Местная администрация

Местная администрация в системе местного самоуправления

Местная администрация – это обязательный в структуре органов местного самоуправления постоянно действующий исполнительно-распорядительный орган общей компетенции, подконтрольный и подотчетный населению и представительному органу муниципального образования и наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местная администрация обладает правами юридического лица.

Из общего правила обязательного наличия местной администрации в организационной структуре местного самоуправления есть два исключения. Первое касается внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в которых в соответствии с законами данных субъектов РФ исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства и установленного перечня вопросов местного значения местная администрация может не формироваться. Второе исключение установлено для муниципальных образований, являющихся административными центрами муниципальных районов. В них функции местной администрации могут возлагаться на местную администрацию муниципального района. Для этого образование объединенной районной администрации должно быть предусмотрено уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района. Соответственно, в этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется. С одной стороны, такое правовое регулирование опирается на конституционный принцип самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления, из которого вытекает право местного сообщества самому в установленных законом пределах решать вопрос об организационном механизме муниципальной власти. Создание объединенной районной администрации позволяет в определенной степени рационализировать аппарат муниципальной власти на соответствующей территории (по экспертным оценкам экономия от оптимизации численности руководящего состава администрации и муниципальных служащих может достигать 30–40%), избежать дублирования функций и размывания ответственности, упростить для граждан порядок взаимодействия с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования в целях решениях вопросов местного значения в пределах территории административного центра муниципального района. С другой стороны, нельзя не заметить, что возможность создания объединенной районной администрации не в полной мере согласуется с концептуальными подходами самого Федерального закона № 131-ФЗ, такими как: разграничение вопросов местного значения между муниципальными образованиями, самостоятельное осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению отнесенных к их компетенции вопросов местного значения (в том числе управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета), недопустимость подчинения органа местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления другого муниципального образования. Неясны механизмы контроля и ответственности в отношении объединенной районной администрации, правовые основания, на которых должны осуществляться ее взаимоотношения с представительным органом административного центра. Кроме того, сокращение численности аппарата муниципальной власти и связанная с этим финансово-бюджетная оптимизация, если это рассматривается как самоцель, может иметь своим следствием снижение уровня фактической доступности должностных лиц исполнительно-распорядительного органа для непосредственных контактов с населением.

Местная администрация призвана обеспечивать на непрерывной основе текущее управление муниципальным образованием, что выражается в реализации возложенных на нее полномочий по осуществлению исполнительной и распорядительной деятельности. Исполнительная деятельность связана с организацией выполнения установленных правил, проведением в жизнь требований законодательных и иных правовых актов, оказанием непосредственного управленческого воздействия на объекты управления. Чтобы обеспечить исполнение принятых управленческих решений, субъекты управления должны обладать необходимыми юридически-властными полномочиями. Реализация этих полномочий путем использования соответствующих средств называется распорядительной деятельностью.

Управление требует постоянного и непосредственного руководства управляемой системой. Это означает, что субъекты местного самоуправления должны ежедневно, а иногда в оперативном порядке, оказывать управленческое воздействие на огромное количество хозяйствующих, административно-политических, социально-культурных и иных объектов управления. Именно поэтому местная администрация является единственным органом местного самоуправления, применительно к которому Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает возможности прекращения полномочий. Эта особенность делает местную администрацию своего рода "внутренним стержнем", основой системы местного самоуправления любого муниципального образования.

Одна из главных особенностей организационного построения исполнительных органов, требующая особого внимания с точки зрения управленческой деятельности, – вертикальность (субординационность, иерархичность) их системы. Это означает, что нижестоящие исполнительные органы в системе местного самоуправления подчинены вышестоящим, выполнение распоряжений которых для них обязательно.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации может быть либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. "Контрактными" сегодня являются главы администраций более 4500 муниципальных образований (около 20% от существующих), но практика применения этого способа замещения соответствующей должности является неустойчивой: если до недавнего времени имела место тенденция расширения использования модели "контрактного" главы местной администрации, то сейчас можно наблюдать в ряде крупных муниципальных образований возвращение выборности глав их администраций (например, Волгоград, Екатеринбург).

Лицо, претендующее на должность главы местной администрации по контракту, должно отвечать основным квалификационным требованиям для замещения должностей муниципальной службы. Они устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Вместе с тем в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения – уставом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Хотя Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает каких-либо ограничений, условий и определенных требований по возможности установления указанных дополнительных требований, они не могут нарушать конституционные права и свободы граждан, включая право на равный доступ к муниципальной службе, и вступать в противоречие с требованиями федерального законодательства.

Так, например, в Ленинградской области к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) в случае назначения на должность по контракту устанавливаются следующие дополнительные требования: 1) стаж работы на должностях руководителей в организациях, учреждениях и предприятиях независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности не менее пяти лет на дату проведения конкурса; 2) наличие положительного отзыва с предыдущего места службы (работы)[1]. В Пензенской области к таким требованиям относится наличие не менее трех лет стажа на должностях муниципальной службы (государственной службы) высшей или главной группы или не менее пяти лет стажа (опыта) работы по специальности, опыт и знание работы в которой необходимы для выполнения должностных обязанностей главы местной администрации[2]. Существенно более требовательно к кандидатам на замещение по контракту должности главы местной администрации городского округа (муниципального района) подходят в Архангельской области, где соответствующие лица должны удовлетворять таким дополнительным критериям, как: а) наличие высшего образования по специальности в области экономики, государственного или муниципального управления, финансов или права; б) наличие стажа работы по специальности в области экономики, государственного или муниципального управления, финансов или права не менее семи лет, либо наличие стажа муниципальной службы (государственной службы) на высших или главных должностях не менее четырех лет, либо прохождение военной службы в воинских званиях старших или высших офицеров не менее пяти лет, либо осуществление полномочий выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе нс менее четырех лет; в) отсутствие судимости; г) профессиональные знания Конституции РФ и Устава Архангельской области, нормативных правовых актов РФ, Архангельской области, муниципального образования Архангельской области о местном самоуправлении и о муниципальной службе, правил делового этикета, основ делопроизводства: д) профессиональные навыки подбора и расстановки кадров, оперативного принятия и реализации управленческих решений, прогнозирования (анализа) последствий принятых управленческих решений, планирования работы, ведения деловых переговоров, взаимодействия с другими органами, организациями, структурными подразделениями, подготовки служебных документов, предупреждения и разрешения конфликтных ситуаций, владения компьютерной техникой, делегирования полномочий подчиненным и дачи подчиненным исполнимых поручений, публичного выступления, учета мнения коллег, систематизации информации[3].

Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. Смысл этого правила состоит в том, чтобы синхронизировать сроки полномочий представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, назначаемого по контракту, а содержащаяся в нем оговорка о минимальном сроке полномочий главы местной администрации рассчитана, в частности, на ситуации, связанные с досрочным прекращением полномочий главы местной администрации, когда заключение контракта на срок полномочий представительного органа невозможно. Из этого следует, что контракт с главой местной администрации заключается на весь срок полномочий представительного органа или до окончания срока его полномочий, если на момент назначения главы местной администрации до окончания срока полномочий представительного органа остается более двух лет, либо на два года, в случае если на момент назначения главы местной администрации до окончания срока полномочий представительного органа муниципального образования остается менее двух лет. Для глав местных администраций муниципальных районов, в случае если в этих муниципальных образованиях представительный орган формируется из представителей поселений, срок контракта определяется уставом муниципального района в диапазоне от двух до пяти лет.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения – представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта РФ в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе), внутригородском муниципальном образовании города федерального значения 2/3 ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения, а 1/3 – законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ но представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Если же конкурсная комиссия формируется в муниципальном районе, где образована объединенная администрация муниципального района и поселения, являющегося его административным центром, то в этом случае в ее состав входят по 1 /3 представителей от представительного органа муниципального района, представительного органа поселения, являющегося административным центром муниципального района, и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации подписывается главой муниципального образования. При подписании контракта глава муниципального образования реализует уже сформированную волю представительного органа и не может вторгаться в содержательные условия контракта, самостоятельно определяя или изменяя их, в том числе это касается срока полномочий главы местной администрации. Иной подход, который можно иногда встретить в правоприменительной практике, противоречит прямым предписаниям Федерального закона № 131-ФЗ и деформирует основанную на вытекающей из Конституции РФ и Европейской Хартии местного самоуправления приоритетной роли представительного органа модель его взаимоотношений с главой муниципальной образования и главой местной администрации.

Для главы местной администрации установлен ряд ограничений, связанных с занимаемой должностью. Так, он не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Глава местной администрации также не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Важным требованием, направленным на борьбу с непотизмом, является введенное Федеральным законом от 21 октября 2011 г. № 288-ФЗ в законодательство о муниципальной службе правило, согласно которому гражданин не может быть назначен на должность главы местной администрации но контракту, а муниципальный служащий не может замещать должность главы местной администрации по контракту в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов) с главой муниципального образования.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

  • 1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ для лица, замещающего должность главы местной администрации;
  • 2) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также в связи с несоблюдением установленных для него законом ограничений;
  • 3) главы местной администрации – в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования; представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования; обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

  • [1] См.: ч. 6 ст. 5 Областного закона Ленинградской области от 11 марта 2008 г. № 14-03 "О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области" // Вести. 2008. 2, 4 и 9 апр.
  • [2] См.: ч. 3 ст. 5 Закона Пензенской области от 10 октября 2007 г. № 1390-3ΓΙΟ "О муниципальной службе в Пензенской области" // Пензенские губернские ведомости. 2007. 1 нояб.
  • [3] См.: ст. 8 Закона Архангельской области от 27 сентября 2006 г. № 222-12-03 "О правовом регулировании муниципальной службы в Архангельской области" // Волна. 2006. 19 окт.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >