Полная версия

Главная arrow Экология arrow Основы экологического права

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Франция: управление в области охраны окружающей среды

Франция, как и большинство промышленных стран, несколько последних десятилетий проводит целенаправленную политику природопользования и охраны окружающей среды. Стоит отметить, что она была одной из первых стран, учредившей в 1971 г. Министерство по вопросам окружающей среды. Его деятельность в то время сводилась к координации усилий других министерств. Ранее были сделаны некоторые шаги, свидетельствующие об интересе к проблемам окружающей среды со стороны государства. Масштабные преобразования публичной администрации затронули и организационно-правовую основу министерского звена управления.

В 1970—1990 гг. политика Франции в области охраны окружающей среды состояла главным образом в разработке соответствующих нормативных актов и создании специализированных учреждений в этой области. Были созданы специальные органы: но сбору и уничтожению отходов (1976), по контролю за качеством воздуха (1981) и по рациональному использованию энергии (1982), которые в 1990 г. в ходе реформы государственных органов были объединены в Агентство по защите окружающей среды и использованию энергоресурсов (ADEME).

Период с 1998 по 2001 г. стал ключевым этапом, на котором место охраны окружающей среды заметно укрепилось в рамках государственной политики. Все это проявилось в обновлении государственной деятельности (в том числе в развитии процедур согласования и договорных начал), модернизации и укреплении органов управления охраной окружающей среды, упрочении законодательного механизма. Принимаются, в частности, Закон о направлениях в области обустройства и долгосрочного развития территории (1999) и Кодекс по охране окружающей среды, или Экологический кодекс Франции 2000 г. (Code de l'Environnement). Следует подчеркнуть, что в нем нашли отражение интересы не только представителей государственных органов, но и представителей общественности. В Кодексе были собраны все основные нормы, регулирующие отношения в области природопользования и охраны окружающей среды. И на сегодняшний день этот нормативный акт является одним из самых действенных и передовых.

Во Франции управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется на уровне национальных проектов. Например, в 2002 г. был разработан национальный проект Конституционной хартии об охране окружающей среды, контроль за выполнением которого осуществляется межминистерским Комитетом по долгосрочному развитию, созданным в 2003 г., под руководством премьер-министра. В Проекте национальной стратегии по устойчивому развитию записано, что потребности

настоящего поколения должны удовлетворяться, не компрометируя способности будущих поколений.

Министерства и ведомства Франции являются важнейшим элементом центральной администрации. Отождествление министерства с министром является характерной чертой французского министерства. Перечень министерств устанавливается премьер-министром при формировании правительства. Законодательная база, устанавливающая структуру министерств, отсутствует. Однако за счет использования правительством в основном стандартных подходов к организации и компетенции последних обеспечивается единство в организации. Они образовываются в соответствии с декретом.

Основным органом управления является Министерство экологии, устойчивого развития и энергии (Ministere de I'ecologie, du Developpement durable et de I'Energie). Сокращенное наименование министерства — Министерство устойчивого развития. В целях претворения в жизнь природоохранных мероприятий и осуществления экологического контроля все министерства Франции уполномочены, в пределах своей компетенции, осуществлять меры по охране природы и окружающей среды. Поэтому Министерство устойчивого развития призвано координировать деятельность других министерств в этой области. Оно готовит проекты нормативных актов в области охраны окружающей среды и участвует в работе международных совещаний, посвященных этим вопросам.

Особенностью правового статуса министра устойчивого развития является его двойственность. Как член правительства министр несет ответственность перед главой государства, премьер-министром, парламентом и выполняет политическую функцию, и в этом случае его статус определяется нормами конституционного права. С этим статусом непосредственно связан и другой его статус, а именно: министр руководит вверенным ему министерством в сфере государственного управления. В качестве главы министерства устойчивого развития он выступает как управляющий министерским аппаратом, организовывает функционирование подразделений и служб. Таким образом, его статус определяется нормами административного права. Конкретные полномочия министра устанавливаются декретом. Министров назначает президент по предложению премьер-министра, который контрассигнует соответствующее назначение [1].

