формировалось еще несколько раз в результате правительственных кризисов. Двоевластие в стране сохранялось до июля.

Временное правительство постепенно теряло поддержку народа. Во многом этому способствовал отказ вывести Россию из войны. 18 апреля союзникам была направлена нота, подтверждающая готовность продолжать войну до победы и выполнять обязательства царского правительства. Именно этим и был вызван первый правительственный кризис.

Популярности Петроградского совета во многом послужил знаменитый Приказ № 1 по гарнизону Петроградского военного округа, в котором предписывалось во всех воинских частях и на судах военного флота немедленно избрать в Совет комитеты из выборных представителей от нижних чинов. С этого времени в политических выступлениях воинская часть подчинялась Совету и своим комитетам. Вне службы солдаты не должны были ущемляться в правах.

Проводился принцип выборности командного состава. Все это нс могло не ослабить воинскую дисциплину. 3 марта исполком Петроградского совета вынес решение об аресте Николая II и других членов императорской фамилии, а потом добился исполнения этого решения Временным правительством.

Летом 1917 г. был созван I Всероссийский съезд рабочих и солдатских депутатов (большевики в нем почти не были представлены). Большинство его участников приняло резолюцию, в которой говорилось, что революция упразднила Государственную думу и Государственный совет как органы законодательной государственной власти. Постановлялось, что Временное правительство должно прекратить отпускать на них средства. Участники съезда предполагали отвести большую роль в будущем строе земствам. Аграрная секция съезда, предлагая принцип аграрного кодекса, внесла на рассмотрение следующую формулировку: "Верховное право распоряжений ею (землею) должно принадлежать всему народу, заведывающему ею через демократические органы своего самоуправления, начиная от волостных земств и кончая центральной народной властью". Волостному земству должна была принадлежать важная роль в создании и организации деятельности земельных комитетов, одной из важных задач которых признавалось сбережение земельного имущества от расхищения.

В июле с двоевластием было покончено: Петроградский совет был разогнан. 1 сентября в акте Временного правительства о Директории, изданном в связи с корниловским мятежом, Россия была объявлена республикой. Акт рассматривался как чисто декларативный, поскольку созданием республиканских учреждений должно было заниматься Учредительное собрание. Российская республика не была названа демократической. Это представлялось само собой разумеющимся. Но к этому времени все большую популярность в России приобретала другая идея – республики Советов.

Юридическая природа Временного правительства

В юридической литературе того времени обсуждался вопрос о легальности Временного правительства. В конечном счете, остановились на следующей юридической конструкции: русским государством управляет Временное правительство, назначенное Государственной думой по соглашению с Петроградским Советом рабочих и солдатских депутатов, представляющим рабочий трудовой народ. Название вытекает из существа дела, поскольку это правительство управляет временно, до Учредительного собрания, которое и установит основные законы государства. Потребность определить легальность этого правительства вытекала из необходимости обосновать тезис о его полновластии[2]. Эта потребность, в свою очередь, была обусловлена желанием отстранить Государственную думу от реального участия в законодательстве. Временный комитет Думы не был упразднен и участвовал в принятии важных политических решений. Он издавал "Известия Временного комитета Государственной думы" с подробными отчетами о "частных совещаниях" членов Государственной думы, которые проводились вместо пленарных и численный состав которых не превышал 50–60 человек.

3 марта Николай II, а вслед за ним и Михаил Романов подписали отречение от престола. Тогда же в декларации Временного правительства формулировалась программа действий: амнистия по политическим делам и преступлениям против веры, отмена сословных, религиозных и национальных ограничений, реальность демократических свобод, подготовка созыва Учредительного собрания, замена полиции народной милицией, подчиненной органам местного самоуправления. Эти позиции были согласованы с исполнительным комитетом Петроградского совета. О судьбе Государственной думы в декларации умалчивалось. Однако на заседании Временного правительства 2 марта предполагалось отстранение Государственной думы от дел и признание утратившими силу Основных законов. Исходили из того, что Временное правительство должно иметь и законодательную, и исполнительную власть. Однако официально Дума не лишалась права законодательной власти и не была официально распущена до 6 октября, времени, когда и так почти истек срок се полномочий.

Совещательные собрания с элементами представительства

12–15 августа в Москве проходила работа Государственного совещания. В нем принимало участие около 2 тыс. делегатов, представляющих депутатов Государственной думы всех созывов, общественные организации, городские думы и земства, армию и флот, крестьян, профсоюзы, духовенство, науку и т.д. Большевики совещание бойкотировали. Оно было созвано "в целях единения государственной власти со всеми организованными силами страны". Прелюдией к нему послужил II Всероссийский съезд торговцев и промышленников, участники которого обвиняли Временное правительство в ошибочных действиях: введении хлебной монополии, повышении налогов, попытках ввести 8-часовой рабочий день и страхование рабочих от безработицы. Участники съезда возлагали надежды на установление военной диктатуры. Ответом на эти требования стало выступление на Государственном совещании А. Ф. Керенского, который заявил об отказе от социальных и земельных реформ и от посягательств на частную собственность отдельных групп и сословий. Главковерх Л. Г. Корнилов представил программу установления военной диктатуры. Генералы требовали упразднения в тылу и армии всех Советов, которые "вносят беспорядок и разложение в стране".

Генерал Корнилов 26 августа предпринял попытку государственного переворота, которая не была поддержана правительством и потерпела неудачу. После этого Керенский потребовал и получил от правительства чрезвычайные полномочия. Создается директория из пяти лиц под руководством Керенского. Ему же поручалось составить правительство из демократических элементов взамен кадетов, которые подозревались в содействии Корнилову. Следующее совещание решено было собрать только из революционно-демократических и демократических организаций.

Нарастающий кризис послужил основанием для образования коллегиального органа, более представительного, чем Временное правительство, в состав которого вошли бы, говоря словами Министерства юстиции, "наиболее влиятельные группы населения". В декларации нового состава Временного правительства 25 сентября говорилось об учреждении Временного совета Российской республики. Положение о нем было принято 2 октября. В состав предпарламента входило 555 членов, приглашаемых Временным правительством по представлениям общественных и политических организаций. Этот орган, таким образом, не был построен на настоящем выборном начале. На рассмотрение его предполагалось внести законопроекты об увеличении и изменении налоговых ставок, о праве коалиций, об упорядочении земельных отношений и пр. Формированием предпарламента занималось Демократическое совещание, работы которого начались 14 сентября.

Центральные органы управления

Наиболее одиозные учреждения царского правительства почти сразу прекратили свое существование. Был упразднен департамент полиции, взамен которого в системе Министерства внутренних дел было создано Главное управление общественной полиции (позднее – Главное управление но делам милиции). Были ликвидированы корпус жандармов, Министерство императорского двора и Канцелярия императора. Вместо Святейшего Синода учреждалось Министерство вероисповедания. В целом же структура министерств оставатась прежней. Активно продолжалась практика Особых совещаний. Среди других совещательных учреждений при Временном правительстве следует назвать Экономический совет, Главный земельный комитет, Общегосударственный продовольственный комитет.

Среди новых министерств и ведомств особое значение придавалось Министерству продовольствия и Министерству труда. При Министерстве юстиции была учреждена Чрезвычайная следственная комиссия для расследования противозаконных действий бывших министров, главноуправляющих и других высших должностных лиц.

Местное управление

4 марта принимается постановление Временного правительства об отстранении от должности губернаторов и вице-губернаторов. В губернии, где существовали земства, была направлена телеграмма председателя правительства с предписанием функции губернаторов возложить на председателей губернских земских управ, которые становились губернскими комиссарами Временного правительства. К маю 1917 г. на местах действовали 57 губернских и 353 уездных комиссара. Уездные комиссары назначались Министерством внутренних дел из числа лиц, представляемых губернским комиссаром. Большинство было председателями уездных земских управ. Остальные существующие в уезде должностные лица должны были продолжать исполнять свои обязанности. Самоуправление становилось аппаратом государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. Уездный и губернский комиссары осуществляли надзор за деятельностью губернских и уездных земств, а также волостного земства. Он выражался в форме протестов. Губернский комиссар вносил их в административный отдел окружного суда, а уездный – административному судье уезда (на волостное земство). Протесты допускались лишь в случае нарушения закона. Жалобы на действия самих губернских комиссаров подавались в первый департамент Правительствующего Сената.

Основой преобразования местного управления был, несомненно, проект о всесословном волостном земстве. Поскольку земские деятели имели немалое влияние в послефевральских правительственных учреждениях, этот закон отвечал всем потребностям, неоднократно выражавшимся земствами и прежде. Положение о волостном земстве было утверждено 21 мая и через несколько дней опубликовано. Но наказ был опубликован лишь в середине июня, а до мест дошел еще позже. Необходимость ускорить выборы в Учредительное собрание побудила сократить сроки для выборной кампании, но все же к ней приступили лишь в августе. Выборы в волостное земство осуществлялись по мажоритарной системе. Применение пропорциональной системы допускалось для всех волостей уезда по постановлению губернской управы, для отдельных волостей – с утверждения министра внутренних дел. Число гласных определялось по 20–50 на волость, в зависимости от количества жителей. Корпус гласных составлял волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своей среды. Исполнительным органом была волостная земская управа во главе с председателем.

Однако существенной демократизации подверглись уездные и губернские земства и городские собрания. Это существенно изменило состав городских дум и земских собраний. Многие старые самоуправленцы оказались вытеснены демократическим элементом. Закон от 9 июня 1917 г. предоставил земствам широкое право образовывать друг с другом союзы и товарищества. Дела такого рода решались явочным порядком. Устанавливалось только два ограничения: такие союзы не могли самостоятельно устанавливать налоги и издавать обязательные постановления для жителей. Эти организации существовали бы на взносы отдельных земств и займы.

