Разработка и проведение административных реформ

Административная реформа в Российской Федерации

Ступайте бережно, может быть, мы идем среди спящих змей.

Агни-йога

В результате изучения данной главы бакалавр должен:

• • знать об основных принципах разработки и проведения административных реформ, о специфике административной реформы в Российской Федерации;
• • уметь оперировать понятиями "административная реформа", "новый государственный менеджмент", "управление по результатам", "электронное правительство";
• • владеть основными понятиями и принципами разработки современных административных реформ.

Методология и инструментарий административных реформ

Стремление сделать работу государственного аппарата более эффективной и менее затратной неизменно приводит современные правительства на путь административных реформ – структурных изменений в работе государственного аппарата, направленных па повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений. Административные реформы проводятся в нескольких основных областях, наиболее важными среди которых являются государственная служба и кадровая политика; сфера управления государственными расходами; организационные структуры исполнительной власти; разработка и реализация государственной политики^[1].

С точки зрения гражданского общества оправданием административных реформ может служить такое изменение структуры государственного аппарата, которое означает экономию средств в целях снижения налогов. Однако наиболее заинтересованными социальными группами в административных реформах выступают правящие политические элиты, стремящиеся упрочить роль и значение государства в современных условиях, вернуть доверие к государственным институтам со стороны гражданского общества.

Причины современных административных реформ многообразны и в каждой конкретной стране весьма индивидуальны. В то же время процессы глобализации, информационной и управленческой революции, а в последние годы – мировой экономический кризис можно рассматривать в качестве универсальных факторов, генерирующих целый ряд общих причин для ведущих мировых государств, вступающих на путь реформ. Несомненно, сегодня в условиях мирового экономического кризиса на первый план закономерно выходят финансовые и социально-экономические факторы: стремление сократить бюджетные расходы, сделать государственный аппарат более экономичным^[2]. Вместе с тем развитие современной информационной революции подталкивает реформаторов проводить глубинные информационно-коммуникационные изменения в культуре управления. На всех этапах развития общества смена управленческих парадигм приводила к трансформациям в системе государственного администрирования. Заметное отставание менеджмента в государственных организациях от бизнес-менеджмента, где широко используются инновационные технологии (управление по результатам, управление тотальным качеством, бенчмаркинг^[3], реинжиниринг^[4], стратегическое управление и др.), заставляет правительства оптимизировать государственные управленческие структуры.

Еще одна важная причина реформ во многих странах мира – падение доверия к государству со стороны гражданского общества, что особенно тревожно в условиях мирового экономического кризиса. Опасной тенденцией стало нарастание кризиса доверия к современным демократическим институтам: парламентам и правительствам. Известно, что в выборах Европейского парламента участвует, как правило, не более трети избирателей; в Великобритании явка на выборах 2007 г. упала до уровня 59% (самого низкого с 1918 г.); в США в последних выборах 2008 г. приняли участие 51% избирателей, в Швейцарии – 43%. Политические аналитики с тревогой пишут о том, что государство перестало выполнять функцию интеграции общества и это часто сопровождается всплеском праворадикальных настроений, ростом насилия и преступности^[5]. Сохранение подобной тенденции бросает вызов самому существованию демократического государственного управления в современном мире.

Нельзя не согласиться с И. Валлерстайном: от того, сумеем ли мы найти новые формы объединения государства, рынка и гражданского общества, зависят мир и стабильность. Известный социолог в своей новой книге прогнозирует, что ближайшие 25–50 лет окажутся ужасными для общественных отношений, станут временем распада существующей социальной системы и переходом к пока еще неясной альтернативе. Вместе с тем он уверен, что этот период будет совершенно исключительным для познания: системный кризис будет способствовать рефлексии^[6]. К этому можно добавить, что только конструктивные административные реформы, призванные вовремя справиться с кризисом управления в современном обществе, помогут благополучно пройти неизбежный этап социальных трансформаций.

Среди основных причин административных реформ в ведущих странах мира можно выделить следующие.

• 1. Широкое распространение инновационных управленческих технологий, которые пока недостаточно задействованы в сфере государственного управления. Перманентное развитие информационно-коммуникационных технологий требует серьезных структурных изменений, связанных с внедрением информационных систем в сферу государственного управления. Наметившееся отставание организации государственного управления от управления в бизнесе приводит к необходимости модифицировать государственный аппарат посредством инновационных бизнес-технологий^[7].
• 2. Финансовые и экономические проблемы: рост дефицита государственного бюджета, недостаток средств на современное обеспечение государственного администрирования, стремление сэкономить бюджетные деньги путем сокращения штатов и нецелевых расходов, с помощью приватизации убыточных структурных звеньев, а также на основе новых методов планирования и контроля^[8].
• 3. Социальные и политические проблемы, рост социальной апатии в обществе, неудовлетворенность качеством сервиса и эффективностью работы государственных структур; стремление к большей демократизации и транспарентности сферы государственного управления.
• 4. Борьба с бюрократизмом: стремление поставить под контроль рост бюрократического аппарата, усилить борьбу с коррупцией, повысить профессионализм и компетентность государственных служащих, умножить мотивации эффективной деятельности, повысить чувство ответственности.
• 5. Структурно-функциональные проблемы, стремление упразднить бесполезные должности и структуры, создать "экономичный и эффективный" государственный аппарат.

Указанные причины как по отдельности, так и все вместе могут стать основными целями административного реформирования. Например, широко известные реформы неоконсерваторов в странах Запада (М. Тэтчер и Дж. Мэйджор в Великобритании, Г. Коль в ФРГ) были направлены на максимальное приближение менеджмента в государственных организациях к менеджменту в сфере бизнеса, что предполагало разгосударствление и приватизацию значительной части государственного имущества, сокращение государственного сектора экономики. Реформы неоконсерваторов предусматривали урезание расходов на социальные программы, экономию средств на содержание государственного аппарата, передачу отдельных функций негосударственным органам, частным предпринимателям, институтам гражданского общества через государственную контрактую систему. Бывший вице-президент США Альберт Гор, который возглавил Комиссию по административной реформе в США, назвал программу реформирования весьма образно: "Создание правительства, которое работает лучше и стоит меньше".

Наиболее популярные теоретические концепции административного реформирования, используемые в ведущих странах мира, – теория нового государственного менеджмента (New Public Management); концепция электронного государства (e-Government); теория активизирующего государства.

Теория нового государственного менеджмента ориентирована на использование бизнес-технологий при организации работы государственных учреждений: сетевого управления, реинжиниринга, организационной кибернетики, организационного развития и др. При этом основной акцент переносится на использование экономических методов регулирования и приватизацию, что может происходить в форме подрядов или контрактов, заключаемых государственными структурами с частными фирмами. Основная идея состоит в предоставлении государственным институтам большей свободы в области кадров и финансов в надежде на большую экономическую эффективность и ответственность. Помимо этого рыночные принципы и бизнес-стиль в административно-государственном управлении должны обеспечить возможность гражданам выбирать поставщика государственных услуг, что также призвано оказывать определенное моральное и экономическое давление на государственные организации и стимулировать повышение эффективности их работы^[9].

Новый государственный менеджмент предполагает использование и таких технологий, как:

• – бюджетирование по результатам, т.е. приоритетное финансирование не столько содержания ведомств, сколько реализуемых ими программ в зависимости от степени их эффективности, а также принципиальная ориентация в оценке эффективности деятельности госучреждений на непосредственные результаты и социальный эффект от их деятельности, а не на затраты ресурсов, необходимых для их достижения;
• – сервисное администрирование, призванное скорректировать деятельность государственных институтов в сторону более качественного обслуживания граждан путем использования современной электронной системы предоставления услуг государственных учреждений на официальных веб-сайтах, где публикуется вся информация об их деятельности с точным указанием правил, требований, порядка и стоимости оказания соответствующих услуг.

Ориентация на сервисный характер административной власти предполагает, что правительства принципиально важное значение придают тому, чтобы государственное управление, существующее на деньги налогоплательщиков, было развернуто прежде всего в сторону удовлетворения нужд граждан, а не самих бюрократов. С этой точки зрения борьба с бюрократизацией и стремлением госаппарата работать "на себя" приняла принципиально новый поворот: сегодня вся деятельность государственной службы расценивается в первую очередь как "служба сервиса" для граждан. Например, в России на современном этапе административной реформы особый акцент сделан на том, чтобы сделать государственный аппарат обслуживающим по отношению к обществу, усилить сервисный характер государственных институтов, а это, в частности, предполагает развитие новых форм отношений государства и гражданского общества. Надо отметить, что Европейский Союз согласовал единый для всех стран – участниц "Электронной Европы" перечень из 20 базовых государственных услуг (12 для граждан, 8 для предприятий) и обязал правительства европейских государств следовать этим рекомендациям при обслуживании граждан.

Вместе с тем практика реформ показала, что далеко не все менеджериальные технологии высокоэффективны в системе государственного управления, поскольку деятельность многих общественных служб трудно совместима с идеологией рынка и получения прибыли. Определенные ограничения на использование бизнес-технологий и рыночных принципов организации государственных служб накладывают разработанные экспертами ООН принципы "хорошего управления" ("good governance"), которые предполагают сочетание менеджериальных технологий с философией общественного служения, общественного доверия и гражданского сотрудничества. Принципы "хорошего управления" включают идею участия граждан в принятии общественно значимых решений, ориентацию на общественное согласие, справедливость, результативность, транспарентность (прозрачность) и подотчетность в деятельности государственных служб^[10].

Концепция электронного государства предполагает приоритетное использование современных информационно- коммуникационных технологий в практике государственного администрирования. Важно подчеркнуть, что именно потенциал современных информационных технологий позволяет инициаторам нынешних реформ ставить принципиально новые задачи по совершенствованию управления, которые прежде были недостижимы. Несмотря на огромную разницу между социалистическим Китаем и либеральной Америкой, континентальной Францией, "туманным Альбионом" и Россией, основные тенденции административных реформ в ведущих странах современного мира определяет информационная революция.

Прогресс в области информационных технологий позволяет государствам на более высоком уровне выполнять основные задачи по управлению обществом и предоставлять более широкий спектр услуг гражданам, именно поэтому важнейшей составной частью административных реформ во многих странах стал проект электронного государственного управления (электронного правительства). Наряду с компьютеризацией государственных институтов электронное государственное управление предполагает обеспечение широкого доступа граждан к Интернету, а это позволяет развернуть государство в сторону гражданского общества, сделать его более восприимчивым к общественным запросам и одновременно предоставить гражданам новые возможности в процессе принятия решений.

Революционная роль информационных технологий также связана с возможностью достижения нового уровня социального согласия, предоставлением гражданам актуальной информации по вопросам охраны здоровья, образования и профессиональной подготовки, занятости, создания рабочих мест, предпринимательства, сельского хозяйства, транспорта, охраны окружающей среды, по предотвращению катастроф, развитию культуры и достижению иных согласованных целей в области общественного развития.

Тем самым электронное государственное управление решает весьма важную политическую задачу: вернуть доверие граждан государству, соединить государство и гражданское общество на новом информационном уровне.

Помимо этого электронное государственное управление наряду с облегчением коммуникации граждан с органами государственной власти дает возможность усилить контроль за деятельностью государственного аппарата. Например, в Южной Корее, после того как была обеспечена транспарентность электронного государственного управления, уровень коррупции в государственных органах снизился в шесть раз.

22 июля 2000 г. была принята Окинавская хартия глобального информационного общества, которую вместе с руководителями стран "большой восьмерки" подписал и Президент Российской Федерации. Лидеры ведущих государств подчеркнули необходимость полностью реализовать потенциал информационно-коммуникационных технологий в области укрепления демократии, транспарентного и ответственного управления; предоставить каждому человеку возможность доступа к информационным сетям.

Эксперты ООП разработали интегрированный индекс электронного государственного управления, который оценивается по таким критериям, как развитость телекоммуникационной инфраструктуры и уровень развития человеческого капитала. Индикаторами развитости телекоммуникационной инфраструктуры являются:

• – количество персональных компьютеров на 100 жителей;
• – количество телефонных линий на 100 жителей;
• – процент населения, имеющий доступ к Сети (онлайн);
• – количество мобильных телефонов на 100 жителей;
• – количество телевизоров на 100 жителей.

Уровень развития человеческого капитала оценивается по таким показателям, как индекс доступа к информации, уровень образованности и соотношение городского и сельского населения.

Согласно опубликованным в 2012 г. результатам оценки экспертами ООН уровня готовности стран мира к использованию электронного правительства (табл. 9.1), Россия находится на 27-ом месте в мире (в 2010 г. наша страна занимала 59-е место).

Таблица 9.1

Регионы-лидеры по значению индекса развития электронного правительства (UN e-Govemment Survey 2012)^[11]

Таким образом, в период с 2010 по 2012 г. Россия переместилась в рейтинге на 32 позиции вверх. За эти годы значительно вырос показатель индекса электронных услуг и инфраструктуры информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), но несколько уменьшилось значение индекса развития человеческого капитала. В опубликованном отчете Россия отнесена к числу новых (растущих) лидеров в области развития электронного правительства.

Начиная с 2002 г., Всемирным экономическим форумом и международной школой бизнеса INSEAD ежегодно издается индекс готовности к сетевому миру (The Networked Readiness Index, NRI). Он строится на основе трех индексов-компонентов – среда, готовность, использование. Каждый из индексов включает по три подындекса, характеризующих соответственно:

• – рыночную, политическую и инфраструктурную среду;
• – готовность населения, организаций и органов власти к применению сетевых технологий;
• – использование информационно-коммуникационных технологий населением, организациями и органами управления.

В опубликованном в 2012 г. докладе ВЭФ представлен очередной ежегодный выпуск индекса готовности к сетевому миру. В рейтинге 2011–2012 гг. на первом, втором и третьем местах остались Швеция, Сингапур и Финляндия. Из бывших республик СССР и стран Восточной Европы наиболее высокие места занимают Эстония (24-е) и Латвия (31-е). Российская Федерация за 2012 г. поднялась на 11 ступеней вверх, заняв 56-е место^[12].

Чтобы преодолеть отставание от развитых стран в области использования информационных технологий, в нашей стране приняты Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации и государственная программа "Информационное общество (2011–2020 годы)". Согласно этим документам к 2015 г. Россия должна занять не ниже 20-го места в мировом рейтинге стран по индексу готовности к сетевому миру. Мероприятия программы "Информационное общество (2011–2020 годы)" позволят повысить эффективность политических коммуникаций.

Концепция активизирующего государства означает усиление ответственности государства перед обществом, акцентированную направленность государственного управления на удовлетворение интересов граждан, что предполагает значительную децентрализацию государственных организаций, активное внедрение сетевых элементов в управление. Такое государство стремится развивать инициативность гражданского общества, предоставляя последнему самому решать многие актуальные проблемы, которые до недавнего времени находились в "зоне ответственности" государственных служб. Это дает возможность максимально разгрузить правительство от мелких проблем и обеспечить качественное оказание государственных услуг на низовом уровне, максимально приближенном к потребителю, что, в свою очередь, позволяет правительству сосредоточиться на решении стратегических государственных проблем^[13].

Большинство экспертов склоняются к мнению о том, что, прежде чем проводить активные административные преобразования, следует укрепить государственный фундамент. Основные аргументы при этом сводятся к тому, что в атмосфере развращенной коррупцией и злоупотреблениями бюрократии нельзя наращивать степени свободы, иначе реформа приведет к еще большему объему коррупции. Поэтому в процессе реформирования обычно выделяют два этапа: а) основные (базовые) реформы, направленные на развитие и укрепление классических (веберовских) принципов управления; б) передовые реформы, т.е. внедрение менеджериальных принципов в полном объеме^[14]. Конечно, некоторые страны со сложившимися бюрократическими структурами и прочными управленческими традициями могут сразу приступать к передовым реформам, но большинство государств должно остановиться вначале на реформах первого типа.

Еще одним важным методологическим вопросом, который требует серьезного внимания перед началом реформ, является вопрос о том, к какому типу относится страна с точки зрения свободы маневра реформ. По мнению экспертов, свобода маневра означает присутствие определенной институциональной восприимчивости к реформам основных учреждений (что выражается в правовых и исторических традициях) и предполагает способность реформаторов опереться на основные рычаги управления (такие как традиции сильного единого административного ведомства и однопартийного большинства в парламенте, неоднородность госсектора и возможность смешанных министерских и чиновничьих карьер)^[15]. Дополнительными рычагами могут выступать недовольство общественности и давление "мозговых центров", генерирующих идеи реформ. Институциональная восприимчивость и рычаги реформ определяют мобильность самого процесса реформирования.

Высокую свободу маневра реформаторов обеспечивает англосаксонская управленческая традиция, поскольку в русле данной традиции государство рассматривается как необходимое зло, которое должно оставаться подконтрольным, а закон присутствует на втором плане и не способен воспрепятствовать радикальным преобразованиям. Однако такая высокая свобода реформ не является благом: быстрое реформирование – далеко не всегда эффективное реформирование. Помимо этого здесь неизбежно присутствует соблазн реформационного радикализма: начать широкомасштабные радикальные преобразования по всей стране. И только время способно показать, какими потерями и разочарованиями могут обернуться радикальные реформы. Именно так во многом произошло в период реформ Альберта Гора в США и в эпоху правления кабинета Тони Блэра в Великобритании.

К странам с высокой свободой маневра помимо Великобритании относят Новую Зеландию, Чили, Австралию, Канаду, Китай. Весьма интересно отметить, что китайские реформаторы, обладая эффективными рычагами реформ (традиции авторитарной культуры управления и однопартийного большинства), весьма осторожно и медленно продвигаются по пути реформирования административных структур, под жестким контролем вводят отдельные рыночные механизмы и технологии в государственные структуры, избегая соблазнов ускорения. Во многом это связано с конфуцианской традицией "золотой середины" в политике и управлении, которая удерживает реформаторов от психологии радикализма.

По мнению экспертов, рычагов воздействия на административные институты власти недостаточно, если свобода маневра ограничена, например, вследствие ряда факторов:

• – не сложились традиции однопартийного большинства в парламенте;
• – нет мощного агентства или института, способного перманентно проводить реформы;
• – отсутствует взаимосвязь между карьерным ростом высших чиновников и министров;
• – действуют факторы ограничения институциональной восприимчивости, поскольку недостаточно политически нейтральных постов высшего звена, способных стать опорой реформирования.

В результате в число стран с ограниченной свободой маневра попали Россия, США, Германия, Франция, Венгрия, Южная Корея, Бразилия, Польша, Нидерланды^[16]. Таким странам эксперты рекомендуют начинать с длительного этапа основных реформ, укрепляя фундамент государственной службы.

Если попытаться определить позиции политических партий и парламентариев по отношению к административной реформе, то необходимо отметить, что большинство из них выступают за административную децентрализацию. Современные политические аналитики объясняют это следующим обстоятельством: почти все парламентарии одновременно являются муниципальными советниками, мэрами или генеральными советниками, в то же время члены местных представительных органов чаще всего являются выборщиками. Тема "защиты местных свобод" усиленно дебатируется на региональных выборах, особенно в оппозиционных кругах^[17].

Позиция современных правительств по поводу административной реформы, как правило, зависит от горизонта собственных политических перспектив. В условиях предвыборной ситуации у каждого правительства есть стремление удовлетворить надежды общественного мнения, недовольного бюрократизацией и коррупцией, приступив к проведению широкой реформы государственного аппарата. В чем- то такое стремление, несомненно, совпадает с искренним мнением министров, которые в процессе выполнения возложенных на них функций сами убеждаются в том, что административный аппарат неэффективен, громоздок, плохо координируется и недостаточно обеспечен современной электронной системой обработки данных. Особенно часто правительства побуждаются к осуществлению административной реформы требованиями финансового характера. Обычно новый министр финансов, стремясь представить в парламент проект сбалансированного бюджета, сокращает общую сумму расходов на администрацию на 10, 20 или даже более процентов, рассматривая экономию, которую необходимо получить, в качестве одного из источников обеспечения расходов на административную реформу. После этого правительственной комиссии поручается разработать в короткий срок перечень должностей, подлежащих сокращению. Подобный метод, как правило, вызывает осуждение экспертов, ведь в действительности ни одна сколько-нибудь существенная реорганизация никогда не проводилась таким путем: большинство административных реформ, по крайней мере на первых стадиях, вызывали дополнительные расходы^[18].

По данным Международного института административных наук в Брюсселе, в число органов, которые осуществляют подготовку административных реформ в разных странах, входят:

• а) государственный министр или секретарь по вопросам административной реформы. В частности, во Франции на лицо, занимающее данный пост, одновременно возлагаются функции министра по делам государственной службы. Двойственный характер полномочий имеет свои плюсы и минусы. Основной недостаток состоит в том, что министр вынужден тратить довольно большую часть своего времени на рассмотрение требований служащих (по вопросам правового положения, индексов зарплаты и др.) и не может полностью посвящать себя проблемам организации административной реформы;
• б) временные комиссии, которые должны в определенные сроки представить правительству комплекс рекомендаций по намеченной административной реформе. Как правило, выбор членов комиссии производится по признакам компетентности лиц или представительства заинтересованных сторон (члены парламента, профсоюзные деятели, университетские преподаватели, представители деловых кругов, высокопоставленные должностные лица). Так, во Франции комиссии по вопросам административных реформ состоят почти исключительно из ответственных государственных служащих. Многие французские исследователи считают, что эта традиция имеет нежелательные последствия: разработка мероприятий производится в узком кругу "посвященных". Несомненно, таким путем государственному аппарату не может быть придан столь необходимый для него характер открытой по отношению к внешней среде системы;
• в) постоянные комиссии. В последние годы в связи с достаточно устойчивым интересом к проведению административных реформ создаются постоянно действующие органы для выполнения этой задачи. Типичное учреждение такого рода – Центральный административный комитет по вопросам деятельности госаппарата во Франции, который возглавляется председателем или заместителем председателя счетной палаты. В работе комитета принимают участие большинство контрольных органов государственного управления, поэтому в определенном смысле он представляет собой комиссию по координации деятельности контрольных инстанций. Как правило, такой комитет имеет широкую компетенцию, которая распространяется на всю систему органов управления.

Возрастание значения специальных проблем в сфере государственного управления привело к необходимости организации специальных комиссий для глубокого изучения определенных вопросов административной реформы. Типичным примером является комиссия по вопросам оснащения государственного аппарата электронно-вычислительной техникой;

• г) органы контроля различных министерств – они также призваны заниматься вопросами административной реформы;
• д) главное управление по делам государственной службы. Этот институт призван играть роль своеобразного "конструкторского бюро" и даже "двигателя" административной реформы;
• е) бюджетное управление. Оно играет важную роль при решении вопросов, касающихся административной реформы, поскольку располагает финансовыми стимулами и может обеспечить предоставление кредитов для осуществления реформы или облегчить проведение реорганизации путем создания специальных фондов для покрытия расходов, связанных с реформированием.

Таким образом, даже простое перечисление основных государственных институтов, задействованных в ходе подготовки и организации административных реформ, свидетельствует о том, что сущность современного научного подхода к проблеме реформирования можно кратко определить как системность и целостность. Действительно, невозможно усовершенствовать какое-то одно отдельно взятое государственное учреждение, не переосмыслив всю систему государственного управления в целом: управленческие функции тесно взаимосвязаны. Стратегический подход к административному реформированию предполагает также использование принципов антикризисного менеджмента, пристальное внимание к зонам риска ("точкам бифуркации") в системе государственного управления. Это особенно важно в условиях современного экономического кризиса, который обострил многие проблемы реформирования.

Можно выделить несколько кризисных реформационных трендов, с которыми в большинстве случаев сталкиваются правительства в процессе реформ:

• 1) преодоление корпоративною сопротивления бюрократии. Сокращение численности чиновников и увеличение профессиональной нагрузки неизбежно вызывают недовольство бюрократии, способной скрыто бойкотировать инновационные усилия правительства;
• 2) издержки децентрализации управления. Внедрение сетевых принципов управления и методов дсконцснтрации власти достаточно часто приводят к утрате системной целостности государственного администрирования, которую в традиционной структуре управления обеспечивает акцентированная властная вертикаль. Возникает проблема разбалансировки управления, связанная с созданием множества полурыночных структур, агентств и бюро, компетенции которых зачастую пересекаются;
• 3) широкая приватизация и уход государства из многих традиционных сфер управления под лозунгом "минимального государства". Этот процесс сопровождается значительным ослаблением социальной помощи нуждающимся слоям гражданского общества, что провоцирует социальные конфликты. На практике приватизация и коммерческие методы работы приводят к уменьшению социальной поддержки беднейших слоев населения и неизбежно генерируют волну недовольства, что противоречит главному лозунгу реформ – идее укрепления доверия к государству и поиску новых механизмов социальной стабильности;
• 4) проблемы, связанные с внедрением инновационных технологий. При поломках и сбоях в работе информационно-коммуникационных систем неизбежны сложности в деятельности государственного аппарата. Серьезной проблемой может стать низкая квалификация чиновников, неспособных адекватно провести инновационный цикл. На начальных этапах инноваций возможны некоторое снижение качества управления, возникновение психологических проблем преодоления определенного недоверия по отношению к эффективности новых технологий;
• 5) ошибки и противоречия в инновационных стратегиях, недостаточно учитывающих социокультурный контекст бюрократических учреждений. Ориентируясь на передовые бизнес-технологии, разработчики реформ не всегда способны вписать их в социокультурную среду государственного аппарата. Например, жесткий бюджетный цикл государственных структур плохо согласуется с концепцией управления по результатам. Инновационные технологии часто используются формально, их реальное конструктивное содержание выхолащивается в бюрократических процедурах государственных учреждений, и более того – зачастую они превращаются в бюрократическую рутину уже на этапе инновационного цикла;
• 6) падение престижа института госслужбы в связи с внедрением бизнес-технологий. В связи с использованием коммерческих методов работы намечается явный тренд в сторону утраты государственной идентичности многими институтами. Бизнес-технологии вытесняют идею служения обществу откровенным меркантилизмом, приоритетом получения прибыли, что сопровождается ростом коррупции и уходом из государственных структур высококвалифицированных управленцев-государственников, для которых государственная служба ассоциируется прежде всего с честностью и ответственностью^[19].

Бизнес-технологии в системе государственной службы не должны выхолащивать идею служения обществу и этос государственности. Государство как гарант общественной стабильности и верховный арбитр нации не может полностью перейти на рыночные принципы организации общественных учреждений и использовать идеологию получения прибыли при осуществлении всех своих функций. Следовательно, бизнес-технологии должны носить вспомогательный характер, их применение должно быть строго дозированным и подконтрольным.

Современный экономический кризис убедительно свидетельствует о том, что государственное регулирование и властная вертикаль управления способны во многом дополнить рыночные механизмы в системе управления, а иногда даже спасти ситуацию в период острого протекания кризиса. Именно к укреплению государственного сектора экономики вынуждены были прибегнуть многие высокоразвитые западные страны, до кризиса активно проводившие политику приватизации, но в период кризиса осознавшие спасительную роль государственного регулирования.

Все это позволяет сделать вывод о том, что сегодня методология административных реформ требует очень тонко выверенных решений: важно скрупулезно взвешивать все инновационные проекты с точки зрения их возможностей и границ применения в условиях государственных институтов. Немало подводных камней можно обойти, ориентируясь на так называемые пилотные инновационные проекты, призванные апробировать инновационные технологии на отдельно взятом участке управленческих структур, и только потом внедрять их в общегосударственных масштабах.

Таким образом, современная методология административных реформ подразумевает длительный этап разработки взвешенной и продуманной стратегии реформирования с опорой на серьезные научные исследования. Поиски реформаторов в разных странах мира продолжаются. Теоретики пишут о "конце знакомого мира", а практики начинают новую волну реформ: "То, что для производящего класса представляется “политикой”, для класса интеллектуалов становится “рациональностью”" (А. Грамши). Хочется надеяться, что поиски новой рациональности государственного управления станут для общества в целом обретением идеи социального согласия и стабильности.

• [1] См.: Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт для Российской Федерации. М., 2003. С. 84.
• [2] См.: Красин Ю. А. Российская реформация в зеркале кризиса // Власть. 2009. № 3. С. 6-7.
• [3] Бенчмаркинг (англ. Benchmarking) – процедура поиска, анализа и внедрения в практику деятельности организации технологий, стандартов и методов работы лучших организаций-аналогов. В процессе бенчмаркинга осуществляется поиск организаций, показывающих наивысшую эффективность в своей отрасли, исследование путей достижения этих результатов и внедрение аналогичных процедур в собственных условиях. Объектами бенчмаркинга могут быть продукция, услуги, затраты, бизнес- процесс, стратегия и т.п.
• [4] Реинжиниринг [бизнес-процессов) (англ. Business process reengineering) – "фундаментальное переосмысление и радикальное перепроектирование бизнес-процессов компаний для достижения коренных улучшений в основных актуальных показателях их деятельности: стоимость, качество, услуги и темпы" (см.: Hammer М., Champy J. Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution. N.Y., 1993).
• [5] Бек У. Общество риска на пути к другому модерну. С. 284–285.
• [6] Валлерстайн И. Конец знакомого мира. Социология XXI века. С. 291-292.
• [7] Судоргин О. Новая роль информационного пространства в XXI веке // Власть. 2009. № 1. С. 27.
• [8] Мэннинг Н., Парисон II. Указ. соч. С. 114–131.
• [9] Osborne D., Gaebler Т. Reinventing Government: How The Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. N.Y., 1999. P. 19–21.
• [10] См.: Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции "GOVERNANCE" // Полис. 2003. № 4. С. 57–58.
• [11] Источник: Россия в рейтинге развития электронного правительства ООН 2012: информ. обзор / Центр технологий электронного правительства НИУ ИТМО. СПб., 2012. Вып. 4. С. 4. URL: ww.egov-center.ru/files/ eGov_Review_2012_04_Rating%20UN.pdf (дата обращения: 22.04.2013).
• [12] Источник: Всемирный Экономический Форум: Индекс сетевой готовности 2011-2012 года // Центр гуманитарных технологий. URL: gtmarket.ru/news/2012/04/05/4269 (дата обращения: 19.06.2013).
• [13] См.: Tompson W. From "Clientelism" to a "Client-centred Orientation"? The Challenge of Public Administration Reform in Russia // Economics Department Working Papers. № 536. URL: oecd.org/eco/working_papers (дата обращения: 15.06.2013).
• [14] См.: Маннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт для Российской Федерации. С. 48–50.
• [15] Там же. С. 86–89.
• [16] См.: Мэннинг Н., Парисон Н. Указ. соч. С. 89.
• [17] См.: Andriessen F. Reflections on a New European Architecture // EU Enlargement. The Constitutional Impact at EU and National Level / ed. by Kellermann A. E., Zwaan J. W., Czuczai J. Hague, 2001. P. 400–401.
• [18] См.: Considine М., Lewis J. М. Bureaucracy, Network, or Enterprise? Comparing Models of Governance in Australia, Britain, the Netherlands, and New Zealand // Public Administration Review. 2003. Vol. 63(2). P. 131 – 110.
• [19] Согласно исследованиям российских социологов, укрепление морали и повышение уровня нравственности, борьба с коррупцией, укрепление государства, по мнению 43% опрошенных чиновников, являются главными факторами формирования здоровой социальной среды в государственных структурах (см.: Магомедов К. О. Эффективность системы власти. Социологический ракурс // Гос. служба. 2009. № 2. С. 30-31).