Основные направления деятельности министерства сводятся к разработке проектов законов и декретов, в которых конкретизируются правительственные решения. Оно участвует в проведении политики правительства при реализации этих решений. Министерство вырабатывает общие правила, гарантирующие прохождение государственной службы чиновниками данного министерства. Министерство также обеспечивает децентрализованные органы всем необходимым для их нормального функционирования в данной сфере. В соответствии с законодательством Франции Министерство устойчивого развития имеет следующую организационную структуру, в нее входят: генеральный совет окружающей среды и устойчивого развития (орган окружающей среды), общая инспекция морских дел, межведомственный делегат в службе безопасности движения, межведомственный делегат по устойчивому развитию, генеральный секретарь по морю и четыре государственных секретаря министерства. Министр делегирует свои полномочия государственным секретарям, которые ответственны за устойчивое развитие, за экологию, за транспорт, за жилье и за градостроительство.

Министерство имеет в регионах и департаментах уполномоченных, на которых возложены функции по осуществлению общего контроля в пределах данной территории. Кроме того, полномочиями по осуществлению контроля в области охраны окружающей среды в определенной административно-территориальной единице наделяются местные органы государственного управления, префекты, мэры городов.

Основной единицей политико-административного деления Франции является департамент, в состав которого входят городские и сельские коммуны. Несколько департаментов, как правило, составляют регион (область), возглавляемый префектом. Префект департамента центрального региона является одновременно префектом всего региона, в состав которого входят остальные департаменты. В каждом регионе функционирует региональный комитет охраны окружающей среды, состоящий из представителей региональных советов, ассоциаций защиты окружающей среды, назначенных префектом региона, и компетентных лиц, назначаемых президентом регионального совета. Одной из функций регионального комитета охраны окружающей среды является экологический контроль в конкретной административно-территориальной единице. В каждом департаменте создан и работает Совет департамента по охране окружающей среды, состоящий из представителей различных комиссий и советов департамента, осуществляющих экологический контроль: комиссия по ландшафтам, совет по каменоломням, комиссия по природным рискам, совет по флоре и фауне. Совет департамента по охране окружающей среды возглавляет префект или его представитель.

Кроме Экологического кодекса во Франции существует специальное законодательство, регулирующее охрану отдельных природных объектов: Лесной кодекс; Горный кодекс; Закон об атмосфере и рациональном использовании энергии; Закон о воде.

Законодательная часть Экологического кодекса (Panic Ligislative) была принята в качестве приложения к Ордонансу № 2000-914 от 18 сентября 2000 г., подписанного президентом Французской республики. Составной частью Кодекса является подзаконная часть — Декреты Государственного Совета (Partie Reglementaire — Decrets еп Conseil d'Etat). Нормы Кодекса регулируют более широкую сферу отношений, чем в России. Массив законоположений в Кодексе весьма значителен, он содержит наиболее важные и принципиальные нормы и не носит исчерпывающего характера. Его текст изобилует множеством прямых отсылок к другим кодексам, законам и декретам. Создание Кодекса происходило путем инкорпорации (включения) в его текст ранее принятых законов.

Разделы Кодекса неизменно содержат нормы финансового характера (dispositionsfinancieres), которые в России принято называть "экономическим механизмом охраны окружающей среды". Но все эти нормы, устанавливая наиболее принципиальные положения по реализации принципа "загрязнитель платит", носят отсылочный характер. Их можно разделить на две группы. Первая группа — это нормы, аналогичные российской системе платы за негативное воздействие на окружающую среду. Во Франции система взимания этой платы получила название TGAP (Тахе Generate sur les Activit.es Polluantes). Конкретные размеры ставок в Кодексе не установлены, а включенные сюда условия освобождения от их уплаты и иные условия применения ежегодно пересматриваются при принятии бюджета па очередной финансовый год. Вторая группа норм финансового характера представляет собой не имеющий аналога в России институт так называемых финансовых гарантий, связанный с институтом экологической ответственности за причиненный вред, или институт обязательного страхования ответственности. Такие гарантии следуют из письменного обязательства, выданного лицу кредитным учреждением, страховой организацией, а для установок хранения (складирования) отходов — гарантийным фондом, управляемым Агентством окружающей среды и использования энергии. Пользователь передает префекту документ, свидетельствующий об учреждении финансовых гарантий, его форма установлена совместным постановлением министра экономики и министра устойчивого развития. Принятое префектом постановление фиксирует сумму финансовых гарантий и условия актуализации этой суммы. Учитывая, что гарантии носят срочный характер, они должны быть возобновлены по крайней мере за три месяца до истечения их срока (ст. 23.3 Экологического кодекса). Префект за счет сумм финансовых гарантий принимает необходимые меры как в случае бездействия пользователя, так и в случае его ликвидации (ст. 23.4 Экологического кодекса).

Фактически в этой системе финансовых гарантий речь идет об обязательном в силу указания в законе страховании на случай возможного причинения вреда. Однако, как видно, такое страхование ответственности осуществляется не только через страховые организации, но и через систему кредитных учреждений (прежде всего банков), а также через специально созданный гарантийный фонд. В России, как известно, подобные нормы предлагается включить в закон "Об экологическом страховании", проект которого уже не один год находится в разработке и до сих пор не принят. Хотя Модельный закон "Об экологическом страховании" принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 15.11.2003 №22-19.

Необходимо сказать, что во Франции институт "финансовых гарантий" появился даже раньше, чем на общеевропейском уровне. Теперь он закреплен и па уровне законодательного акта Европейского Союза. Статья 14 Директивы содержит положения о финансовой безопасности (financial security), согласно которым "государства — члены Европейского Союза должны предпринять меры по поощрению развития рыночных инструментов обеспечения финансовой безопасности операторов, включая финансовые механизмы в случае их неплатежеспособности, с целью предоставления возможности операторам использовать различные финансовые гарантии, покрывающие их обязанности, следующие из этой Директивы". Директива делит обязанности операторов (организаций) на две группы. Первая группа — это предупредительные действия {preventive action) (ст. 5) и вторая группа — это так называемые восстановительные действия {remedial action) (ст. 6). Главное, что согласно ст. 8(1) все затраты по надлежащему выполнению предупредительных и восстановительных действий несут операторы. Правда, этот принцип не является абсолютным. Так, оператор не должен нести такие затраты, если он сможет доказать, что ущерб окружающей среде или неизбежная угроза такого ущерба были вызваны третьим лицом и наступили несмотря на то, что соответствующие меры по обеспечению безопасности были своевременно им предприняты (ст. 8(3)).

Нормы Экологического кодекса и декретов, изданных на его основе, получили во Франции подкрепление в виде норм конституционного характера: президент Французской Республики подписал Конституционный закон № 2005-205 о Хартии окружающей среды, в которую включены эти принципиальные нормы.

По французскому праву природные богатства, ресурсы и окружающая среда, ландшафты, животный и растительный мир, его разнообразие и биологическое равновесие являются частью общего национального достояния, а охрана, восстановление природных ресурсов и управление ими — всеобщей задачей, направленной на сохранение природных богатств, защиту от угрозы возможных разрушений. В целях сохранения фауны, флоры, почвы, вод, залежей минералов и вообще природной среды определенные части территории, принадлежащие государству, и территориальных вод могут быть объявлены декретом правительства резервациями. В отношении частной земельной собственности территория может получить указанный статус только при согласии собственника. С момента публикации декрета в пределах территории, объявленной резервацией, запрещаются любые действия, нарушающие естественное развитие фауны и флоры, а также экологическое равновесие. Любые изменения могут быть проведены только с разрешения лица, ответственного за охрану природы в данной административно-территориальной единице, устанавливающего также порядок управления резервациями и контроль за соблюдением запретов, действующих в их пределах. Если в результате создания резервации кому- либо наносится ущерб, то это создает право на его возмещение.

В целях сохранения природного баланса, богатства и разнообразия природных ресурсов любая природная зона может быть объявлена региональным заповедником. Региональные власти совместно с органами местного самоуправления утверждают устав заповедника, в котором содержится план заповедника с разбивкой на зоны, представляющие особую ценность, определены статус, состав органов управления заповедником, их основные функции и правила деятельности, а также программа и перечень природоохранных мер, способствующих сохранению природного баланса. Постановление о признании конкретной природной зоны заповедником сроком

на десять лет принимает министр устойчивого развития на основании ходатайства региональных властей. По истечении данного срока вопрос рассматривается повторно, и при необходимости указанный срок может быть продлен. В случае ненадлежащего функционирования заповедника министр устойчивого развития может вынести решение об исключении той или иной территории из перечня региональных заповедников. Указанное решение принимается только после соответствующего заключения Комиссии региональных заповедников.

По французскому нраву функция контроля является базовой для всех остальных функций управления в области природопользования и охраны окружающей среды, так как без контроля над исполнением принятых управленческих решений и принятия мер по выявленным нарушениям все остальные функции не достигнут цели. Например, нарушение процедуры кадастрового учета может вызвать неточности в учете природных объектов, которые в свою очередь повлекут за собой ошибки при использовании и охране этих объектов. Экологический контроль во Франции осуществляется на государственном и муниципальном уровнях (префектов, мэров городов), а также на уровне департамента и региона. Множественная расчлененность контрольных подфункций государственного экологического контроля обусловлена сложностью и специфичностью задач, вытекающих из бесконечного разнообразия природных объектов.

Законодательство Франции предусматривает осуществление землеустройства в целях ликвидации чересполосицы и более целесообразной территориальной организации земледельческих хозяйств и городского хозяйства. По французскому праву, если землевладелец в течение пяти лет не использует принадлежащую ему землю, соответствующие государственные органы могут своей властью сдать его землю в аренду. На сегодняшний день государственный контроль над использованием земли во Франции имеет широкое распространение. Во главе системы управления землями и земельными отношениями во Франции стоит правительство.

При этом функция управления землями, используемыми в различных конкретных целях, возлагается на соответствующие ведомства и органы, подчиненные правительству. Это в первую очередь Министерство продовольствия, сельского хозяйства и рыболовства, управляющее всеми сельскохозяйственными и лесными землями. Сельскохозяйственные законы Франции предоставляют министру сельского хозяйства право периодически инспектировать все сельскохозяйственные предприятия. При обнаружении фактов неправильного использования земли и ведения хозяйства министр может установить надзор над хозяйством, а в некоторых случаях — прекратить аренду, заменить арендатора другим лицом, передав ему право аренды; предписать изменение назначения земельного участка и т.д. Министр готовит и проводит политику правительства в области сельского хозяйства, сельских районов, морского рыболовства и морских культур, лесов и древесины. Он осуществляет политику питания в связи с министрами потребления и здоровья и участвует в реализации политики правительства в международной торговле, что связано с его представительством в международных инстанциях, обсуждающих эти вопросы.

Лесной кодекс Франции устанавливает, что все собственники осуществляют в отношении лесов, лесонасаждений и земель, подлежащих облесению, все права, вытекающие из собственности, с ограничениями, установленными законодательством, с целью обеспечить биологическое равновесие в стране и удовлетворение потребности в древесине и других продуктах леса. В настоящее время государственное управление лесами организует Национальная служба лесов, находящаяся в ведении Министерства продовольствия, сельского хозяйства и рыболовства. Министр определяет методы контроля над деятельностью в лесах, полностью подчиненных лесному режиму, а также устанавливает основные обязанности Национальной службы лесов в отношении лесовладений, подчиненных лесному режиму. Лесной режим в лесах департаментов, коммун, юридических лиц и других собственников, в которых он должен применяться, устанавливается префектом после заключения соглашения по всем спорным вопросам между инженером Национальной службы лесов и собственником. Любые изменения в методах эксплуатации этих лесов и порядке управления либо осуществления экологического контроля в этих лесах осуществляются только при наличии специального разрешения министра продовольствия, сельского хозяйства и рыболовства, принятого по представлению Национальной службы лесов, на основе ходатайства представителя коммуны, департамента или юридического лица.

Гидрографическая сеть Франции, имеющей преимущественно равнинный рельеф, довольно густая, а водные ресурсы относительно сбалансированны. В условиях отсутствия ледостава и соединения каналами важнейших речных бассейнов в единое целое еще с XVIII в. водная система Франции широко используется для судоходства. Почти все 200 крупных французских рек в какой-либо части судоходцы. Крупных озер во Франции не так много, как в Великобритании, и находятся они на окраине страны — озера французских Альп, включая и международное Женевское озеро. Ледники Франции занесены в уже составленный Каталог ледников.

Само водное право Франции достаточно динамично, по водным ресурсам был принят целый ряд законов. Долгое время управление водными ресурсами Франции, как и некоторых других европейских стран, находилось в компетенции различных ведомств с учетом основных видов водопользования. Питьевое водоснабжение и водоотведение бытовых сточных вод находилось в ведении 36 тыс. муниципалитетов, привлекающих частные компании. Закон о воде создал более гибкую систему управления водным хозяйством, основанную на привлечении всех участников водохозяйственного комплекса к разработке и реализации водной политики для общего блага.

По сравнению со многими другими странами Франция богата водными ресурсами, однако они неравномерно распределены по территории страны и весьма уязвимы. Говоря о локальных проблемах, следует отметить загрязнение грунтовых вод в районах интенсивного сельского хозяйства. Чтобы справиться с загрязнениями, производимыми сельскохозяйственным производством, государственные власти опираются на комбинированные методы из различных инструментов: регламентирующих, экономических или основанных па принципе добровольности.

Представительными органами являются национальные водные комитеты Франции и шесть комитетов по основным водным бассейнам, при которых имеются агентства — государственные органы, основанные на самофинансировании. В гидрографических границах устанавливались размеры платежей за водопотребление и загрязнение, что не увязывалось с конституционными положениями о налогообложении. Исследовалось состояние водных ресурсов, и реализовывались программы восстановления водоемов.

Франция имеет протяженную береговую линию, что требует разработанного законодательства в сфере охраны и использования береговых ресурсов. Страна испытывала туристский бум в 1960-х гг., что вызвало вначале введение специальных ограничений на берегу Средиземного моря (Лазурный берег), а затем на Корсике и Атлантическом побережье. Они были направлены против произвольной застройки курортной и рекреационной зоны. Закон об охране побережья и берегов озер 1975 г. предусматривал отдельные места контактов людей с дикой природой. Они не отчуждались у государства, в них было запрещено строительство. Закон о побережье 1986 г. усилил экологические требования закона. Строительство было запрещено в пределах 100-метровой полосы вдоль берега. Французское право делегирует функции управления природной средой местным властям.

Важную роль в обеспечении страны чистой водой играют Межрегиональный союз очистки вод Парижской агломерации, Междепартаментская федерация по рыболовству и защите водной среды. Самим водоснабжением занимается Анонимное общество водных ресурсов Парижа. В настоящее время водное хозяйство находится в ведении Министерства устойчивого развития.

Декрет 98-362 1998 г. закрепляет право граждан на благоприятные условия природной среды, правдивую информацию о ее состоянии и устанавливает административную процедуру по разработке и контролю выполнения региональных планов качества воздуха. Согласно Декрету региональный план качества воздуха сроком на пять лет разрабатывает префект региона при участии специальной комиссии, в состав которой входят: представители государственных служб, регионального управления промышленности, регионального управления охраны окружающей среды, регионального управления санитарного и социального состояния, регионального управления снабжения и представители Агентства по охране окружающей среды и использованию энергии (в регионе Иль де Франс — префект полиции или его представитель); представители коллективов местного самоуправления, в частности регионального Совета или Высших советов (в регионе Иль де Франс — мэр или его представители); представители служб контроля за выпуском вредных веществ в пределах установленных нормативами концентраций; представители организаций контроля за качеством воздуха, ассоциаций по охране окружающей среды, потребления и использования энергии; представители региональных комитетов по охране окружающей среды и советов департаментов по гигиене.

  • [1] Контрасигнатура — скрепление акта главы государства подписью министра или премьер-министра, означающее, что юридическую и политическую ответственность за данный акт несет скрепивший его министр или премьер-министр.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>