Особого внимания заслуживает закон от 17 апреля 1917 г. "О милиции". По закону милиция представляла собой исполнительный орган государственной власти. В городах она подчинялась городскому земству, вне их – уездному. Уездное земское собрание (далее – УЗС) решало, сколько нужно иметь в уезде участков с участковым начальником во главе. Одновременно упразднялись станы и становые приставы. УЗС определяло количество милиционеров, живущих в отдельных селах и деревнях, а также сколько средств следует отпускать на их содержание. В городах дума решала аналогичные вопросы. Для расходов на содержание милиции уездным земствам и городам предполагалось передать все суммы из казны, которые прежде тратились на полицию в городе и уезде. Приплата от самоуправления требовалась только при наличии желания повысить жалованье служащим в милиции или увеличить их число.

Должность начальника милиции замещалась уездной или городской управой. Начальник отвечал перед уездным земством или городом за работу милиции. Он сам выбирал себе помощников, которые заведовали отдельными участками милиционеров. Служащие в милиции назначались начальником, который отвечал за прием на службу квалифицированных работников. По закону милиционером мог быть любой русский подданный, достигший 21 года, если он не состоял под следствием или судом, не был наказан за кражу, мошенничество и подобные преступления, а также не являлся несостоятельным должником, состоящим под опекой, расточителем либо содержателем домов разврата. Кроме того, начальник милиции должен был иметь среднее образование.

Губернскому комиссару и министру внутренних дел предоставлялся ряд прав по отношению к милиции. В министерстве под руководством министра создавалось Управление по делам милиции по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан. Министр получал право производить ревизию милиции, издавать для нее Правила, наказы и Инструкции. В губернии работал назначенный министром внутренних дел правительственный инспектор милиции. Это должностное лицо не подчинялось земству или городу, зависело только от министра и губернского комиссара. Он мог указать на неправильности в работе милиции, потребовать от земства или города отстранить от должности некомпетентного начальника милиции.

Задача охраны порядка и безопасности становилась, таким образом, одной из составных частей земской и городской деятельности, а служащие в милиции – одной из категорий земских служащих. Но нельзя не понимать, что такая милиция отличалась непрофессионализмом и не могла справиться с насильственными действиями, имеющими на местах массовый характер.

Временное правительство не всегда обладало на местах надлежащим аппаратом для реализации издаваемых законов. В октябре было подписано постановление Временного правительства "Об особых полномочиях губернских (областных) комиссаров при исключительных обстоятельствах". Такие полномочия предоставлялись особым постановлением правительства, а по содержанию соответствовали дореволюционному Положению о местностях, объявляемых на военном положении.

Важным событием стало учреждение в России административной юстиции. Положение о судах по административным делам было утверждено 30 мая. По таким делам судебная власть принадлежала не только административным судам, но и окружным судам, а также Правительствующему Сенату. Им были подсудны дела об упущениях, нарушениях закона, по протестам комиссаров, жалобам правительственных установлений, городских дум, земских собраний. Основанием для этих протестов и жалоб могли быть и жалобы частных лиц.

Судебная власть

Ряд преобразований Временного правительства относился к судебному ведомству. Первоочередной задачей провозгласили возвращение к духу первоначальных судебных уставов. Высшим органом судебного управления оставалось Министерство юстиции, которое активно участвовало в разработке реформ. Сенат продолжал оставаться высшей кассационной инстанцией по уголовным и гражданским делам. В его составе был учрежден Верховный дисциплинарный суд для рассмотрения дел о судьях, а вот Особое присутствие было упразднено.

Были изменены условия занятия должностей по судебному ведомству, в том числе присяжных поверенных. В начале марта в Петрограде создавались так называемые временные суды в составе одного судьи и двух заседателей (от рабочих и от солдат). В их задачу входило устранение "недоразумений" между солдатами, населением и рабочими. 22 марта для этих судов была издана Инструкция, точно определявшая круг подсудных им деяний и назначаемых наказаний. В июле суды эти были упразднены, как нарушающие принцип беспристрастного и бессословного суда.

В июне 1917 г. были упразднены военно-полевые суды. Тогда же был введен институт присяжных заседателей в военных судах. Они выносили вердикт о вине, но, в случае признания подсудимого виновным, вместе с председательствующим определяли размеры наказания. Но в июле по настоянию корниловцев были восстановлены военно-революционные суды, а также смертная казнь на фронте.

  • [1] Каррер д'Анкосс Э. Евразийская империя: история Российской империи с 1552 г. до наших дней. М. 2010.
  • [2] Развитие русского нрава во второй половине XIX – начале XX века. М. 1997. С. 255.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >