Предмет и метод науки "История государственного управления в России"

Что изучает наука "История государственного управления в России"

На первый взгляд вопрос о предмете науки "История государственного управления в России" весьма прост, достаточно понять, кто, как и чем управляет и с какой целью принимает важнейшие решения и каким образом их осуществляет на разных этапах исторического развития России. Однако ответ на поставленный вопрос не всегда очевиден в силу многоуровневости управляющей системы и отсутствия полноты информации о событиях, которые произошли в далеком прошлом. Заметим, что предмет любой науки как системы истинных знаний об объективной реальности, в отличие от религиозных, интуитивных, обыденных представлений, составляют объективные свойства, связи, отношения социальной действительности, которые включены в процесс познания с целью выявления их сущности и закономерностей развития.

Государственное управление как объект познания

В качестве объекта познания отечественной историко- административной науки России выступает государственное управление – деятельность российского государства, его органов и учреждений, которая направлена на организацию и регулирование общественной жизни людей, посредством принятия решений (т.е. властного распределения ценностей) и совершения действий по их осуществлению. "История государственного управления в России" как научная

дисциплина представляет самостоятельный комплекс знаний о процессах формирования системы государственного управления, сс институциональной, функциональной и процедурных подсистемах, протекавших у различных народов России в хронологической последовательности.

Предметом науки "История государственного управления в России" является совокупность понятий, посредством которых она описывает процессы возникновения, развития и смены типов и форм государственного управления, систем государственного администрирования у конкретных народов нашей страны на различных исторических этапах.

Существуют различные интерпретации предмета государственного управления России, обусловленные неоднозначным пониманием природы и содержания функций государственного администрирования, а также трудностями в выявлении формы исторического знания. Их главный недостаток, на наш взгляд, состоит в подмене предмета управленческой науки предметом гражданской истории России. По этой причине предмет историко-управленческой пауки России искусственно расширяется, в него включается событийная жизнь людей во времени.

На наш взгляд, круг проблем, которые составляют предмет "История государственного управления в России" как научной дисциплины и выявляют содержание и основные параметры зрелости системы управления на каждом историческом этапе развития российского общества, включает следующие.

  • 1. Цели управления обществом. Они являются определяющим элементом в механизмах управления на каждом историческом отрезке. Обычно их формулируют политики, политические органы (парламент, глава государства, политические партии) в политическом курсе, который является ответом на общественные запросы. В принципе идеально все цели должны быть ориентированы на созидание и поддержку жизнеобеспечения и поступательного движения общества. Однако зарубежный и российский опыт свидетельствует о том, что часто цели общества подменяются целями правящих групп и лидеров. Например, сегодня набор целей управления в России выражен такими ценностями, как безопасность, процветание, целостность, упорядоченность и устойчивость социальной системы. Однако при этом в стране один из самых высоких уровней преступности и коррупции в мире, крайне низкий уровень жизни населения и степень доверия людей друг к другу и органам власти.
  • 2. Модель институциональной структуры управления публичным сектором на всех уровнях власти, состояние государственных институтов власти, призванных реализовывать сформулированные цели. Их деятельность основывается на господствующей идеологии, которая определяет характер отношений власти с гражданским обществом и может быть ориентирована либо на демократию, либо на авторитаризм.

Смысл и назначение идеологии власти состоят в том, что она показывает:

  • – степень учета "воли народа" или уровень отчужденности власти от гражданского общества, а следовательно, уровень легитимности режима;
  • – принадлежность власти какому-либо одному классу или ее способность представлять всю совокупность социальных структур в обществе в их связи, взаимодействии, противостоянии и зависимости;
  • – идеология власти определяет степень ответственности управляющих структур перед управляемыми.
  • 3. Принципы организации системы государственной службы, порядок ее прохождения и структуру государственного аппарата, эффективность функционирования которого и характеризует состояние государственных институтов власти на каждом этапе в целом.

Таким образом, "История государственного управления в России" как историко-административная дисциплина – это наука об истории правительственных учреждений, способах использования ими средств, приемов, методов властного воздействия на население и индивида по достижению целей, заявленных правящим классом или большинством общества от имени государства.

Несмотря на кажущуюся очевидность значения понятия "государственное управление", в науке существует множество интерпретаций его смыслов.

Термин public administration (государственное управление), например, в западной науке имеет два значения – узкое и широкое.

В узком смысле слова он означает профессиональную деятельность государственных чиновников и на русский язык буквально переводится как государственное администрирование. Государственное администрирование включает "все виды деятельности, направленные на осуществление решений правительства"[1].

В широком смысле этот термин включает не только профессиональную деятельность чиновников, но и всю систему административных институтов и их властных полномочий, посредством которых они выполняют государственные решения. Этому значению термина в русском языке соответствует понятие административно-государственное управление.

Разночтения в интерпретации предмета современной западной теории государственного администрирования отчасти объясняются тем, что в ее основе лежит идея разделения политики и администрирования (управления), сформулированная примерно в одно и то же время американским исследователем В. Вильсоном (впоследствии Президент США) и французским ученым А. Шардоном. В соответствии с ней обосновывалась необходимость самостоятельного изучения как политической власти, представленной парламентом и другими представительными учреждениями, так и власти административной в лице правительственных учреждений. При этом подчеркивалось, что административная власть должна быть профессиональной, независимой от идеологических предпочтений политической элиты, смены правящих партий.

Однако осуществить на практике подобное разделение политических и административных функций не представляется возможным. Более того, сегодня происходит политизация управленческой деятельности, что обусловлено растущей динамикой угроз и вызовов, нуждающихся в оперативном разрешении. Одни и те же органы могут осуществлять как исполнительные, политические по своему значению, так и административные, управленческие функции. Так, правительство, разрабатывая программу во исполнение закона, выступает в качестве органа исполнительной власти; организуя реализацию принятой программы, правительство осуществляет административные функции. Так же и министры как члены правительства реализуют политические функции, а как руководители министерства осуществляют наряду с политическими и административные полномочия.

На наш взгляд, искусственное разделение политического и административного уровней государственного управления, т.е. процесса принятия политических решений и их реализации, препятствует формированию целостного представления об административно-государственном управлении. Более того, только системное понимание предмета государственного управления может способствовать созданию эффективного механизма выявления и формулирования актуальных проблем, перевода их во властные решения, так и умелой координации и руководства деятельностью государственной службы по их реализации (т.е. государственного администрирования).

Все сказанное делает актуальным обоснование различий в способах политического и административного воздействия на повседневную жизнь человека.

Любая социальная общность, даже самая примитивная, где существует взаимодействие хотя бы двух человек для решения обшей для них цели, нуждается в управлении как упорядочивающей деятельности. В основе управления лежит власть.

Власть представляет собой способность и возможность оказывать решающее воздействие на поведение людей с помощью различных средств: принуждения, авторитета, права, морали, богатства, знания и т.д. Обладание властью в разных ее видах позволяет конкретному лицу, группе или органу выступать субъектом управления, формировать и реализовать управляющие воздействия. Только опора на власть обеспечивает реализуемость управляющих воздействий. По этой причине власть и управление являются парными, тесно взаимосвязанными по сути своей терминами.

Власть – это отношения господства и подчинения, управления и влияния, контроля и давления, складывающиеся между "субъектом власти" и "объектом власти", которые придают действиям людей целесообразность, упорядоченность, обеспечивают подчинение индивидуальной воли общей цели. В связи с этим государственная власть (публичная власть) является средством согласования разнородных интересов и формирования на их базе общезначимого интереса, составляющего основу целостности общества, выступающего фактором его развития.

Нетрудно заметить, что каждый человек, живя в обществе, действует так, чтобы в максимальной степени удовлетворить свои потребности и интересы, при этом взаимодействуя с другими людьми. Подобная модель поведения, казалось, должна расколоть общество на множество индивидов, преследующих свои повседневные нужды. Однако наряду с частными интересами у индивидов существуют общезначимые потребности (потребность в безопасности, правопорядке, гарантиях своих прав), которые делают общество устойчивой формой взаимодействия людей, в первую очередь связанных всеобщим интересом. Он (интерес) формулируется в политике.

Политика есть сфера деятельности по руководству обществом путем определения общих целей и согласованных средств их достижения с помощью власти. Специфика политики состоит в ее способности обеспечивать целостность общества, согласовывать различные группы интересов, эффективно регулировать социальные взаимодействия. Посредством целеполагания, определения средств для их достижения, соизмерения затрат и результатов в обеспечении достижения согласованных решений политика способна ориентировать общественное развитие в благоприятном для человека направлении.

Эффективность и осязаемость политики в отличии от других регуляторов общественных отношений (морали, религии, права и т.д.) обусловлена наличием такого элемента, как власть. Благодаря институтам государственной власти в лице законодательных, исполнительных и судебных органов общество представляет собой согласованное и упорядоченное на основе определенных правил взаимодействие людей, объединенных общим интересом. Государство осуществляет свои функции специфическими методами – методами властного воздействия. Это оказывается возможным благодаря наличию у государства властных органов, аппарата и особых ресурсов или средств, которыми оно располагает, в частности, правом на легитимное насилие.

Государственное властвование – основное системное качество государства. В функции властвования проявляется решающая роль государства в реализации общезначимых потребностей населения, обеспечении стабильности и устойчивости общественного развития.

Функция государственного властвования обеспечивается:

  • – путем издания законов и других нормативно-правовых актов, устанавливающих общеобязательные правила поведения;
  • – повседневной исполнительно-распорядительной деятельностью специального аппарата по управлению обществом;
  • – осуществлением правосудия, контроля над исполнением правовых предписаний;
  • – применением в соответствии с законом государственного принуждения и санкций в случае несоблюдения общепринятых правил.

Государственная власть в современных обществах осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и каждая из ветвей единой государственной власти выполняет в системе государственного управления определенную функцию. Очевидно, что не все органы государственной власти заняты выработкой и принятием важнейших политических решений, но все они связаны с государственным управлением, т.е. реализацией целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий на общество и индивида по обеспечению стабильного и поступательного развития социума.

Повседневным выражением функции властвования, одной из форм проявления властной воли является управление.

Управление – это совокупность организующих и регулирующих воздействий людей и их общественных институтов, в том числе государственных, на сознание, поведение и деятельность других людей для достижения определенной цели. Чтобы цель была реализована, необходимо организовывать действия людей, определить кто, что и как должен делать по ее достижению. Следовательно, управляющее воздействие непременно должно включать в себя организационный механизм практического осуществления взаимодействия людей, направленный на реализацию поставленной цели.

Государственное управление – наиболее важный, всеохватывающий и властный вид управления. Его субъектом выступает государство, представляющее собой политическую форму организации общества, охватывающую всех своих граждан и выступающую от их имени.

Завершая анализ содержания термина "государственное управление", следует заметить:

  • – государственное управление есть властное организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения либо преобразования;
  • – объем управляющего воздействия государства, который может выражаться в тотальной регламентации или, напротив, в минимальном государственном вмешательстве, и оказание услуг в реализации общезначимых потребностей всегда зависели от зрелости гражданского общества;
  • – институциональную и организационную структуры механизма властвования и управления, оптимальные для формулирования и адекватного отражения интересов и потребностей различных групп населения, определял доминирующий тип культуры.

Многообразие национальных систем государственного управления является следствием различного соотношения государства и гражданского общества. В каждом конкретном случае это соотношение формировалось на основе несовпадающих представлений о политическом порядке и средствах его поддержания путем управляющего воздействия публичной администрации. Следовательно, специфику национальной системы государственного управления в России в значительной мере определяли социокультурные различия, на основе которых складывались представления об эффективном государстве и управлении им.

  • [1] Public Administration // Encyclopedia Americana. 1999. № 22.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >