Местное управление: современные тенденции развития

В России исторически развивались две формы местного самоуправления – негосударственная и государственная.

С середины XIX в. до 1890 г. существовало земское и городское самоуправление как негосударственное, сами местные органы считались общественными, а их выборные руководители не входили в систему государственного управления. Однако после реформ Александра III земское и городское самоуправление было преобразовано в систему децентрализованного государственного управления, которое просуществовало до 1917 г.

После Октябрьской революции развивалась советская партократическая система местного управления, которую в 1993 г., после принятия новой Конституции РФ, вновь сменила концепция негосударственного местного самоуправления.

Следует отметить, что положения современной Конституции РФ и законодательство о местном самоуправлении сформулированы в соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении.

Конституция РФ (ст. 12) провозглашает, что "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". При этом ст. 72 Конституции РФ относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению России и ее субъектов. Это предполагает, что Федеральный закон о местном самоуправлении является рамочным, его установочные положения должны быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемых субъектами РФ.

Разграничение органов местного самоуправления с системой органов государственной власти предопределило основные проблемы постсоветского периода: обеспечение единства системы управления государственными и общественными делами; сохранение необходимой централизации государственной власти и управления в условиях демократической децентрализации. Развитие законодательства о местном самоуправлении в последние годы пошло по пути конкретизации сферы действия местного самоуправления, стремясь оптимально разрешить возникающие противоречия.

В 1995 г. был принят первый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который подчеркнул, что местное самоуправление, как выражение власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и является признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических иных местных традиций (ст. 2).

В Законе были определены важнейшие задачи местного самоуправления: управление муниципальной собственностью; исполнение местных бюджетов; становление местных налогов и сборов; охрана порядка; принятие местных законов, образующих локальную правовую систему (не противостоящую федеральному и региональному законодательствам); определение основных направлений развития в различных сферах муниципальной деятельности – социально-бытовом обслуживании населения, коммунальном хозяйстве, жилищном строительстве, использовании земель и пр.; контроль за деятельностью должностных лиц местного самоуправления.

При этом указанный перечень задач по ведению местного самоуправления может быть дополнен федеральными и региональными органами.

Как правило, региональные законы относят к вопросам местного значения также иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Важно отметить, что выведение органов местного самоуправления из системы государственной власти не означает, что они исключаются из системы общегосударственного управления, поскольку деятельность органов местного самоуправления регламентируется Конституцией РФ и другими законодательными актами, как и деятельность органов государственного управления.

С данной точки зрения, местное самоуправление представляет собой институт публичного управления местным сообществом, учрежденный государством и действующий самостоятельно в пределах установленных законом полномочий.

Необходимо подчеркнуть политические аспекты деятельности местного самоуправления, назначение которого состоит в том, чтобы выражать и защищать интересы местного сообщества, регулировать взаимоотношения между различными социальными группами внутри него и развивать взаимоотношения с другими сообществами и с государством. Местное самоуправление – это гражданский и правовой институт, играющий важную роль в формировании и развитии гражданского общества. Основные гражданские права и формы гражданской активности, различные негосударственные проявления общественной жизни людей реализуются в местных сообществах, образуя основы гражданского общества.

Представительный орган местного самоуправления обладает правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на всей территории муниципального образования. Этот орган состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В системе местного самоуправления имеются штатные должности, которые называются "муниципальные должности". В п. 1 ст. 1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" было записано, что муниципальная должность – должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с Уставом муниципального образования, установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Эти должности делятся на две категории:

  • – выбранные муниципальные должности (политические);
  • – иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора (договорные, административные).

Муниципальная служба в Законе определяется как "профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальных должностях, пе являющихся выборными".

К сожалению, нормативная модель местного самоуправления в РФ, изложенная в федеральных законах, весьма далека от истинного положения дел. Процесс формирования российского местного самоуправления еще не завершен, переходный период от советской нартократической модели к современной демократической проходит весьма болезненно. В России насчитывается около 153 тыс. населенных пунктов – от больших городов и районов до сел, где живут по 50-70 человек.

Реальное самоуправление пока существует только в 11 субъектах РФ из 89. Как отмечает ряд авторов, на разных уровнях власти (городская, районная, областная, республиканская) отсутствует должное понимание и осознание идеи местного самоуправления, большинство руководителей не видят его нового качества, которое утверждено в Конституции РФ. Даже в тех случаях, когда политики всех уровней говорят о самоуправлении, оно по сути таковым не является, ибо этим термином обозначается реально существующая власть на местах. Властные органы в городах и районах в сущности пока являются низовым звеном государственной власти и находятся в полной зависимости от вышестоящих органов власти, а не от населения, которое в условиях традиционного самоуправления избирает местное самоуправление и доверяет ему управлять местным сообществом на определенное время и в определенных, очерченных законом, рамках полномочий. Существующая на местах власть в лучшем случае олицетворяет намерение превратиться в самоуправление.

Ряд нерешенных проблем, вызванных экономическими трудностями в стране, пробелами в законодательном регулировании (в первую очередь отсутствием меткого разграничения компетенции между федеративными и региональными, региональными и муниципальными органами власти), приводит к разногласиям и конфликтам между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Необходима кропотливая работа органов законодательной, исполнительной и судебной государственной власти по разрешению таких разногласий и конфликтов. Проблема нередко усугубляется субъективным фактором – неумением, а подчас и нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти в интересах населения.

В процессе становления местного самоуправления выявился ряд общих проблем.

  • 1. Несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, принятых до вступления в силу Конституции РФ, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов.
  • 2. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции РФ и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывают неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией РФ.
  • 3. Несоблюдение законодательства РФ о местном самоуправлении, что проявляется в принятии законодательных актов субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству; принятии нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта РФ; невыполнении норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.
  • 4. Бездействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.
  • 5. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления – одна из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
  • 6. Недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Данная проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровнях. Прежде всего, это вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и др.
  • 7. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права.
  • 8. Отсутствие полномочий у органов самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.
  • 9. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась[1].

Деятельность государства по решению указанных проблем должна осуществляться в рамках единой государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

С целью разрешения всех этих противоречий был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В Законе местное самоуправление рассматривается как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Согласно Закону (ст. 5), население принимает участие в местном самоуправлении через следующие формы активности: местный референдум; муниципальные выборы; сход граждан; правотворческую инициативу граждан, реализующуюся посредством создания инициативных групп; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрания граждан; конференцию граждан (собрания делегатов); опрос граждан; обращение граждан в органы местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления состоит из четырех основных уровней:

  • – представительного органа муниципального образования;
  • – главы муниципального образования;
  • – местной администрации (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
  • – контрольного органа муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.).

Представительный орган муниципального образования формируется из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. В том случае, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Общая численность депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования и может быть от семи (при численности населения менее 1000 человек) до 35 человек (при численности населения свыше 500 тыс. человек); для внутригородской территории города федерального значения – десяти человек. Высшим должностным лицом является глава муниципального образования, который избирается на муниципальных выборах (либо представительным органом муниципального образования из своего состава). Однако в Законе подчеркивается, что он не может одновременно быть председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (исключения делаются только для органов местного самоуправления с численностью населения менее 1000 человек). Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

В качестве главы местной администрации может выступать глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту. На муниципальных выборах происходит формирование контрольного органа муниципального образования (в отдельных случаях он формируется представительным органом муниципального образования). Все результаты проверок, проводимых контрольным органом, публикуются в местной прессе.

Территориальной основой муниципального образования выступает поселение. В Законе дана классификация территориальных поселений, которые создают первичную структуру местного самоуправления:

  • сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.);
  • городское поселение – город или поселок с прилегающей территорией, на которой могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями;
  • муниципальный район – несколько поселений или межселенных территорий, объединенных общей территорией, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами;
  • городской округ – закрытое административно-территориальное образование, а также наукограды, которые не входят в состав муниципального района, но также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые федеральными и региональными законами;
  • внутригородская территория города федерального значения – часть территории городов Москвы и Санкт- Петербурга;
  • муниципальное образование – сельское или городское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;
  • межселенная территория – территория, находящаяся вне границ поселений.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Однако право распоряжаться национальным состоянием, заключенным в недрах российской земли, имеет только Федеральный центр. Закон подчеркивает, что каждое муниципальное образование имеет собственный (местный) бюджет. Предусмотрено выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений через предоставление дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений в бюджете субъекта РФ.

В целях координации и межмуниципального сотрудничества в каждом субъекте Российской Федерации создается Совет муниципальных образований, который не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. При этом советы муниципальных образований субъектов РФ могут создать единое общероссийское объединение муниципальных образований, которое вправе вносить предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы, а также по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

В заключение отметим, что целиком этот Федеральный закон вступил в силу с 1 января 2009 г. До указанного срока была проведена серьезная подготовительная работа, которая также предусмотрена в законе, а именно:

  • – установлены границы муниципальных образований и определены статусы городского и сельского поселения, городского округа, муниципального района;
  • – установлена численность представительных органов первого созыва, вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, которые не могут быть менее двух лет, а также обеспечено проведение выборов;
  • – обеспечена безвозмездная передача в муниципальную собственность находящегося в собственности субъектов РФ имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения;
  • – приведены в соответствие с требованиями данного Закона также законы субъектов РФ, по которым органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями;
  • – обеспечено проведение съездов муниципальных образований субъектов РФ в целях создания советов муниципальных образований субъектов РФ.

В целях координации усилий по защите прав органов местного самоуправления и взаимодействия с органами государственной власти муниципальные образования объединяются в союзы и ассоциации. Следует отметить, что за последние годы в России созданы общероссийские, межрегиональные, региональные, специализированные объединения муниципальных образований. Практические результаты, достигнутые в ходе муниципальной реформы, в немалой степени явились следствием совместной работы таких объединений.

По инициативе союзов и ассоциаций муниципальных образований учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации – единая общенациональная организация, представляющая интересы всех муниципальных образований при взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления.

Создан и действует Совет по местному самоуправлению Российской Федерации – федеральный координационный центр при Президенте РФ, обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту РФ.

  • [1] Современное состояние местного самоуправления в России // Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1999. С. 2–3, 7–8.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