Субъекты государственного управления

Управление делами общества осуществляется всеми субъектами публичной власти, среди которых выделяются:

  • – государство и его органы;
  • – публичные институты политического, экономического, социального характера (партии, финансово-промышленные группы, профсоюзы, группы интересов);
  • – отдельные выдающиеся политические деятели.

Однако наибольший организационный потенциал, механизмы которого всеобъемлющи и проникают во все сферы общественных отношений, сосредоточен в системе исполнительной власти – одной из ветвей государственной власти демократически организованной политической системы. Реальные и властные импульсы организационного воздействия, ориентированные на законодательство страны и прежде всего на ее конституцию, идут именно от структур исполнительной власти.

В системе государственного управления, наряду с принятием политических решений, огромное значение имеют управленческие действия по руководству, организации и реализации принятых решений.

В буквальном (узком) смысле, собственно управление связано с административной деятельностью. Термин "администрация", определяющий назначение данной деятельности, происходит от латинского administrate, означает "служить для". Администрирование является специфическим видом управленческой деятельности, связанным с ответом на вопрос: как можно или следует делать? По определению классика французской административистики Анри Файоля, "администрировать – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать"[1].

Следовательно, администрирование (управление), или административная деятельность, связано с организацией и функционированием государственной власти в деятельности бюрократического аппарата и предполагает выполнение специальных функций:

  • программирования – выработки конкретных программ действий;
  • организации – определения структур и кадров для выполнения поставленных задач;
  • распорядительства – выдачи конкретных властных предписаний;
  • координации – гармонизации всех действий и усилий;
  • контроля – проверки соответствия результатов поставленным целям.

В российской науке идея дуализма политических и административных функций государственного управления, подчеркивающая политическую нейтральность государственной службы, не получила распространения. Это касается как советского, так и постсоветского периодов.

На первом этапе она противоречила базовому принципу государственного управления – принципу руководящей и направляющей роли коммунистической партии в жизни общества. На практике это означало концентрацию власти в руках монопольно властвующей партии – КПСС, которой принадлежало исключительное право (прерогатива) принятия важнейших политических решений. Органы государственного управления были исключены из процесса принятия решений и их функция сводилась преимущественно к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений.

В современной России в 1990-е гг. наука административно-государственного управления получила права гражданства, правда ее статус и предметное поле понимаются неоднозначно. В значительной мере это связано с неоднозначным восприятием западной теории и практики государственного управления, которое выражается в попытках их полного игнорирования либо, напротив, в абсолютизации и автоматическом заимствовании зарубежного опыта. Следует заметить, что в русском языке сложился устойчивый перевод термина "public administration" как государственное управление.

Если следовать теории разделения властей, то самостоятельной административной власти, которая прямо и непосредственно занимается управлением, не существует. Государственное управление осуществляют в той или иной мере все ветви публичной власти. Однако практика реализации функции государственного властвования оказалась более гибкой и постепенно конституировала административную деятельность в качестве самостоятельного вида государственного управления наряду с исполнительной властью, которой вменялась данная задача. Действительно, в аппарате государства выделяются собственно политические институты, принимающие политические решения и играющие руководящую роль, и административные, управленческие структуры, исполняющие решения политиков.

Хотя разделение политических и управленческих структур в известной мере условно, поскольку нет очевидной резкой границы между политикой и текущим управлением, все же на современном этапе в западных странах назначение и статус политических и административных органов различно. Политические деятели получают свои полномочия в результате выборов и потому они ответственны перед избравшим их народом; решения политических органов не может отменить какой-либо вышестоящий орган, они не включаются в систему жестких иерархических связей. Административные органы, напротив, образуются, формируются или назначаются политическими структурами, отвечают перед вышестоящими органами или подконтрольны им. Органы публичной администрации подчинены главе государства, главе правительства, правительству. Строго говоря, публичная администрация обслуживает политические органы и непосредственно подчинена правительству.

Отсутствует единство мнений на предмет соотношения понятий "исполнительная власть" и "государственное управление". В истории развития государственной власти эти термины попеременно занимали приоритетное место и объяснялись один посредством другого.

В западной административистике понятия "исполнительная власть" и "административная власть" разграничиваются. Считается, что в исполнительной власти, как и в аппарате государства в целом, есть институты политического характера. Они регламентируются нормами конституционного права, например выборы главы государства или ответственность правительства перед парламентом. Нормами административного права регулируются технико-управленческие вопросы исполнения законов, такие как порядок назначения на должности государственных служащих или ответственность должностных лиц за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей. Исполнительная власть реализуется в тех случаях, когда исполняются законодательные акты прямого действия. Административная деятельность вторична по отношению к исполнительной власти: она реализует не только предписания законов, но и указания исполнительных органов, причем в повседневной деятельности публичной администрации последние играют подчас определяющую роль. Администрация преобразует политические предписания в конкретное управленческое действие, она не столько исполняет закон непосредственно, сколько обеспечивает его исполнение.

В советской науке понятия "исполнительная власть" и "административная власть" использовались как парные категории. В одних случаях они противопоставлялись, а в других – рассматривались по принципу дополнения.

Так, термин "исполнительная власть" долгое время не признавался в научном обиходе по идеологическим соображениям, поскольку считался категорией буржуазной теории разделения властей. Вместо этого использовалось понятие "государственное управление", через которое осуществлялся выход на исполнительские функции государственной власти. В одном из изданий замечалось, что "государственное управление СССР – исполнительно-распорядительная деятельность органов советского государства, состоящая в практическом осуществлении задач построения коммунистического общества"[2].

В 1980-е гг. понятия "исполнительная власть" и "государственное управление" стали различаться по содержанию, хотя термин "исполнительная власть" законодательно не признавался и сохранял политическую окраску. Будучи по-прежнему категорией буржуазной теории разделения властей, исполнительная власть в Юридическом энциклопедическом словаре (1984 г.) определялась как "власть правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения принимаемых парламентом, т.е. законодательной властью, законов"[3]. В свою очередь, там же термин "управление государственное в социалистическом обществе" интерпретировался как "осуществляемая на основе законов и других законодательных актов организующая исполнительная и распорядительная деятельность органов социалистического государства"[4].

Впервые признание термина "исполнительная власть" в российской науке и законодательстве произошло в начале 1990-х гг. в Декларации СНД РСФСР от 12 июня 1990 г. № 22-1 "О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики". В ней упоминалось о разделении государственной власти на традиционные ветви: законодательную, исполнительную и судебную.

Конституция РСФСР 1978 г. в редакции 1992 г. в ст. 3 закрепила принцип разделения власти; в ст. 121 Президент РФ наделялся полномочиями высшего должностного лица и главы исполнительной власти; Совет Министров РФ – Правительство РФ в соответствии со ст. 122 являлось органом исполнительной власти. В Указах Президента РФ от 30 сентября 1992 г. № 1147 "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти" и № 1148 "О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти" официально был использован термин "центральные органы федеральной исполнительной власти".

Одновременно в литературе появилось определение исполнительной власти как административной, аппарат которой квалифицировался как аппарат государственного управления[5].

С принятием Конституции РФ 1993 г. на уровне законодательства (в том числе и в тексте самой Конституции РФ) понятие "государственное управление" не употребляется.

Аналогично и в научном обиходе термин "государственное управление" перестал использоваться как парный и также не применяется для объяснения содержания исполнительной власти. Вместе с тем примечательно, что после этого долгое время отсутствовала развернутая интерпретация термина "исполнительная власть". Лишь в фундаментальной работе Института государства и права этот пробел был частично восполнен[6].

  • [1] Файоль А. Общее и промышленное управление // Управление – это наука и искусство / А. Файоль [и др.]. М., 1992. С. 12.
  • [2] Юридический словарь. М.: Юриздат, 1953. С. 120.
  • [3] Юридический энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1984. С. 128.
  • [4] Там же. С. 386.
  • [5] Бахрах Д. Н. Административное право. М.: БЕК, 1996. С. 76.
  • [6] Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / отв. ред. И. Л. Бачило. М., 1998.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >