Полная версия

Главная arrow Бухучет и аудит arrow Бюджетный учет и отчетность

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

2.2. Историко-правовые аспекты становления бюджета и развития бюджетного процесса в России

2.2.1. Дореволюционный период становления и развития бюджетного учета

Как такового бюджетного процесса в дореволюционный период не существовало, но органы, исполняющие функции, ставшие прототипом современной структуры органов, наделенных полномочиями в бюджетной сфере, получили свое первоначальное развитие.

Уже в XVII в. из центра в области направлялись сведения о суммах, которые надлежало перечислить в государственный бюджет. Земские органы распределяли эту сумму по округам – это называлось "разруб".

Сведения о существовании годовой большой сметы доходов и расходов относятся к первым годам царствования дома Романовых. Так, в одной грамоте 1623 г. говорится о присылке сметы, "... чтобы затем наша годовая большая смета и приходная и окладная книга не стала".

В эпоху Петра I, эпоху больших экономических и политических преобразований, проводились реформы по увеличению доходов казны, создавались особые губернаторские съезды для сокращения местных расходов, чтобы полученными таким путем суммами покрыть государственный дефицит. В Полном собрании законов имеется указ 1710 г., которым предусмотрено слить государственные доходы и расходы.

В 1717 г. Петром I были учреждены восемь коллегий – государственных органов отраслевого управления. Три коллегии были финансовыми. Главным органом финансового управления была Камер-коллегия. Она занималась вопросами государственных доходов, а также государственными подрядами, соляными промыслами, монетным двором, содержанием городских дорог, снабжением населения хлебом во время неурожаев.

При этом функции по финансовому контролю осуществлялись Ревизион-коллегией, но функций по исполнению "бюджетных документов" в современном понимании не выполнялось, в связи с чем при Екатерине II была учреждена должность Государственного казначея, которому были вменены обязанности по подаче ведомости о доходах, расходах и недоимках, табеля о доходах, расходах, остатках средств.

8 сентября 1802 г. Манифестом императора Александра I "Об учреждении Министерств" было создано Министерство финансов, которое было обязано ежегодно на основании смет министерств составлять подробную роспись доходов и расходов.

С 1803 г. начали составляться ежегодные государственные бюджеты, представляющие собой росписи доходов и расходов министерств. В 1810 г. был учрежден Государственный Совет. На его рассмотрение вносились ежегодные сметы государственных приходов и расходов, им рассматривались штаты, устанавливаемые для всех государственных учреждений, он назначал суммы для удовлетворения непредвиденных издержек, встречающихся в течение года, обсуждал способы уравнения приходов и расходов, устанавливал чрезвычайные финансовые меры, решал ряд других вопросов.

Главной задачей Министерства финансов являлось упорядочение бюджетного хозяйства, поскольку частым явлением выступали дефициты государственного бюджета. Одним из первых, кто стремился решить данную задачу, был секретарь Государственного Совета Μ. М. Сперанский. Он разработал программу финансовых преобразований, которую изложил в работе, написанной в 1810 г. под названием "План финансов". Сперанский предлагал придать государственному бюджету законодательный характер, утверждал, что доходы должны соответствовать расходам. Он предложил такую классификацию расходов:

  • 1) по ведомствам;
  • 2) по степени их нужды: необходимые, полезные, избыточные, излишние и бесполезные (причем, последние совсем не допускаются);
  • 3) по пространству: общие государственные, губернские, окружные и волостные;
  • 4) по предметному назначению: обыкновенные и чрезвычайные (причем для чрезвычайных расходов в законе должны быть не деньги, а способы их получить);
  • 5) по степени постоянства: стабильные и меняющиеся издержки.

Сперанский обосновал необходимость организации единого управления финансами. Само управление должно было осуществляться по трем направлениям – управление источниками доходов, управление движением средств, проверка и ревизия счетов. Однако данный план хотя и был одобрен Государственным советом, но не был претворен в жизнь из-за противостояния консерваторов.

Активное участие в функционировании финансовой системы России принимал Комитет министров – правительственный орган, который при Александре I имел обширные полномочия в области финансов. Он рассматривал и обсуждал государственный бюджет еще до представления его в Государственный совет. Комитет утверждал меры, при помощи которых можно было бы покрыть дефицит, утверждал положения и штаты департаментов министерств и их структурных подразделений в губерниях, решал вопросы налогообложения, рассматривал отчет министра финансов. В марте 1812 г. этот орган был преобразован в Комитет финансов.

К местным органам финансового управления на губернском уровне в первую очередь относились казенные платы, учрежденные в 1775 г. Казенные палаты обладали обширными полномочиями и действовали как органы Министерства финансов на местах. В 1831 г. была учреждена Инструкция о порядке ведения дел в казенных палатах.

Состояние финансов России, начиная с 1845 г., можно охарактеризовать как хронический дефицит, в условиях которого не могло быть и речи о серьезном реформировании финансовой системы: вся деятельность чиновников была полностью сосредоточена на обеспечении средствами военных действий.

Начало царствования Александра II было продолжением того печального периода нашей финансовой истории, когда в управлении финансовыми средствами царили произвол и беспорядок. Министры финансов Π. Ф. Брок и А. М. Княжевич не имели определенного плана действий и не всегда верно оценивали ситуацию, поэтому все финансовые мероприятия того времени были крайне неудачными: дефициты росли, все попытки борьбы с увеличением государственных расходов оказывались безуспешными.

Для выхода из сложившейся ситуации в 1859 г. под руководством выдающегося государственного деятеля В. А. Татаринова была учреждена комиссия для составления правил о порядке счетоводства, отчетности и ревизии, которая и осуществила коренную реформу в учете государственного хозяйства. В. А. Татаринов изучал порядок проверки государственной отчетности за границей. Объехав множество европейских государств, он составил пять записок: "Государственная отчетность в Пруссии", "Государственная отчетность во Франции", "Государственная отчетность в Австрии", "Государственная отчетность в Бельгии" и "Хозяйство и отчетность военного министерства во Франции".

Он выдвинул проект составления, рассмотрения и заключения смет, введения единства кассы и установления одной независимой ревизионной инстанции – государственного контроля с предварительной и последующей проверками отчетности.

В 1862 г. по указанию Татаринова были составлены кассовые правила (правила о порядке поступления государственных доходов), в соответствии с которыми все сметы министерств представлялись одновременно в Министерство финансов, Государственному контролеру и в Государственный совет (кроме смет Министерства двора). Сметы министерств и главных управлений должны были представляться Министру финансов к 1 сентября и включали:

  • 1) общий перечень доходов и расходов по главным статьям;
  • 2) подробное указание доходов и расходов;
  • 3) отдельные приложения с указаниями, законы, уставы, разные расчеты;
  • 4) подробную объяснительную записку, указывающую на основания, которыми руководствовались при исчислении доходов и расходов.

Министерство финансов и Государственный контролер рассматривали соответствие смет действующему законодательству, а также исполнение предыдущих смет. После этого Министерство финансов подготавливало общий проект бюджета для представления Государственному совету, а последний выносил на Высочайшее утверждение императора. Затем бюджет публиковался в специальных изданиях.

Именно с утверждением "правил Татаринова" можно говорить о бюджете в настоящем значении этого слова. Эти правила создали единство бюджета, они предписывали направление кредитов на их прямое назначение (специальность кредита), а неизрасходованных остатков – в общие государственные средства, ограничение сверхсметных кредитов и систему единства кассы, по которой общими приходо-расходчиками всех казенных управлений сделались кассы Министерства финансов. 1 января 1863 г. Татаринов был назначен на должность Государственного контролера, в том же году впервые были применены новые сметные правила.

Один из важных этапов совершенствования бюджетного процесса в дореволюционной России связан с избранием в 1906 г. первой Государственной Думы.

20 февраля 1906 г. были изданы положения о Государственном Совете и Государственной Думе, которые превращали Государственный Совет в верхнюю законодательную палату, а Государственную Думу – в нижнюю. Государственный Совет пользовался равными правами с Государственной Думой как относительно общего законодательства, так и в отношении законов о налогах и бюджете. Разногласия между этими палатами передавались в особую комиссию из равного числа членов Думы и Совета. К полномочиям Государственной Думы относились: обсуждение и утверждение бюджета, обсуждение и утверждение отчета Государственного контроля по исполнению бюджета.

Порядок рассмотрения бюджета в Государственной Думе и Государственном Совете был установлен Правилами от 8 марта 1906 г. "О порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов". Согласно этим Правилам все бюджетные кредиты (ассигнования) делились на три части: а) кредиты, не подлежащие обсуждению законодательными учреждениями и не подлежащие сокращению; б) кредиты, основанные на действующих законах; в) кредиты, подлежащие свободному обсуждению.

При обсуждении кредитов, подлежащих свободному обсуждению, были значительно ограничены права законодательных органов. Они не имели права включать в роспись какие-либо новые потребности в средствах, а могли лишь только сократить или увеличить представленные ассигнования.

Государственная Дума рассматривала проект общегосударственного бюджета, который вносился 1 октября предшествующего новому финансового года. Обсуждение проходило на пленарном заседании Думы, однако, для предварительного рассмотрения бюджета образовывались комиссии из ее депутатов. Бюджетные правила изначально содержали в себе ограничение прав Думы по влиянию на формирование бюджета. Данные ограничения сводились к следующему:

  • – Дума не могла обсуждать ассигнования, выделенные на содержание императорского двора, и те положения, которые были предусмотрены Учреждением об императорской фамилии;
  • – не могли быть исключены или приняты такие доходы и расходы, которые внесены в проект бюджета на основании действующих законов, штатов, расписаний или указов императора;
  • – к ограничениям бюджетных прав Думы относились запрещение исключать из бюджета суммы, предназначенные для обслуживания внешнего долга и погашения долгов по другим обязательствам Российского государства.

Существовало еще одно серьезное ограничение – государственный бюджет получал юридическую силу только тогда, когда наряду с одобрением Государственной Думой он получал утверждение в Государственном Совете. В противном случае создавалась особая согласительная комиссия, которая состояла из депутатов Государственной Думы и членов Государственного Совета. По достижении соглашения бюджет вновь поступал в Думу на утверждение. Бюджетные правила содержали в себе еще одно положение, которое существенно подрывало авторитет и силу Государственной Думы.

Если бюджет не был утвержден к началу нового финансового года, то в стране автоматически вступал в силу бюджет года предыдущего.

Все это ставило Государственную Думу в стесненные условия и существенно снижало эффективность ее влияния на финансовую политику государства. Заметим, что две первые Думы были распущены, так и не дойдя до бюджетных вопросов.

В третьей же Думе и вовсе не оказалось специалистов в области финансов, поэтому, когда Министерство финансов представило проект бюджета, в Думе возникло затруднение по его обсуждению.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>