Командно-административная система управления: характерные черты и условия формирования

1. Первым и главным признаком командно-административной системы управления, во всяком случае, по тяжести последствий, является умаление роли Советов, отстранение их от власти, подмена лозунга "власть трудящихся" на лозунг "власть для трудящихся". Эта черта будущей командно-административной системы управления проявилась, как мы уже не раз отмечали, достаточно рано, хотя в 1918 или 1919 гг. еще не была главенствующей.

К середине 1930-х гг. о самостоятельности Советов как органов власти говорить уже не приходится, случаи всевозможного партийного вмешательства в деятельность Советов принимают массовый характер.

Губком партии мог отменить выборы в Советы полностью или частично по самым разным причинам, как массовое явление отмечались подбор и выдвижение кандидатов в Советы партийными органами (рекомендовать – как синоним назначить), а также смена без перевыборов председателей исполкомов Советов. В 1931–1932 гг. в Грузии были сняты 91 председатель сельсовета, в Армении – 25, а в Ленинградской области – 90% председателей райисполкомов. Это приводило к тому, что депутатские мандаты выдавались лицам, не имевшим никакого отношения к Советам.

С укоренением командно-административной системы управления еще более глубоким становится противоречие между программной задачей (и правовым положением по закону) Советов и их фактической ролью.

Демократизм Советов был сведен к формальным процедурам, а исполнительный аппарат встал над Советами. И если на начальном этапе Советы были властью для трудящихся через передовой слой пролетариата, то теперь они стали властью для трудящихся через партийно-государственных функционеров.

Законченный характер эта черта обретет в 1940–1980-е гг.

Смысл ее заключался в том, чтобы сохранить власть в руках номенклатурной партийно-государственной администрации, хотя формально на протяжении этих лет будет издаваться огромное количество законов с классической уже для страны формулировкой "о дальнейшем усилении роли Советов в...". Что касается участия трудящихся в управлении государством – оно превратится в фарисейский лозунг[1].

2. Постепенное доминирование и выдвижение на первые роли государственного аппарата, его увеличение и сращивание с партийным аппаратом.

Командно-административная система управления потребовала реорганизации всего государственного аппарата, сложившегося в начале нэпа. Однако И. В. Сталин, уже понявший к этому времени и оценивший возможности и силу аппарата, не провел какой-либо одной единовременной и сокрушающей реформы. Он медленно и постепенно, малыми дозами реформировал госаппарат.

Это выражалось в следующем.

В конце 1920-х – начале 1930-х гг. происходит стремительный рост всего управленческого аппарата, что постепенно обескровливает Советы как органы власти.

Свертывание нэпа, ликвидация целого ряда таких структур, как товарные биржи, синдикаты, акционерные общества и т.п., привели к колоссальному расширению объектов государственного управления. Началось дробление, разукрупнение почти всех наркоматов, и промышленных и не промышленных. Для всякой самой малой области государственной жизни, каждой отрасли и подотрасли создавался свой орган управления. Это касалось в первую очередь аппарата общефедерального, но те же процессы лишь в меньшем объеме проходили и в союзных республиках.

В 1932 г. был ликвидирован единый промышленный наркомат – ВСНХ СССР, вместо него образовалось три отраслевых наркомата, в 1934 г. их уже – четыре, а в 1939 г. – уже 21 наркомат, и при этом большинство их – общесоюзные, централизованные.

При общем и быстром росте количества промышленных предприятий сама система управления становилась все более многозвенной, соподчинение (как в промышленности, так и в других отраслях народного хозяйства) строилось следующим образом: предприятие – трест – объединение – главк наркомата республики – наркомат СССР.

Разукрупнялись и сами главки, становясь все более узкоспециализированными. Например, в Наркомтяжпроме СССР в 1932 г. было 10 главков и 17 секторов, в 1937 г. – 33 главка и 19 секторов и отделов[2].

Разукрупнение наркоматов преследовало цель превратить крупные отраслевые центры, своеобразные штабы отраслей, какими были эти наркоматы, в подотраслевые, узкоспециализированные ведомства, которыми легче было командовать, их легче было контролировать.

Среди этого роста управленческого аппарата особенно быстро растет аппарат исполнительный, а в нем начинает разрастаться та его часть, которая связана с административными мерами принуждения – это не только карательные органы, но и разнообразные органы контроля – финансового, санитарного, планового, горного надзора, котлонадзора и т.п., всевозможные инспекции и уполномоченные.

Заметный рост исполнительного аппарата начинается со второй половины 1920-х гг.

При формировании новых наркоматов и ведомств порой не учитывались истинные потребности, что приводило к излишествам: рост численности управленческого аппарата определял рост числа занятых в данной отрасли.

Например, в Наркомате среднего машиностроения СССР в 1939 г., по сравнению с 1937 г., число служащих выросло на 25,1%, а число занятых в отрасли – лишь на 1%; в нефтяной промышленности в 1940 г. число служащих увеличилось на 26% по сравнению с 1937 г., а рабочих – на 9,8% и т.п.[2].

Этот процесс шел одновременно с другим не менее тяжким процессом типичного "перетряхивания" госаппарата: в 1929 г. началась "чистка" госаппарата, в результате которой 10% служащих были из него удалены по разным причинам. Все это привело к тому, что на рубеже 1920–1930-х гг. госаппарат попал в глубокую затяжную кризисную ситуацию.

Подлинные причины бюрократизации государственного аппарата заключались в чрезмерном огосударствлении всей жизни, концентрации политической власти в руках общефедеральных государственных и партийных органов, в централизации управления всеми сторонами государственной и общественной жизни, постепенном стягивании решения всех, даже чисто местных и мелких вопросов, в общесоюзные органы.

Такое расширение функций центральных органов предопределяло и характер деятельности самого аппарата: вместо аналитической, экспертной, прогнозной, координационной работы аппарат занимался главным образом организацией исполнения принятых решений, оперативной работой и контролем над выполнением решений партии и правительства.

Этот принцип, чем дальше, тем больше, пронизывал всю структуру управленческого аппарата, порождал систему всевозможных запретов – все несанкционированное "сверху" запрещалось.

Особенно впечатляющим был рост управленческого аппарата в 1930–1950-е гг. Усложнение социально-экономических задач государства связывалось в умах руководителей страны, главным образом, необходимостью создания новых звеньев аппарата управления, увеличения числа работников.

За 1928–1954 гг. управленческий персонал только в промышленности увеличился с 300 тыс. до 2,3 млн человек, то есть в семь раз, а численность рабочих – в 4,5 раза. Особенно громоздкой и дорогостоящей была сеть организаций материально-технического снабжения. В 1957 г. всего в стране было более 9 тыс. снабженческо-сбытовых организаций с годовым фондом заработной платы в 400 млн руб.

Помимо этого не только множилось количество министерств и ведомств, но и в каждом из них возрастало число руководителей высшего и среднего звеньев, имевших право принимать решения от имени данного государственного органа. Увеличение числа звеньев, принимающих решения, усугубляло ведомственную разобщенность, затрудняло решение межотраслевых проблем, ослабляло координацию действий.

Аппарат с каждым годом становился все более громоздким, многоступенчатым, многозвенным, его организационная структура необычайно усложнилась. Все это приводило к инертности и, в конечном счете, сказывалось на снижении темпов народнохозяйственного роста. Руководство стало подменяться бумаготворчеством.

3. Командно-административная система управления породила такое явление, как сращивание партийного и государственного аппаратов.

Необходимость форсированного развития страны, сброс дореволюционной элиты, острая потребность в "кадрах", фиаско идеи мировой революции и многое другое требовали решительного укрепления власти (да еще расшатываемой нэп) на принципиально новой основе. Такой основой, по мнению большевиков, могла стать только партия, возглавившая государство.

В первые годы после революции партийный и государственный аппарат действительно еще кое-как уравновешивали друг друга.

И. В. Сталин принял аппарат, оперся на него, абсолютизировал его. Если ленинская идея дистанцирования партии от госаппарата преследовала цель торможения бюрократии и усиления контроля над госаппаратом, то И. В. Сталин, тяготея к диктатуре, не был способен корректировать доктрину партии (а возможно, и не хотел). Полученное наследство он использовал, прежде всего, как аппарат. Сместив центр управления с государственных структур в сторону партийного аппарата, он огосударствил и партию, сделав ее ядром государственной бюрократии. Более того, закрепил это в законодательном порядке: об этом прямо сказано в ст. 126 Конституции СССР 1936 г.

С 1925 г. ни одна общественная организация не могла собрать свой съезд или конференцию без предварительного согласования с ЦК партии. Секретариат ЦК, Оргбюро или Орграспредотдел ЦК определяли не только сроки созыва съездов, но и регламентировали его вплоть до мелочей.

Недоверие к низовым и местным работникам было так велико, что им предписывалось циркулярно не только содержание их деятельности, но и форма, ритуал и церемониал. Позднее возведенное в принцип подобное вмешательство не только не вызывало возражений, но воспринималось как нечто само собой разумеющееся.

Таким образом, все экономические вопросы, разработка и утверждение планов решались на съездах партии, а не в Советах. Все основные постановления по экономическим вопросам принимало Политбюро. Все чрезвычайные законы, хотя и издавались от имени ЦИК и СНК СССР, но разрабатывались и решались в Политбюро, в аппарате ЦК. Когда управленцы из наркомземов или партийные руководители с мест спрашивали, что делать с кулаком, ответ они получали из ЦК, т.е. интересы и управленцев, и партийных руководителей оказывались общими, а рупором становились парторганы.

Из организации, коллективно вырабатывающей решения, партия все больше превращалась в организацию, проводящую решения в "наркомат".

Партийные органы подменяли не только законодательные и исполнительные органы, но часто и судебные.

Если правовая безграмотность местных партийных и советских работников еще как-то объяснима их низким культурным уровнем и отсутствием профессиональных знаний, то чем можно объяснить, например, следующую позицию руководителей верхнего звена?

В ноябре 1924 г. Н. В. Крыленко (нарком юстиции и прокурор РСФСР) сообщает главе правительства А. И. Рыкову о том, что партийные органы Вотской области дали указание председателю облсуда задержать взыскание по векселям. Он пишет: "Если право дачи директив губкомами губернским судам по уголовным делам является вопросом весьма спорным" (какой уж тут спор – это прямое нарушение закона), "...то дача директив по гражданским делам, по моему мнению, является совершенно недопустимым". Н. В. Крыленко просит поставить вопрос в Секретариате ЦК о праве партийных комитетов давать директивы судам. А. И. Рыков в свою очередь просит Секретариат ЦК отменить решение парткома и поставить вопрос на обсуждение Оргбюро[4].

Позиция двух руководителей удивительна, если не сказать безграмотна. Ведь прямая обязанность прокурора республики в том и заключалась, чтобы немедленно пресечь чье-либо вмешательство в деятельность суда и добиться исполнения закона. Другими словами, у руководителей верхнего звена не было даже и тени сомнения в правомерности и законности такого сращивания партийных и государственных функций.

Индустриализация, затем война, послевоенное восстановление, проходившие вновь под лозунгами мобилизации, дали системе некоторый иммунитет против возмущающих ее колебаний.

Но уже в 1950-е гг., как и в 1921 – 1922 гг., возник вопрос о системе власти, роли партии, о целях и перспективах общества и государства. И снова с победой Н. С. Хрущева победил именно партийный клан. Сам он был уже резко ослаблен "чистками" послесталинского периода, сменой поколений и пополнением, главным образом, из крестьянских и маргинальных слоев общества.

Ключевым моментом начала гибели партии следует считать принятую на XXII съезде КПСС программу построения коммунизма. Поставив целью потребление, или как это тогда называлось – "материальную заинтересованность", съезд подписал смертный приговор КПСС.

Вместе с тем одновременно происходил перенос центра тяжести с партийной на государственную структуру, складывание так называемой "министерской власти". Переход к ведомственному монополизму, лавинообразный рост коррумпированности чиновников происходили тихо и постепенно. При этом и партийное руководство, и государственный механизм составили единый деструктор, единый механизм деградации и разрушения.

"Горбачевская эпоха" завершила процесс: она выдернула стержень – КПСС, на котором держалось общество и государство.

4. Характерная черта командно-административной системы – "чрезвычайщина", т.е. совокупность принципов, методов, приемов управления, основанных на массовых репрессиях и внесудебном принуждении.

Чрезвычайная система управления, если она и необходима, например, в условиях войны, допустима и оправдана лишь на короткое время. С наступлением новой эпохи (1921-1922 гг.) – времени действительно новых реальностей политической и экономической жизни страны – были приняты Уголовный, Гражданский, Земельный, Водный и другие кодексы, т.е., казалось бы, сделаны серьезные шаги по пути к правовому государству. И при всем их несовершенстве, с современной точки зрения, эти законы закладывали основы права в противовес "революционной целесообразности", господствовавшей до этого.

Вместе с тем рядом и одновременно рождавшаяся командно-административная система возводила "чрезвычайность" в самый высокий ранг и во всем: в принцип, метод, в стиль управления в экономике, в кадровой политике, в социальной политике, в быт и образ жизни людей.

Стратегия ускоренного индустриального развития открыто требовала от советских людей "серьезных жертв" и призывала сознательно пойти на них, а там, где энтузиазма и добровольной готовности к жертвам было недостаточно, "репрессии, – говорил И. В. Сталин, – являются необходимым элементом наступления"[5].

Формы проявления "чрезвычайщины" были разными.

Уже в середине 1920-х гг. существующие законы начали трактоваться так, чтобы ими можно было прикрыть беззакония. Например, ст. 107 Уголовного кодекса ("спекуляция") начали применять к крестьянам, отказывающимся сдавать хлеб по госцене, тогда как закон определял, что спекуляция – это скупка и перепродажа с целью наживы. А юристы и термин придумали: это называлось "актуализировать закон".

Позже, когда с законом уже не церемонились, ЦИК и СПК СССР 22 августа 1932 г. приняли постановление о борьбе со спекуляцией, в котором, отметив рост спекуляции товарами массового потребления, обязывали ОГПУ СССР, органы прокуратуры и местные органы власти применять "...к спекулянтам и перекупщикам заключение в концентрационный лагерь сроком от года до 10 лет без права применения амнистии"[6]. Подзаконный акт подписали председатель ЦИК СССР М. И. Калинин, зам. председателя СНК СССР В. В. Куйбышев, секретарь ЦИК СССР А. С. Енукидзе.

Пик чрезвычайного законодательства приходится на 1930–1932 гг. Это, прежде всего, широко известные партийные решения о темпах коллективизации (5 января 1930 г.), о ликвидации кулацких хозяйств в районах коллективизации (30 января 1930 г.), о борьбе "с искривлением партлинии" в колхозном движении (14 марта 1930 г.) и др.

7 августа 1932 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР, которое современники называли "законом о пяти колосках". Оно появилось после голода в 1932 г., когда во время уборки урожая крестьяне несли зерно в карманах домой, чтобы прокормить голодных детей. По этому закону только в течение первых пяти месяцев его применения в стране было осуждено 54 тыс. 646 человек, из них 2 тыс. 110 – к высшей мере наказания. С 1935 г. под этот закон стали подпадать лица с 12-летнего возраста.

Все эти решения были неконституционными уже хотя бы потому, что закрепляли не за судом, а за местными органами власти право применять все необходимые меры борьбы с кулачеством вплоть до полной конфискации имущества и выселения из пределов отдельных районов и краев.

Как известно, командно-административная система создала и органы внесудебной репрессии.

Еще в 1927 г. постановлением Президиума ЦИК СССР ОГПУ СССР было предоставлено право рассматривать во внесудебном порядке дела о диверсиях, поджогах, пожарах, порче машинных установок как со злым умыслом, так и без оного, и применять высшую меру наказания по таким делам. 8 июня 1934 г. было принято постановление ЦИК СССР

"О дополнении Положения о преступлениях государственных (контрреволюционных и особо для СССР опасных против порядка управления) статьями об измене Родине". Его основные положения были включены в УК республик. В УК РСФСР они стали печально знаменитой статьей 58.1–58.14. По ней "судили" большинство репрессированных в 1930-е гг.

В 1930-с гг. "гарантом" соблюдения законности, теоретиком и, так сказать, практиком был А. Я. Вышинский, а он признавал необходимость чрезвычайных мер. Выступая с докладом на собрании Общества старых большевиков, он так объяснял правомерность применения чрезвычайных мер: "Можем мы это допустить? Когда нужно – можем, когда не нужно – не можем. Когда это нам полезно – можем, когда вредно – не можем... когда мы посылали в 1929 г. ликвидировать кулачество, разве мы по закону действовали? Конечно, нет, но... можно признать допустимость временных чрезвычайных мер, когда эти меры подкреплены... общественной поддержкой середняцко-бедняцких масс, чтобы сломать сопротивление классового врага. И так делает каждый класс"[7].

"Чрезвычайщина" продолжалась и в последующие годы, так как оставалась одной из главных и характерных черт командно-административной системы управления. К ней привыкали как к жизненной необходимости, чрезвычайные законы даже научились обходить или пережидать. Но система считала их средством поддержания политической стабильности и "порядка".

В 1930–1980-е гг. издавались новые чрезвычайные законы, сфера применения которых то расширялась до предела, то сужалась. Были изданы новые законы: в 1938 г. – об упорядочении трудовой дисциплины, в 1939 г. – о приравнивании к вредительству выпуска некомплектной или недоброкачественной продукции, об установлении обязательного минимума трудодней для колхозников, невыполнение которого грозило исключением из колхоза, т.е. утратой всех средств к существованию. В 1940 г. – законы о запрещении самовольного ухода с предприятий, о прогулах, об ужесточении ответственности за мелкие кражи на производстве и др.

Чрезвычайное законодательство продолжалось вплоть до конца 1980-х гг., когда уже в условиях "перестройки" в ряде районов страны было введено чрезвычайное положение и созданы чрезвычайные органы.

Так, 12 января 1989 г. в связи с продолжающейся напряженностью межнациональных отношений в Нагорно- Карабахской автономной области и вокруг нее был создан Комитет особого управления (под председательством А. И. Вольского). Он состоял из восьми человек, непосредственно подчинялся Верховному Совету СССР, был наделен широкими полномочиями: приостанавливать на территории области деятельность конституционных органов власти и управления, проводить в случае необходимости новые выборы в Советы, руководить всеми промышленными предприятиями независимо от их подчиненности и т.п.

Однако Комитет не сумел погасить конфликт, и в полном соответствии с административными методами решения любых проблем 28 ноября 1989 г. был ликвидирован. Вместо пего была создана союзная контрольно-наблюдательная комиссия Верховного Совета СССР. Она унаследовала функции Комитета, и в дополнение ей был подчинен контингент внутренних войск МВД СССР на территории автономной области. 15 января 1990 г. Верховный Совет СССР объявил о введении чрезвычайного положения на территории НКАО, в прилегающих районах Азербайджана и Армении, в приграничной зоне.

  • [1] Совещание заведующих орготделами ЦИК АССР, краевых и областных исполнительных комитетов при ВЦИК // Власть Советов. 1934. № 4-5. С. 50-51.
  • [2] РГАЭ. Ф. 7297. On. 1. Д. 116. Л. 117 ; СЗ СССР. 1937. № 76. Ст. 375.
  • [3] РГАЭ. Ф. 7297. On. 1. Д. 116. Л. 117 ; СЗ СССР. 1937. № 76. Ст. 375.
  • [4] РЦХИДНИ. Ф. 17. Оп. 68. Д. 409. Л. 194-195.
  • [5] Сталин И. В. Соч. Т. 12. С. 309.
  • [6] СЗ СССР. 1932. № 65. Ст. 375.
  • [7] РЦХИДНИ. Ф. 124. Оп. 3. Д. 158. Л. 17.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >