Административная реформа 2004-2006 гг.: цели и последствия

Современная административная система России представляет собой достаточно аморфное образование, не способное эффективно осуществлять заявленные цели глобальной модернизации. Она преобразовывалась в течение несколько этапов, выделение которых связано с актуальными задачами, которые необходимо было решить.

В 2004 г. (с повторным избранием В. В. Путина на пост Президента РФ) стартовала очередная административная реформа исполнительной власти. Однако ее промежуточные результаты вызывают больше вопросов и опасений, чем надежд.

  • 1. В основу административной реформы 2004 г. была положена идея разделения управленческого труда структурно и функционально на три уровня:
    • – федеральные министерства – их назначение состоит в определение политики отрасли;
    • – федеральные службы – призванные надзирать за ее выполнением;
    • – федеральные агентства – должны оказывать услуги населению.

Однако на практике эта конструкция оказалась совсем не такой, как ее задумывал "архитектор", в то время заместитель главы администрации Президента РФ Д. Н. Козак. Провал реформы был изначально предопределен тем, что она осуществлялась на основе слепого копирования и перенесения американской трехзвенной модели управления, без ее адаптивности к российским условиям.

Дело в том, что данная модель может работать только при наличии ряда факторов. В США эта схема функционирует под контролем и под давлением судебной системы, партии и общественного мнения. В России подобных условий нет, что и привело к противоположным результатам.

Разделение управленческого труда автоматически не способствовало тому, что правительство заработает четко и слаженно. Вместо 58 реформированных министерств и ведомств образовалось 81. Количество согласований при принятии решений возросло в три раза, особенно это стало актуальным для регионов. Сама трсхзвснная структура государственной администрации расползлась. Министерства, вместо того чтобы определять политику, поручают службам и агентствам писать законы. Надзирающие органы пасуют перед теми, кого должны контролировать, так как целиком зависимы от министерств. Частыми явлениями стали публичные конфликты руководителей ведомств.

  • 2. Предполагалось, что в результате реформы армия чиновников уменьшится на полмиллиона человек. Через год отрапортовали: сокращены 24 тысячи. Однако бюрократические массы плавно перетекали из одного ведомства в другое. За бортом оказались лишь самые недееспособные.
  • 3. Административная реформа до предела обострила аппаратную борьбу в правительстве. Премьер обещал уволить министров, не справляющихся с инфляцией. Но дело не только в "профнепригодности" членов кабинета, а прежде всего в отсутствии системного представления о том, что и как должны делать министерства и ведомства.

Вопрос о распределении "зон ответственности" существенно влияет на эффективность кабинета. В начале реформы вместо четырех вице-премьеров оставили одного (А. Д. Жукова). Спустя два года добавили еще двоих – Д. А. Медведева и С. Б. Иванова. Теперь обязанности в руководстве правительства были распределены следующим образом.

Председатель правительства руководил кабинетом, курировал работу вице-премьеров, аппарата правительства; отвечал за формирование бюджета, контролировал минерально- сырьевые ресурсы, топливно-энергетический комплекс, возглавлял пять комиссий и один совет. Первый вице-премьер отвечал за реализацию национальных проектов; развитие массовых коммуникаций; взаимодействие с судами и прокуратурой; обеспечивал единство экономического пространства; проведение антимонопольной политики, политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды; руководил комиссией по интеллектуальной собственности.

Действовавший тогда вице-премьер (С. Б. Иванов) отвечал за реализацию военно-технической политики, финансирование обороны, атомной и ракетно-космической промышленности, национальной безопасности и правоохранительной деятельности, восстановление Чечни; координировал деятельность силовых структур, возглавлял постоянно действующую Военно-промышленную комиссию, морскую коллегию.

Действовавший тогда вице-премьер (А. Д. Жуков) отвечал за проведение демографической, миграционной, финансовой, инвестиционной и тарифной политики; развитие транспорта, культуры и спорта; координировал законопроектную деятельность, возглавлял комиссию по вопросам ВТО.

Правда, данная модель достаточно условна, поскольку интенсивно обсуждается идея возвращения отраслевых вице-премьеров, например социального.

Пожалуй, наиболее устойчивой тенденцией развития административной системы в России является постоянный рост государственных служащих, вопреки проводимым реформам.

Динамику роста бюрократии в России иллюстрируют следующие данные Росстата[1]:

Год

Количество чиновников

1991

716 400

1994

1 004 400

1999

1 133 700

2000

1 163 300

2001

1 400 600

2002

1 253 000

2003

1 300 500

2004

1 318 600

Заявленные цели административной реформы – повышение эффективности управления, компактность структуры власти, снижение коррупции и чиновничьего произвола, пока не достигнуты. Многие из них были перенесены на последующие годы.

Результаты обследования отечественных зарплат опубликовал Росстат. Подавляющая часть россиян получает от 9 до 35 тыс. руб. в месяц. В то же время у 395 тыс. человек оклад недотягивает до 800 руб. Зато 132 тыс. россиян имеют вполне европейскую и совершенно официальную зарплату больше 3000 долл, в месяц. Разрыв между богатыми и бедными за годы борьбы с бедностью не только не сократился, но даже вырос. Если "отщипнуть" по 10% с каждого полюса и сравнить между собой их заработки, то получится, что богатые в 25,3 раза богаче бедных.

Специалисты Росстата подчеркивают: разрыв увеличился за счет того, что зарплата высокооплачиваемых специалистов растет, причем довольно прилично, а жалованье низкооплачиваемых практически стоит на месте. При этом 10% "топ-работников" кладут себе в карман 35% всей заработной платы в стране (средняя зарплата в этой группе – 34 тыс. руб.). А 10% самых бедных довольствуются 1,4% (тут средний заработок – чуть больше тысячи руб.). Самая глубокая пропасть пролегла в торговле – разница в доходах почти 33 раза. Следом идет финансовый и банковский сектор – 31,4 раза; автосервис, ремонт бытовой техники – 28,2 раза. Наименьший же разрыв наблюдается в жилищно-коммунальном хозяйстве: электроэнергетике, газо- и водоснабжении. Там самые высокооплачиваемые зарабатывают всего в 11,5 раза больше низкооплачиваемых.

Эксперты утешают: на самом деле разница не так уж велика. Маленькие зарплаты не маленькие, просто они находятся "в тени". "Наибольший разрыв в доходах наблюдается именно там, где больше всего неформальной бухгалтерии и зарплат в конвертах. Как раз в торговле, сфере услуг, недвижимости, малом бизнесе"[2]. В конвертах выплачивается от 20 до 30% всех зарплат, или 2,5 трлн. руб. в год. Зарплаты высококлассных специалистов действительно растут быстрее, потому что на рынке труда дефицит таких кадров. Низкоквалифицированные работники (с зарплатой менее 5 тыс. руб.) не обладают достаточными основаниями, чтобы претендовать на прибавку к зарплате.

При этом быстрее всех растет зарплата чиновников. Заработки региональных государственных служащих, когда-то самой бедной части бюрократов, уже вдвое выше, чем средние по стране. Зарплаты региональных управленцев уже вплотную приблизились к доходам металлургов и энергетиков и всего на 30% отстают от зарплат в нефтяном и финансовом секторах и останавливаться на этом не намерены. В 2007 г., например, согласно проекту бюджета, расходы на государственный аппарат должны были увеличиться еще в 1,5 раза. Практически все деньги, сэкономленные Россией на досрочном погашении долгов Западу, попали в эту статью.

  • [1] Аргументы и факты. 2005. № 48. С. 5.
  • [2] Аргументы и факты. 2008. № 24. С. 6.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >